把握積極財政政策“穩(wěn)中求進”的戰(zhàn)略要點

■于樹一

把握積極財政政策“穩(wěn)中求進”的戰(zhàn)略要點

■于樹一

中央經(jīng)濟工作會議要求我國2012年要把握好穩(wěn)增長、控物價、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、抓改革、促和諧之間的平衡，確定了“穩(wěn)中求進”的經(jīng)濟工作總基調(diào)?！胺€(wěn)中求進”對于宏觀經(jīng)濟政策的要求體現(xiàn)在兩個方面：一是保持政策方向的基本穩(wěn)定，二是在促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)加速調(diào)整、經(jīng)濟發(fā)展方式順利轉(zhuǎn)變、切實保障和改善民生等方面發(fā)揮更大的作用。2012年我國繼續(xù)實施積極的財政政策，如何實現(xiàn)積極財政政策“穩(wěn)中求進”，需要把握好實體經(jīng)濟、收入分配、通貨膨脹、財政平衡四大戰(zhàn)略要點。

戰(zhàn)略要點一：做強實體經(jīng)濟

國際金融危機和歐洲主權(quán)債務(wù)危機帶給世界主要國家深刻的教訓。各國普遍認識到，脫離實體經(jīng)濟的經(jīng)濟增長如同空中樓閣，那種表面的繁榮脆弱得不堪一擊，而通過金融杠桿和借債積累財富，猶如做著南柯夢，散盡的千金換來的是龐大的債務(wù)。身染危機的國家要走出經(jīng)濟低谷，必須從實體經(jīng)濟入手。我國經(jīng)濟能夠抵擋住危機洪流的主要原因，正是因為經(jīng)過30余年的改革開放，實體經(jīng)濟得到了穩(wěn)固發(fā)展。今后任何時候都需要牢牢把握“做強實體經(jīng)濟”這一戰(zhàn)略要點不動搖。在此要點下，財政政策著力點可放在如下方面：

第一，支持制造業(yè)發(fā)展。在制造業(yè)產(chǎn)品出口退稅、制造業(yè)科技創(chuàng)新、制造業(yè)企業(yè)技術(shù)改造、人力資本支出、品牌培育等方面給予財稅支持。在稅收方面尤其要重視加大對制造業(yè)企業(yè)的稅收服務(wù)和宣傳，使其適應(yīng)當前的稅收環(huán)境，用好、用足現(xiàn)有的各項稅收優(yōu)惠政策。在財政支出方面應(yīng)加大資本金注入、財政補貼、貸款貼息、財政專項獎勵、政府采購、安置改制富余人員、支持制造業(yè)污染企業(yè)搬遷改造等。

第二，支持擴大內(nèi)需。我國經(jīng)濟受國際金融危機影響最大的領(lǐng)域是對外貿(mào)易，其原因是其他國家在身染經(jīng)濟危機的時候，必然會加大出口、減少進口、惡化貿(mào)易條件，這對于經(jīng)濟增長外需驅(qū)動特征明顯的我國來說，便意味著出口收縮。因此，我國必須從根本上降低經(jīng)濟增長對出口的依賴，在相當長的一個時期內(nèi)，都要強調(diào)財政政策在擴大內(nèi)需方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。具體要從調(diào)整國民收入格局、增加居民收入、擴大就業(yè)、加強社會保障、轉(zhuǎn)變消費方式、拉動農(nóng)村消費等方面促進消費；從優(yōu)化投資環(huán)境、加大基礎(chǔ)設(shè)施等公共品供給、調(diào)整政府投資方向、引導社會投資方向、著重保護資源環(huán)境等方面促進投資。在稅收方面，適度降低消費品的流轉(zhuǎn)稅負，對農(nóng)民外購生產(chǎn)資料和消費品時要承擔的貨物勞務(wù)稅給予減免或返還。同時，在逐步推進個人所得稅綜合制“調(diào)增”的過程中，合理安排“調(diào)減”的內(nèi)容，例如，相應(yīng)降低股息、紅利、勞務(wù)所得適用的比例稅率。在財政支出方面，按照邊際消費傾向的高低，優(yōu)先安排“三農(nóng)”支出、減貧支出、欠發(fā)達地區(qū)支出以及教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保、基礎(chǔ)設(shè)施等民生支出。

第三，扶持小微企業(yè)發(fā)展。從企業(yè)的角度來看，小微企業(yè)是實體經(jīng)濟中最需要財政政策重點扶持的對象。小微企業(yè)既能促進經(jīng)濟增長，又能改善收入分配；既能優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，又能擴大內(nèi)需，對國家經(jīng)濟發(fā)展有特殊的意義，是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的部分。但在實際中，小微企業(yè)卻面臨著融資困難、技術(shù)和稅負較重的“瓶頸”束縛而成活率不高，成為市場經(jīng)濟主體中的“弱勢群體”。國際金融危機后，我國出現(xiàn)了較為嚴重的通貨膨脹，導致原材料成本、人工成本、運輸成本、租金成本不斷上漲，小微企業(yè)利潤受到進一步擠壓，發(fā)展陷入困境，既威脅到社會、市場的穩(wěn)定，也為民間借貸高利貸化“推波助瀾”。因此，需要制定和實施全方位的扶持小微企業(yè)的財稅政策。在稅收方面，圍繞涉及小微企業(yè)的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、印花稅等稅種，設(shè)計詳細、可行的多樣化稅收優(yōu)惠方案，增加加速折舊、投資抵減、延期納稅、稅前扣除的比重。在財政支出方面，為小微企業(yè)安排合理的一般性和專項財政補貼資金，整合現(xiàn)有支持中小企業(yè)發(fā)展的財政性資金，優(yōu)化資金使用方向和結(jié)構(gòu)，重點資助處于種子期、初創(chuàng)期的和弱勢群體、落后地方辦的小微企業(yè)。對科技性、就業(yè)性、資源綜合利用與環(huán)保性、社區(qū)服務(wù)性、人力資源性小微企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動提供專項補貼，但要嚴格發(fā)放條件。對“病態(tài)小企業(yè)”給予更充足、優(yōu)惠的財政資金支持，必要時應(yīng)提供緊急資金援助。此外，在每年的政府采購計劃中劃定小微企業(yè)產(chǎn)品的采購比例，同時，通過價格補貼等方式引導大企業(yè)訂購小微企業(yè)產(chǎn)品。還要積極引導和鼓勵地方財政對小微企業(yè)給予資金、稅收和土地等方面的政策扶持，加大對邊遠落后地區(qū)的中央財政轉(zhuǎn)移支付，使各地方政府獲得扶持小微企業(yè)的財政能力。

戰(zhàn)略要點二：放大財政收入分配職能

提到財政收入分配職能，人們往往將視線落在“財政再分配”上。其實，財政收入分配職能的內(nèi)涵更為豐富，范圍更為廣闊，在分別由市場、政府、道德主導的三次收入分配中，財政均有不同程度的介入。從三次分配的角度對財政收入分配的職能進行分解，能夠從總體上放大財政在收入分配方面發(fā)揮的作用。

第一，調(diào)節(jié)初次收入分配的財政政策應(yīng)立足于提高勞動者收入能力，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進收入分配制度改革。提高勞動者收入能力，主要的政策著力點是教育和就業(yè)。在教育方面，既要加大財政支出規(guī)模，又要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)；在就業(yè)方面，既要支持穩(wěn)定崗位、職業(yè)培訓、就業(yè)援助，又要鼓勵創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，主要的政策著力點是支持服務(wù)業(yè)發(fā)展。支持服務(wù)業(yè)發(fā)展既能改善初次分配中居民收入和勞動報酬占比偏低的狀況，也能助推經(jīng)濟發(fā)展，加強調(diào)節(jié)收入分配的財政能力。當前，要全面推進國家現(xiàn)代服務(wù)業(yè)綜合試點和增值稅擴圍改革試點，為服務(wù)業(yè)發(fā)展進一步減負增效。同時，引導和鼓勵高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展，鼓勵先進制造業(yè)分離生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，并通過增稅等措施控制房地產(chǎn)業(yè)和金融業(yè)泡沫。推進收入分配制度改革，主要的政策著力點是價格、工資和行政收費。在價格方面，財政政策應(yīng)扶持農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)、穩(wěn)定農(nóng)副產(chǎn)品市場供應(yīng)、降低農(nóng)副產(chǎn)品流通成本、保障煤電油氣運、完善物價上漲時期的社會救助和保障機制。在工資方面，財政政策應(yīng)支持各地區(qū)、各行業(yè)建立工資合理適度增長機制和最低工資制度，通過發(fā)布分檔的工資增長指導線及行業(yè)工資投入產(chǎn)出水平，引導企業(yè)合理確定工資水平。此外，還可以提供財政補貼幫助企業(yè)建立欠薪保障制度，設(shè)立欠薪保障金，有效保障勞動者的基本工資權(quán)利。在行政收費方面，應(yīng)進一步降低非稅收入占財政收入的比重，同時制定并嚴格執(zhí)行行政事業(yè)性收費收入的分配辦法。

第二，調(diào)節(jié)再分配的財政政策應(yīng)立足于強化直接稅的收入分配功能，通過政策性補貼增加低收入群體的收入，通過各類民生支出減輕低收入者的支出負擔。強化直接稅的收入分配功能，主要的政策著力點是個人所得稅和房地產(chǎn)稅改革。在個人所得稅方面，分類所得稅制難以滿足調(diào)節(jié)綜合收入差距的要求，需要加速推進“綜合與分類相結(jié)合”的稅制改革。在房產(chǎn)稅方面，需要采取更加有針對性的征繳方式、科學有效的征繳手段，將房地產(chǎn)稅試點卓有成效地向前推進。通過政策性補貼增加低收入群體收入，主要的政策著力點是涉農(nóng)補貼、臨時收入補貼、減貧支出。在涉農(nóng)補貼方面，突出增加農(nóng)民收入的直接性，盡量以現(xiàn)金補貼的形式通過“一折通一卡通)”直接發(fā)放到農(nóng)戶手中或直接發(fā)放給農(nóng)民專業(yè)合作社。在發(fā)放臨時收入補貼方面，在應(yīng)對物價上漲的臨時價格補貼制度化、規(guī)范化的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)低保標準、社會救助標準與物價的聯(lián)動。在財政減貧方面，設(shè)立各項以財政資金為依托的貧困人群生活補助、醫(yī)療困難補助、貧困學生資助等。通過各類民生支出減輕低收入者的支出負擔，主要的政策著力點是社會保障和基本公共服務(wù)均等化。在社會保障方面，要繼續(xù)擴大社會保障的覆蓋面，分類分層次解決未納入社保范圍群體的社會保障問題，重點加強基本社會保障的應(yīng)保盡保，同時，提高社會保障資金來源的可持續(xù)性。在基本公共服務(wù)均等化方面，需明確各級政府在公共產(chǎn)品供給上的事權(quán)劃分，使各級財政對公共服務(wù)的投入達到均衡。

第三，調(diào)節(jié)第三次分配的財政政策應(yīng)立足于強化稅收優(yōu)惠的調(diào)節(jié)作用，支持政府的引導作用，多渠道尋找慈善事業(yè)的出路。強化稅收優(yōu)惠的調(diào)節(jié)作用，主要的政策著力點是所得稅稅前扣除，可考慮在通過公益性群眾團體的公益性捐贈稅前扣除12%的比例基礎(chǔ)上，進一步提高納稅扣除額度，有條件的地方可全額扣除。支持政府的引導作用，主要的政策著力點是設(shè)置政府獎勵。可以由財政出資設(shè)置政府慈善獎，由政府出面為參與慈善事業(yè)的民間組織、企業(yè)及個人頒發(fā)該獎項，從而鼓勵、引導社會資源流向慈善事業(yè)。多渠道尋找慈善事業(yè)的出路，主要的政策著力點是開辦慈善超市。慈善超市是由民間發(fā)起、政府扶持的，扶持方式主要是直接的資金注入和間接的政府購買服務(wù)，由于慈善超市是財政發(fā)揮第三次分配職能的重要載體，應(yīng)該給予更多的財政資金和政策支持，使其發(fā)展壯大。

戰(zhàn)略要點三：進一步治理通貨膨脹

面對通貨膨脹，使用更多的是貨幣工具，財政工具只是輔助手段。盡管如此，積極財政政策也顯示出了收緊的一面。2011年我國實施了一系列抑制通貨膨脹的政策，到該年底已經(jīng)取得顯著的成效，2012年政策的緊縮程度不適宜加大，僅保持現(xiàn)有力度即可。財政政策的重點是充分發(fā)揮財政自動穩(wěn)定器的功能，增加稅收，減少支出。在稅收方面，應(yīng)發(fā)揮結(jié)構(gòu)性減稅政策的“增項”，進一步改革稅制，增加所得稅、財產(chǎn)稅等直接稅的比重；減少稅收優(yōu)惠并嚴格執(zhí)行；加強稅收征管。在財政支出方面，應(yīng)控制公務(wù)費支出，適度收縮基建支出，改善財政投資結(jié)構(gòu)，增加對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投入，消除經(jīng)濟增長的瓶頸。

戰(zhàn)略要點四：突出財政平衡的重要性

當前，財政安全在世界范圍內(nèi)被提到了前所未有的高度，我國也應(yīng)該基于財政安全的考慮，更加認識到財政平衡的重要性，注重日常開源節(jié)流，防患于未然。實現(xiàn)財政平衡要把握三點：做好預算、收入穩(wěn)定增長、節(jié)約支出。除此之外，仍要強調(diào)發(fā)揮結(jié)構(gòu)性減稅的作用。2012年2月2日，財政部部長謝旭人在《中國財經(jīng)報》上撰文，明確了當前積極財政政策的五大內(nèi)涵，首要的就是完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，促進企業(yè)發(fā)展和引導居民消費。事實上，我國近幾年已經(jīng)將結(jié)構(gòu)性減稅作為稅制改革的一項長期戰(zhàn)略性選擇，這樣既有助于解決眼前問題，也有助于經(jīng)濟長遠發(fā)展，保證經(jīng)濟和財政的可持續(xù)。在寬松的政策導向下，結(jié)構(gòu)性減稅首要的作用是降低稅負，基于結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度，降負在產(chǎn)業(yè)層面應(yīng)以第三產(chǎn)業(yè)為主，地區(qū)層面應(yīng)以欠發(fā)達地區(qū)為主，居民層面應(yīng)以農(nóng)村居民為主。此外，還要突破稅費結(jié)構(gòu)的約束，拓展結(jié)構(gòu)性減稅的空間，就是要實施全口徑預算管理，清理和取消不合理的非稅收入，加強對非稅收入的征管，相對地把結(jié)構(gòu)性減稅范圍向非稅收入擴大，提高減負的程度。

當然，財政政策支持永遠都是輔助手段，能發(fā)揮的作用限于創(chuàng)造好的經(jīng)濟主體的發(fā)展環(huán)境、提高經(jīng)濟主體的發(fā)展能力。因此，“穩(wěn)中求進”的積極財政政策一定要實現(xiàn)中央經(jīng)濟工作會議的要求，促進經(jīng)濟增長由政策刺激向自主增長有序轉(zhuǎn)變，提高發(fā)展的包容性。

作者單位：中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院

（責編/趙哲）