廣東省林地保護利用現(xiàn)狀及對策研究

蘇省

（廣東省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，廣東 廣州510520）

1 引言

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，林地是森林資源的重要組成部分，是森林資源管理的核心，林地作為特殊的土地類型，是林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)最基本的生產(chǎn)要素。林地保護利用是森林資源管理的重要內(nèi)容之一。廣東在林地保護利用管理上，總體管理水平較高，形成了規(guī)范化與制度化。但少數(shù)地方仍存在侵占林地、擅自改變林地用途、毀林開墾、未批先用等問題仍時有發(fā)生，影響了森林資源的正常管理和健康發(fā)展。這些問題如得不到及時有效的解決，不僅造成林地資源流失，而且會嚴重影響廣東省的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

廣東省位于北緯20°09′～25°31′和東經(jīng)109°45′～117°20′之間。全省陸地面積為17.98萬km2，約占全國陸地面積的1.87%。根據(jù)2009年廣東省森林資源檔案數(shù)據(jù)統(tǒng)計成果，全省林業(yè)用地面積1 087.14萬hm2，占全省土地總面積的60.5%。其中有林地929.20萬hm2，占林地的85.5%；疏林地7.79萬hm2，占0.7%；灌木林地67.59萬hm2，占6.2%；未成林地36.59萬hm2，占3.4%；無林地44.50萬hm2，占4.1%；其它林地1.46萬hm2，占0.1%，森林覆蓋率56.7%。

2 林地保護利用存在的問題

2.1 違法用地屢禁不止，管理形勢嚴峻

隨著國家對耕地保護力度的加大以及廣東基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加快，侵占蠶食林地、亂挖濫采、項目建設(shè)違法違規(guī)使用林地等違法行為時有發(fā)生，不僅造成林地大量流失，森林資源遭受嚴重破壞，而且導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境惡化，影響和制約了全省經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。且林業(yè)法律法規(guī)對違法占用林地的法律條款規(guī)定不多，起步較晚，在實際工作中可操作性不高，林地保護管理形勢嚴峻。

2.2 林地資源總量不足，保護與利用矛盾突出

林地是一種不可再生資源，目前廣東林地資源現(xiàn)狀表現(xiàn)為總量不足、分布不均、生產(chǎn)力低下、供求矛盾突出。由于近年大量的項目用地向林地轉(zhuǎn)移，且隨著國家和省擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展決策部署的不斷落實，廣東經(jīng)濟發(fā)展繼續(xù)保持迅猛發(fā)展勢頭，“十二五”期間占用征收林地也將逐年增多將會導(dǎo)致林地保護與需求的矛盾異常突出。

2.3 森林資源質(zhì)量不高，生態(tài)功能有待改善

目前，廣東森林資源存在“五多五少”現(xiàn)象，即針葉林多，闊葉林少；單層林多，復(fù)層林少；純林多，混交林少；中、幼齡林多，近、成、過熟齡林少；疏林多，優(yōu)質(zhì)林分少。全省林分中，以馬尾松和杉木為主的針葉林達45%，其中松林占全省喬木林面積的25.3%。中、幼林面積達428.32萬hm2，占全省喬木林面積的47.9%。全省喬木林中，純林和混交林比例為78∶22。全省活立木蓄積量平均3.1m3/667m2，是世界平均水平的40%、全國平均水平的46%；森林蓄積占有量人均5m3，僅相當(dāng)于世界人均森林蓄積64.5m3的7.8%，也只有全國人均水平的55.3%。全省現(xiàn)有生態(tài)公益林中，一類林、二類林僅占72.3%，生態(tài)功能較為脆弱，效益未能充分發(fā)揮。

2.4 管理體制機制不完善，經(jīng)營流轉(zhuǎn)欠規(guī)范

（1）缺乏森林資源資產(chǎn)評估服務(wù)機構(gòu)，林地、林木使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏合理的評估依據(jù)，流轉(zhuǎn)價格明顯不合理。

（2）一些地方林地承包經(jīng)營合同不規(guī)范，不少農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”方式，私下進行自發(fā)性流轉(zhuǎn)，未通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，林地流轉(zhuǎn)一旦進入市場，糾紛隱患不少。

（3）林地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)市場化體系處于起步階段，中介機構(gòu)匱乏，影響了林地合理流動和優(yōu)化配置。管理體制機制的不完善，導(dǎo)致林地林權(quán)流轉(zhuǎn)的申請、受理、審核、評估、發(fā)布信息、交易、變更登記等一整套流轉(zhuǎn)程序欠規(guī)范，給林地經(jīng)營者帶來了經(jīng)濟損失，也造成了森林資源資產(chǎn)的大量流失。

3 林地保護利用對策

3.1 嚴格管護

3.1.1 林地用途管制

（1）嚴格限制林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。規(guī)定林地必須用于林業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)，不得擅自改變用途；工程建設(shè)與礦藏開采項目，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地，確需征占用林地的，須經(jīng)縣級以上林業(yè)主管部門審核同意發(fā)給使用林地許可證后，依照有關(guān)土地管理的法律法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。廣東省按照國家分解到省的總額指標(biāo)，每5年修訂一次占用征收林地總額。2010～2020年，廣東省林地占用征收總額控制在6.065 2萬hm2以內(nèi)。

（2）嚴格控制林地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。禁止毀林開墾、毀林挖塘等將林地轉(zhuǎn)化為其他農(nóng)用土地。在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代標(biāo)準農(nóng)田建設(shè)、耕地占補平衡、園地山坡地改造等土地整理過程中，不得擠占林地。對毀林開墾、毀林挖塘的林地，誰批準誰負責(zé)，誰破壞誰恢復(fù)，限期退耕還林。對國有林業(yè)局、省市屬國有林場已經(jīng)開墾種植、破壞的林地要逐步還林。

（3）嚴格保護生態(tài)公益林地。廣東現(xiàn)有國家級公益林81.40萬hm2，省級生態(tài)公益林344.98萬hm2，市縣級生態(tài)林11.34萬hm2。加強對生態(tài)公益林的保護，盡量減少或避免公益林地的占用征收，全面落實森林生態(tài)效益補償和管護責(zé)任制。嚴禁擅自改變公益林地的性質(zhì)，不得隨意調(diào)整生態(tài)公益林地的面積、范圍或降低保護等級。禁止在生態(tài)公益林地內(nèi)采石、采沙、取土；嚴格控制勘查、開采礦藏和工程建設(shè)占用征用公益林地。

3.1.2 林地分級保護

根據(jù)林地保護等級，分別制定相應(yīng)的保護、利用和管理措施。Ⅰ級保護管理措施為實行全面封禁管護，禁止生產(chǎn)性經(jīng)營活動和改變林地用途。Ⅱ級保護管理措施為實施局部封禁管護，鼓勵和引導(dǎo)撫育性管理，改善林分質(zhì)量和森林健康狀況，禁止商業(yè)性采伐。除必需的工程建設(shè)占用征收外，不得以其他任何方式改變林地用途，禁止建設(shè)工程占用征收森林，其他地類嚴格控制。Ⅲ級保護管理措施為嚴格控制占用征收森林，適度保障能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)建設(shè)用地，從嚴控制商業(yè)性經(jīng)營設(shè)施建設(shè)用地，限制勘查、開采礦藏和其他項目用地。重點商品林地實行集約經(jīng)營、定向培育。公益林地在確保生態(tài)系統(tǒng)健康和不受威脅或損害下，允許適度經(jīng)營和更新采伐。Ⅳ級保護管理措施為嚴格控制林地非法轉(zhuǎn)用和逆轉(zhuǎn)，限制采石取土等用地。推行集約經(jīng)營、農(nóng)林復(fù)合經(jīng)營，在法律允許的范圍內(nèi)合理安排各類生產(chǎn)活動，最大限度地挖掘林地生產(chǎn)力。各級保護林地面積如表1。

3.1.3 森林資源保護

（1）加強森林資源管護。加強對森林和生態(tài)公益林的管護，做好森林資源保護工作的管理、維護、宣傳、建設(shè)及監(jiān)測等工作。嚴厲打擊違法破壞森林資源的行為，加強森林資源行政執(zhí)法，嚴厲打擊濫伐林木、亂征濫占、亂挖濫采等破壞森林資源的不法行為，從嚴查處破壞森林的違法案件，保護好現(xiàn)有森林資源。

表1 廣東省各等級保護林地面積與比重

（2）實施森林面積占補平衡。實施森林面積占補平衡政策。建設(shè)項目所在縣級行政區(qū)域內(nèi)占用征收的森林面積實施占補平衡，占用征收林地收繳的森林植被恢復(fù)費，必須優(yōu)先用于統(tǒng)一安排植樹造林，恢復(fù)的森林植被不得少于因占用征收林地而減少的森林面積，并且不降低林地生產(chǎn)力。

（3）遏制林地退化。采用封育和改造相結(jié)合的方式，提高林地植被覆蓋率，減少雨水對林地土壤表面的直接沖刷，降低林地土壤侵蝕強度，防止土壤流失；加強小流域的綜合治理，在水土流失較為嚴重地區(qū)，采取工程或生物措施，實施林草工程、崩崗治理和溝谷治理工程，進行溝坡兼治，減少水土流失；對已退化為疏林地、灌叢和荒山荒地的有林地，實施林分改造、中幼林撫育和封山育林工程，保證退化林地得到修復(fù)。

3.2 節(jié)約使用

3.2.1 控制城鄉(xiāng)建設(shè)使用林地

嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的城鎮(zhèn)批次用地占用征收林地。對于沒有具體項目的城鎮(zhèn)批次用地，延后受理和辦理審核手續(xù)，待年底定額指標(biāo)有節(jié)余時再予以考慮；對于有具體項目但使用林地面積較大的城鎮(zhèn)批次用地，要密切加強與用地單位的聯(lián)系和溝通，嚴格控制用地規(guī)模和使用林地面積，防止囤地和圈地現(xiàn)象發(fā)生。規(guī)劃期內(nèi)安排新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地占用征收林地面積5 000hm2，優(yōu)先用于省級以上各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）、城市新區(qū)、新農(nóng)村建設(shè)用地。加強城市森林、綠道網(wǎng)、萬村綠、農(nóng)田林網(wǎng)等工程建設(shè)和造林綠化，恢復(fù)治理農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移后的廢棄坡地植被，實施“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”政策，保持使用林地與生態(tài)恢復(fù)新增林地的動態(tài)平衡。

3.2.2 限制工礦開發(fā)占用林地

限制獨立選址的工業(yè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)項目使用公益林地、天然林地和重點商品林地。礦山用地實行生態(tài)優(yōu)先、繳費使用、保障恢復(fù)、占補平衡政策，禁止私挖濫采，無序開發(fā)。建立礦山開發(fā)配套實施生態(tài)工程制度，對生態(tài)狀況嚴格監(jiān)控。“十二五”期間，原則上不受理新設(shè)置的采石場項目占用林地的申請。

3.2.3 規(guī)范商業(yè)性經(jīng)營使用林地

規(guī)范旅游經(jīng)營設(shè)施等用地，適度保障符合自然保護區(qū)、森林公園、省級旅游度假區(qū)規(guī)劃的生態(tài)旅游用地，減少優(yōu)質(zhì)林地改變用途。嚴格控制其他旅游開發(fā)項目使用重點公益林地和重點商品林地。

3.3 積極補充

廣東水熱條件優(yōu)越，植被生長旺盛，土地自然修復(fù)能力強，在有限的土地資源條件下，通過對土地資源進行科學(xué)、合理的擇優(yōu)配置，做到因地制宜，地盡其用，補充林地的空間依然較大，通過多種途徑，可有效增加林地面積16.77萬hm2，積極拓展綠色生態(tài)空間，確保林地保有量目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.3.1 加強宜林閑置地整治

（1）退耕還林地。切實落實國家退耕還林政策，對于坡度大于25°的耕地和生態(tài)脆弱區(qū)域的沙化耕地，在與耕地保護、農(nóng)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，逐步實行退耕還林，可補充林地2.1萬hm2。

（2）石漠化土地綜合治理。針對本省石漠化區(qū)域內(nèi)極重度石漠化土地和重度石漠化土地，采取人工種植草灌工程，初始進行修復(fù)，未來封育成林，重建嚴重石漠化土地的綠色植被，補充林地面積1.37萬hm2。

（3）退塘還林。對非法占用的沿?；闪旨凹t樹林濕地、廢棄養(yǎng)殖水塘實施退塘還林，可補充林地面積0.27萬hm2。

（4）廢棄山區(qū)閑置地整治。對廢棄山區(qū)村莊及其丟荒耕地，實施植樹造林，進行補充林地。補充規(guī)劃面積12.50萬hm2。

3.3.2 完善通道防護林建設(shè)

分析全省新、改建公路里程，推算規(guī)劃期末可增加林地面積。通道防護林包括護路林、護道林、護岸林、護堤林等。

3.3.3 加快工礦廢棄地治理恢復(fù)

對廣東廢棄礦區(qū)的退化土地，采取封育、造林等技術(shù)手段進行生態(tài)修復(fù)，恢復(fù)自然植被生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)修復(fù)面積0.53萬hm2。

3.3.4 推進綠色宜居城鄉(xiāng)建設(shè)

通過綠色宜居城鄉(xiāng)建設(shè)活動，增加綠色生態(tài)空間，可作為擴大林地面積的主要措施。建設(shè)活動主要包括林業(yè)生態(tài)縣創(chuàng)建、森林城市建設(shè)、綠道網(wǎng)建設(shè)、萬村綠大行動、全民義務(wù)植樹、古樹名木保護等，綠色宜居城鄉(xiāng)建設(shè)活動增加了生態(tài)綠地，同時也發(fā)展了城市林地。

[1]廣東省林業(yè)局.廣東省林地保護利用規(guī)劃大綱（2010～2020年）[R].廣州：廣東省林業(yè)局，2011.

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[3]李紅星.中國林業(yè)利益機制問題研究[D].哈爾濱：東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2009.

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