湖南岳陽(yáng)綠色化學(xué)工業(yè)園區(qū)管理體制探究

彭志強(qiáng)

摘要：湖南岳陽(yáng)綠色化學(xué)工業(yè)園區(qū)管理體制的構(gòu)想是：在湖南省政府與中國(guó)石化集團(tuán)公司戰(zhàn)略合作框架下設(shè)立園區(qū)廠地事務(wù)協(xié)調(diào)理事會(huì)，按混合管理型體制中的政企合一型模式構(gòu)建 “一區(qū)多園（分區(qū)）”的領(lǐng)導(dǎo)和管理體制。

關(guān)鍵詞：工業(yè)園區(qū)；管理體制；政企合一；湖南岳陽(yáng)

中圖分類(lèi)號(hào)：F290文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）30-0165-04

為建設(shè)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，打造湖南千億園綠色石化產(chǎn)業(yè)基地，湖南省岳陽(yáng)市擬將本市相對(duì)集中的云溪精細(xì)化工園、長(zhǎng)嶺工業(yè)園、臨港產(chǎn)業(yè)新區(qū)新材料園、臨湘濱江產(chǎn)業(yè)園等四大地方化學(xué)工業(yè)園（簡(jiǎn)稱四園）和與之毗鄰的中國(guó)石化集團(tuán)長(zhǎng)嶺分公司、巴陵分公司兩大中央石油化工企業(yè)（簡(jiǎn)稱兩廠）聯(lián)合，共同組建湖南岳陽(yáng)綠色化學(xué)工業(yè)園區(qū)（下稱園區(qū)）。由于園區(qū)跨行政區(qū)劃（云溪區(qū)、臨湘市）、且多種所有制并存，沒(méi)有現(xiàn)成的領(lǐng)導(dǎo)和管理模式可直接效仿，只能依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)和管理學(xué)的一般原理、國(guó)內(nèi)工業(yè)園區(qū)管理的主要模式，結(jié)合“兩廠四園”領(lǐng)導(dǎo)和管理體制現(xiàn)狀以及園區(qū)發(fā)展的客觀要求，構(gòu)建一種新的領(lǐng)導(dǎo)和管理體制。本文就此進(jìn)行探究，為決策者提供參考。

一、中國(guó)工業(yè)園區(qū)管理體制的主要模式及評(píng)價(jià)[1]

根據(jù)工業(yè)園區(qū)管理體制與運(yùn)行機(jī)制，工業(yè)園區(qū)可劃分為三種類(lèi)型。

1.企業(yè)主導(dǎo)型體制模式。也稱行業(yè)管理型或民間管理體制模式，即完全用經(jīng)濟(jì)組織方式管理園區(qū)的一種模式。這種模式一般不設(shè)置園區(qū)管委會(huì)，開(kāi)發(fā)主體不是一級(jí)行政組織或政府派出機(jī)構(gòu)，而是由成立的公司即開(kāi)發(fā)商來(lái)規(guī)劃、投資開(kāi)發(fā)和管理一個(gè)園區(qū)。開(kāi)發(fā)公司不僅要開(kāi)發(fā)工業(yè)用地，還要進(jìn)行大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資。這種管理模式，有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，易于調(diào)動(dòng)和發(fā)揮區(qū)內(nèi)大企業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)的積極性，政府投入小，弱化政府對(duì)園區(qū)的控制等優(yōu)點(diǎn)。但這種管理模式容易陷入財(cái)務(wù)困境，因?yàn)殚_(kāi)發(fā)公司要進(jìn)行的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，不能像行政管理機(jī)構(gòu)那樣直接從稅收收入中獲得必要的補(bǔ)償，只能或者轉(zhuǎn)嫁到地價(jià)上，造成地價(jià)過(guò)高；或者因不能及時(shí)回收資金，債務(wù)過(guò)重，陷入困境。同時(shí)，需要有一個(gè)良好的外部環(huán)境，特別是市場(chǎng)機(jī)制的完善，政府服務(wù)的到位，否則難以運(yùn)行。

2、政府管理型體制模式。也稱行政區(qū)劃型體制模式，就是將園區(qū)完全作為一個(gè)行政區(qū)，園區(qū)管理委員會(huì)既是園區(qū)的行政管理機(jī)構(gòu)，又是這個(gè)行政區(qū)的區(qū)政府，行使完全的政府職能。這種體制有利于理順管理體制，協(xié)調(diào)園區(qū)與區(qū)外政府之間的關(guān)系；易于得到政府的支持，出臺(tái)更加優(yōu)惠的政策；迅速集中人才、技術(shù)、資金等資源。但也存在不利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用、不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)機(jī)構(gòu)的積極性等弊端。而且這種體制如不注意改革創(chuàng)新和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，很容易使體制回歸傳統(tǒng)模式，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹，降低行政效率。

3、混合管理型體制模式。也稱準(zhǔn)行政區(qū)域型模式，可以細(xì)分為政企合一和政企分離兩種類(lèi)型。（1）政企合一型。就是設(shè)立園區(qū)管委會(huì)，賦予園區(qū)管委會(huì)準(zhǔn)政府的行政管理職能和園區(qū)開(kāi)發(fā)總公司的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)職能，“兩塊牌子，一套人馬”，相互交叉兼職。這種模式辦事效率較高，管理者的能動(dòng)作用較大，面對(duì)各種復(fù)雜的情況和問(wèn)題，能夠運(yùn)用政府的權(quán)力，用行政手段加以解決。但也存在著容易導(dǎo)致政企不分、機(jī)構(gòu)膨脹、內(nèi)部職責(zé)不清，攤子過(guò)大，容易因財(cái)力不足背上較重的包袱等弊端。（2）政企分離型。即園區(qū)管委會(huì)作為政府的派出機(jī)構(gòu)，只負(fù)責(zé)行政審批、管理和制定政策，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)，而開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)由獨(dú)立的開(kāi)發(fā)公司承擔(dān)。這種體制的優(yōu)點(diǎn)是政府職能轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，辦事程序簡(jiǎn)化，效率高，亦能把政府和民間力量都納入到園區(qū)管理當(dāng)中，調(diào)動(dòng)多方積極性，在政府管理與民間管理之間尋求一種均衡。但這種模式在減少前二者弊端的同時(shí)，也弱化了它們各自的優(yōu)點(diǎn)。

二、岳陽(yáng)綠色化學(xué)工業(yè)園區(qū)管理體制的選擇與創(chuàng)新

在國(guó)內(nèi)工業(yè)園區(qū)的三種管理體制模式中，湖南岳陽(yáng)綠色化學(xué)工業(yè)園區(qū)選擇哪一種呢？我們認(rèn)為，哪一種都不完全適合，必須立足于園區(qū)“兩廠四園”的現(xiàn)行管理體制，在此基礎(chǔ)上選擇國(guó)內(nèi)工業(yè)園區(qū)管理體制中的適合模式進(jìn)行創(chuàng)新。

1.“兩廠四園” 現(xiàn)行管理體制。由于“兩廠”現(xiàn)行管理體制相類(lèi)似，“四園”現(xiàn)行管理體制亦相類(lèi)似，為了簡(jiǎn)化起見(jiàn)，“兩廠”中選擇中國(guó)石化集團(tuán)長(zhǎng)嶺分公司、“四園”中選擇云溪工業(yè)園為代表，對(duì)其現(xiàn)行管理體制進(jìn)行分析。（1）中國(guó)石化長(zhǎng)嶺分公司現(xiàn)行管理體制。中國(guó)石化集團(tuán)長(zhǎng)嶺分公司前身為長(zhǎng)嶺煉油廠，始建于1965年。2000年4月重組，煉油主業(yè)部分改制為中國(guó)石油化工股份有限公司長(zhǎng)嶺分公司（簡(jiǎn)稱股份長(zhǎng)嶺分公司），存續(xù)部分改制為中國(guó)石化集團(tuán)長(zhǎng)嶺煉油化工有限責(zé)任公司（簡(jiǎn)稱長(zhǎng)嶺煉化公司）。2007年5月，長(zhǎng)嶺煉化公司轉(zhuǎn)換為中國(guó)石化集團(tuán)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司長(zhǎng)嶺分公司（簡(jiǎn)稱資產(chǎn)長(zhǎng)嶺分公司）。長(zhǎng)嶺分公司（包括股份長(zhǎng)嶺分公司和資產(chǎn)長(zhǎng)嶺分公司）為中國(guó)石化集團(tuán)公司下轄的煉化企業(yè)。實(shí)際占有和使用的財(cái)產(chǎn)是集團(tuán)公司財(cái)產(chǎn)的一部分，不具有企業(yè)法人資格，不獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，沒(méi)有董事會(huì)等形式的公司經(jīng)營(yíng)決策和業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)關(guān)。長(zhǎng)嶺分公司現(xiàn)設(shè)有分公司經(jīng)理、黨委等機(jī)構(gòu)，在集團(tuán)公司的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理下從事煉化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。（2）云溪工業(yè)園現(xiàn)行管理體制。云溪工業(yè)園是2003年經(jīng)湖南省政府批準(zhǔn)成立的精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)園，現(xiàn)行管理體制屬于工業(yè)園混合管理型體制模式中的政企合一型。根據(jù)工作需要和“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，由岳陽(yáng)市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立園區(qū)管委會(huì)，為副處級(jí)事業(yè)機(jī)構(gòu)，行使區(qū)政府賦予的行政管理職能和綜合經(jīng)濟(jì)管理職能。內(nèi)設(shè)五科一股，即綜合科、規(guī)劃建設(shè)科、協(xié)作協(xié)調(diào)科、企業(yè)管理科、財(cái)務(wù)科，為副科級(jí)機(jī)構(gòu)；科技創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心，為正股級(jí)事業(yè)機(jī)構(gòu)。并根據(jù)有關(guān)規(guī)定設(shè)立機(jī)關(guān)黨總支，負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)和直屬單位的黨群工作；設(shè)置紀(jì)檢組、監(jiān)察室，作為區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局的派出機(jī)構(gòu)；按工會(huì)章程設(shè)置工會(huì)組織。機(jī)關(guān)后勤服務(wù)實(shí)行社會(huì)化管理。

2.擬建綠色化學(xué)工業(yè)園區(qū)管理體制的選擇與創(chuàng)新。綠色化學(xué)工業(yè)園區(qū)擬采取擴(kuò)園方式進(jìn)行建設(shè)，即將“云溪工業(yè)園”擴(kuò)展為由“兩廠四園”構(gòu)成的“湖南岳陽(yáng)綠色化學(xué)工業(yè)園區(qū)”（簡(jiǎn)稱園區(qū)）。因此，園區(qū)管理體制宜承續(xù)“云溪工業(yè)園”的現(xiàn)有管理體制，即工業(yè)園混合管理型體制模式中的政企合一型模式，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行完善與創(chuàng)新。我們的構(gòu)想是：（1）在湖南省政府與中國(guó)石化集團(tuán)公司戰(zhàn)略合作框架下設(shè)立園區(qū)廠地事務(wù)協(xié)調(diào)理事會(huì)。由于園區(qū)“兩廠四園”空間上跨云溪、臨湘，結(jié)構(gòu)上多種所有制并存，特別是“兩廠”同屬中國(guó)石化集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)和管理，地方對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無(wú)權(quán)干預(yù)。因此，在選擇與創(chuàng)新園區(qū)管理體制時(shí)，關(guān)鍵在于尋求一種能夠?qū)崿F(xiàn)廠、地（央企和地方）統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)、協(xié)同管理、合作共贏、融合發(fā)展的管理體制。我們認(rèn)為，可以借鑒蘇州工業(yè)園區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，中新雙方為了協(xié)調(diào)蘇州工業(yè)園區(qū)在建設(shè)和發(fā)展中的重大問(wèn)題，在兩國(guó)政府戰(zhàn)略合作框架下，建立了由兩國(guó)副總理?yè)?dān)任主席的中新聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會(huì)。因此，我們可以考慮在湖南省政府與中國(guó)石化集團(tuán)公司戰(zhàn)略合作框架下設(shè)立園區(qū)廠地事務(wù)協(xié)調(diào)理事會(huì)。從必要性看。因“兩廠”為中國(guó)石化集團(tuán)公司的分公司，不具有企業(yè)法人資格。所以園區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和管理的最高層應(yīng)當(dāng)是中國(guó)石化集團(tuán)公司和與之相對(duì)應(yīng)的湖南省政府。但是，“兩廠”建在岳陽(yáng)市，園區(qū)“廠地”之間的事務(wù)主要靠“兩廠”與岳陽(yáng)市政府協(xié)調(diào)處理。因此，有必要在湖南省政府與中國(guó)石化集團(tuán)公司戰(zhàn)略合作框架下設(shè)立園區(qū)廠地事務(wù)協(xié)調(diào)理事會(huì)，落實(shí)湖南省政府與中國(guó)石化集團(tuán)公司戰(zhàn)略合作框架協(xié)議、協(xié)調(diào)園區(qū)“廠地”事務(wù)。從可能性看。一方面，從2007年起，中國(guó)石化集團(tuán)公司與湖南省政府就開(kāi)始通過(guò)簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議來(lái)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推進(jìn)湖南（主要是岳陽(yáng)）石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，就法律層面說(shuō)，“兩廠”雖不具有企業(yè)法人資格，但依《民事訴訟法》第49條和《民訴意見(jiàn)》第40條，依法設(shè)立的分公司可以具有獨(dú)立的締約能力。因此，“兩廠”與岳陽(yáng)市政府可以就落實(shí)湖南省政府與中國(guó)石化集團(tuán)公司戰(zhàn)略合作框架協(xié)議、協(xié)調(diào)園區(qū)“廠地”事務(wù)簽署協(xié)議，并成立園區(qū)廠地事務(wù)協(xié)調(diào)理事會(huì)，以保障協(xié)議的貫徹實(shí)施。（2）按混合管理型體制中的政企合一型模式構(gòu)建園區(qū)管理體制。我們之所以主張按混合管理型體制中的政企合一型模式構(gòu)建園區(qū)管理體制，主要基于以下考慮：一是政企合一型模式是中國(guó)大多數(shù)工業(yè)園區(qū)現(xiàn)階段采用的模式，比較符合中國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情。當(dāng)然，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求與趨勢(shì)，工業(yè)園區(qū)將來(lái)肯定要發(fā)展到政企分離型，但目前還不具備條件。二是岳陽(yáng)市的工業(yè)園（區(qū)）基本上采用的是政企合一型模式，采用這種模式，既有利于借鑒現(xiàn)成管理經(jīng)驗(yàn)，也有利于市內(nèi)各園區(qū)政策的統(tǒng)一。三是園區(qū)“四園”的現(xiàn)行管理體制也是政企合一型模式，采用這種模式有利于“四園”管理體制的融合。（3）實(shí)行“一區(qū)多園（分區(qū)）”的領(lǐng)導(dǎo)體制。由于園區(qū)擬在云溪工業(yè)園的基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)展，為了既充分發(fā)揮“兩廠四園”的積極性，又便于園區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，宜實(shí)行“一區(qū)多園（分區(qū)）”的領(lǐng)導(dǎo)體制。園區(qū)內(nèi)的“兩廠四園”整合成兩個(gè)分區(qū)（中石化長(zhǎng)嶺煉化分區(qū)、中石化巴陵石化分區(qū)）、三個(gè)分園（臨港分園、長(zhǎng)嶺分園、儒溪分園）、一個(gè)直屬園（云溪直屬園），園區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)在直屬園，與直屬園合署辦公，并對(duì)分區(qū)和分園實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。

三、岳陽(yáng)綠色化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)

根據(jù)我們對(duì)擬建湖南岳陽(yáng)綠色化學(xué)工業(yè)園區(qū)管理體制的構(gòu)想，園區(qū)的管理機(jī)構(gòu)由園區(qū)廠地事務(wù)協(xié)調(diào)理事會(huì)（簡(jiǎn)稱理事會(huì)）、園區(qū)黨的工作委員會(huì)（簡(jiǎn)稱黨工委）和園區(qū)管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱管委會(huì)）組成。各機(jī)構(gòu)及主要職能如下：

1.園區(qū)理事會(huì)及主要職責(zé)。園區(qū)理事會(huì)由廠（長(zhǎng)嶺分公司、巴陵分公司）、地（岳陽(yáng)市）主要領(lǐng)導(dǎo)組成，下設(shè)理事會(huì)中國(guó)石化集團(tuán)長(zhǎng)嶺分公司工作委員會(huì)、中國(guó)石化集團(tuán)巴陵分公司工作委員會(huì)、岳陽(yáng)市工作委員會(huì)。理事會(huì)的主要職責(zé)是：貫徹落實(shí)國(guó)家關(guān)于化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策；審議批準(zhǔn)園區(qū)管委會(huì)落實(shí)湖南省政府與中國(guó)石化集團(tuán)公司戰(zhàn)略合作框架協(xié)議的實(shí)施方案；協(xié)調(diào)解決廠地之間在發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目投融資、土地開(kāi)發(fā)與利用、人才資源配置、科技創(chuàng)新、財(cái)政稅收歸集、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事務(wù)管理等重大事項(xiàng)方面存在的問(wèn)題，形成決定；指導(dǎo)和督查園區(qū)管委會(huì)的工作，定期聽(tīng)取管委會(huì)工作報(bào)告，及時(shí)解決管委會(huì)難以解決的與廠地協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)的問(wèn)題；負(fù)責(zé)向中國(guó)石化集團(tuán)公司和湖南省政府報(bào)告廠地協(xié)作和園區(qū)工作，及時(shí)提出修訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議的建議，爭(zhēng)取項(xiàng)目、資金、資源和其他方面的政策支持；其他需要理事會(huì)協(xié)調(diào)解決的事項(xiàng)。

2.園區(qū)黨工委和管委會(huì)及主要職責(zé)。園區(qū)黨的工作委員會(huì)和園區(qū)管理委員會(huì)為正處級(jí)機(jī)構(gòu)，分別為岳陽(yáng)市委、市政府的派出機(jī)構(gòu)，合署辦公，主職領(lǐng)導(dǎo)高配，由副市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)出任，受市委、市政府的委托，對(duì)園區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，履行相關(guān)行政、綜合經(jīng)濟(jì)管理和公共服務(wù)等政府職能。下設(shè)“五部一公司”，即廠地協(xié)作部（理事會(huì)辦事機(jī)構(gòu)）、綜合管理部、國(guó)土規(guī)劃建設(shè)部、財(cái)政金融部、招商聯(lián)絡(luò)部、開(kāi)發(fā)投資有限公司，均為副縣級(jí)。（1）黨工委的主要職責(zé)。貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策以及市委、市政府的指示精神；負(fù)責(zé)園區(qū)黨的建設(shè)及思想政治工作，建立健全園區(qū)基層黨組織，做好黨的干部工作、宣傳工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作、紀(jì)檢、監(jiān)察工作，搞好黨風(fēng)廉政建設(shè)；研究決策園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問(wèn)題、發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃和財(cái)政預(yù)決算；加強(qiáng)對(duì)機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍的管理，組織對(duì)機(jī)關(guān)干部的考評(píng)、考核、選拔任用；指導(dǎo)園區(qū)工會(huì)、共青團(tuán)等群團(tuán)組織工作；承辦市委交辦的其他工作。（2）管委會(huì)的主要職責(zé)。貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，落實(shí)各級(jí)政府及部門(mén)、園區(qū)理事會(huì)的有關(guān)決定；根據(jù)園區(qū)發(fā)展的總體規(guī)劃，制定園區(qū)發(fā)展年度計(jì)劃，并負(fù)責(zé)組織實(shí)施；根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和政策，制定園區(qū)管理制度和管理辦法；負(fù)責(zé)園區(qū)人事、勞動(dòng)和社會(huì)保障工作，做好園區(qū)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位人員的調(diào)配、聘用及管理工作，依照有關(guān)規(guī)定做好園區(qū)科技人員的專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱的考評(píng)和報(bào)批工作，負(fù)責(zé)園區(qū)的人才交流、業(yè)務(wù)培訓(xùn)；依照有關(guān)規(guī)定做好進(jìn)園企業(yè)和項(xiàng)目的審核、報(bào)批工作，加強(qiáng)企業(yè)管理，協(xié)調(diào)解決企業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題；負(fù)責(zé)編制園區(qū)財(cái)政預(yù)決算，做好國(guó)有資產(chǎn)管理工作和園區(qū)的財(cái)稅征管工作，組織籌措各類(lèi)建設(shè)資金；根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和省、市政府的授權(quán)，對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)的土地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，保證土地資源的合理開(kāi)發(fā)利用，負(fù)責(zé)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的建設(shè)與管理，做好園區(qū)內(nèi)的建管、城管、房管和環(huán)境保護(hù)及園林綠化工作；負(fù)責(zé)園區(qū)對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作、招商引資和進(jìn)出口業(yè)務(wù)管理；負(fù)責(zé)園區(qū)機(jī)關(guān)和園區(qū)所屬企事業(yè)單位的審計(jì)工作，負(fù)責(zé)園區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)工作；承辦市政府交辦的其他工作及協(xié)調(diào)垂管單位在園區(qū)開(kāi)展的各項(xiàng)工作。

四、岳陽(yáng)綠色化學(xué)工業(yè)園區(qū)管理體制的運(yùn)行

湖南岳陽(yáng)綠色化學(xué)工業(yè)園區(qū)管理體制要通過(guò)制定一系列管理制度才能運(yùn)行。我們就園區(qū)發(fā)展規(guī)劃、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目投融資、人力資源、科技創(chuàng)新、財(cái)政稅收、社會(huì)事務(wù)、農(nóng)村工作等九大管理，提出一些原則性建議。

1.發(fā)展規(guī)劃管理。園區(qū)發(fā)展規(guī)劃管理包括園區(qū)規(guī)劃編制管理、審批管理和實(shí)施管理。從園區(qū)實(shí)際出發(fā)，可以采取分層編制、分級(jí)審批、分開(kāi)實(shí)施的方式進(jìn)行管理。（1）分層編制。分三個(gè)層次，第一個(gè)層次是園區(qū)的總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，由園區(qū)管委會(huì)協(xié)助市政府或授權(quán)部門(mén)負(fù)責(zé)組織編制?？傮w規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以市土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)總體規(guī)劃為依據(jù)，并同有關(guān)專(zhuān)業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，編制詳細(xì)規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃必須符合總體規(guī)劃。第二個(gè)層次是園區(qū)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，由園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)組織編制。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)以總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃為依據(jù)，并與市相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃相銜接。在編制園區(qū)規(guī)劃時(shí)，要廣泛征求“兩廠四園”和云溪、臨湘政府的意見(jiàn)和建議，遇到問(wèn)題由園區(qū)理事會(huì)協(xié)調(diào)解決。第三個(gè)層次是分區(qū)和分園規(guī)劃，由分區(qū)和分園根據(jù)園區(qū)規(guī)劃編制。（2）分級(jí)審批。園區(qū)規(guī)劃審批應(yīng)比照省有關(guān)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃審批的規(guī)定執(zhí)行。園區(qū)總體規(guī)劃由市政府報(bào)市人大常委會(huì)審查同意，并報(bào)省政府批準(zhǔn)。園區(qū)詳細(xì)規(guī)劃須報(bào)市政府或者其委托的城市規(guī)劃行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，并報(bào)省城市規(guī)劃行政主管部門(mén)備案。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃須報(bào)市政府或者其委托的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。市政府可以根據(jù)園區(qū)發(fā)展需要，對(duì)總體規(guī)劃進(jìn)行局部調(diào)整。調(diào)整方案報(bào)市人大常委會(huì)和省人民政府備案；涉及園區(qū)總體布局重大變更的，須報(bào)市人大常委會(huì)審查同意，并報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。分區(qū)和分園規(guī)劃由園區(qū)負(fù)責(zé)初審并報(bào)市政府或者其委托的規(guī)劃行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。（3）分開(kāi)實(shí)施。園區(qū)規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)就具有法律效力，所有規(guī)劃區(qū)內(nèi)的單位和個(gè)人必須堅(jiān)決執(zhí)行。園區(qū)規(guī)劃由管委會(huì)負(fù)責(zé)組織分開(kāi)實(shí)施，并對(duì)規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行協(xié)調(diào)和全程監(jiān)管?！皟蓮S四園”依據(jù)園區(qū)的總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施與己相關(guān)的部分（即分區(qū)和分園實(shí)施規(guī)劃），“兩廠四園”之外的部分由管委會(huì)和屬地政府負(fù)責(zé)實(shí)施。

2.土地利用管理。土地利用管理是保證園區(qū)規(guī)劃實(shí)施的基本手段。根據(jù)園區(qū)的特點(diǎn)，土地利用既要遵守國(guó)家《城市規(guī)劃條例》和湖南省政府關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用的規(guī)定，又要根據(jù)園區(qū)“兩廠四園”的現(xiàn)實(shí)和園區(qū)建設(shè)的要求，實(shí)施有區(qū)別的管理方式。對(duì)園區(qū)規(guī)劃內(nèi)“兩廠四園”已經(jīng)履行了審批手續(xù)的土地利用，由“兩廠四園”自行管理；要變更土地性質(zhì)和用途的，應(yīng)向園區(qū)管委會(huì)報(bào)告，由管委會(huì)統(tǒng)一按有關(guān)規(guī)定報(bào)主管部門(mén)審批，經(jīng)批準(zhǔn)后方可改變土地性質(zhì)和用途。對(duì)園區(qū)規(guī)劃內(nèi)除已經(jīng)履行了審批手續(xù)以外的所有土地利用，依照湖南省政府關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用的規(guī)定實(shí)施管理[2]。由管委會(huì)按照?qǐng)@區(qū)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃編制土地利用方案，報(bào)市政府批準(zhǔn)，并報(bào)省政府備案；園區(qū)內(nèi)的土地，依法實(shí)行有償有期使用制度，土地使用權(quán)可以依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押；在園區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)的單位或者個(gè)人，需要申請(qǐng)領(lǐng)取《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》和《土地使用證》的，由規(guī)劃、土地管理部門(mén)設(shè)在園區(qū)的機(jī)構(gòu)或者派出的工作人員按規(guī)定辦理；園區(qū)內(nèi)的土地開(kāi)發(fā)，按照建設(shè)項(xiàng)目逐步實(shí)施，開(kāi)發(fā)一片，建成一片，不得圈占和浪費(fèi)土地。在規(guī)定期限內(nèi)不使用的，按照《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》和《湖南省土地管理實(shí)施辦法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定收取荒蕪費(fèi)，或者由政府無(wú)償收回；在園區(qū)內(nèi)依法取得土地使用權(quán)的單位和個(gè)人，必須遵守有關(guān)法律、法規(guī)，按照規(guī)定繳納有關(guān)稅費(fèi)，合理開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地。不得擅自改變土地出讓合同規(guī)定的用途，不得荒蕪和浪費(fèi)土地。

3.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理。根據(jù)園區(qū)的建設(shè)實(shí)際，基礎(chǔ)設(shè)施宜采取統(tǒng)分結(jié)合的方式實(shí)施建設(shè)與管理?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)：“兩廠四園”內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（包括新建、改建和擴(kuò)建），需向園區(qū)管委會(huì)報(bào)告，由管委會(huì)統(tǒng)一向主管部門(mén)履行申請(qǐng)報(bào)批手續(xù)，獲得建設(shè)許可證后方可進(jìn)行建設(shè)。園區(qū)“兩廠四園”外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由園區(qū)管委會(huì)和屬地政府負(fù)責(zé)?；A(chǔ)設(shè)施管理：園區(qū)“兩廠四園”內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施，由“兩廠四園”自行管理；園區(qū)“兩廠四園”外的基礎(chǔ)設(shè)施，由園區(qū)管委會(huì)和屬地政府負(fù)責(zé)管理。

4.項(xiàng)目投融資管理。項(xiàng)目投融資管理包括項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)、投資和融資管理三個(gè)方面。由于“兩廠四園”分屬于不同主管部門(mén)，此項(xiàng)管理宜在符合園區(qū)總規(guī)劃的前提下實(shí)行分開(kāi)管理。（1）“兩廠”內(nèi)項(xiàng)目投融資管理。項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)管理：廠方獨(dú)資項(xiàng)目，或廠地合作以廠方投資為主的項(xiàng)目，由廠方通過(guò)集團(tuán)公司負(fù)責(zé)申報(bào)立項(xiàng)，園區(qū)積極配合。廠地合作以地方和社會(huì)投資為主的項(xiàng)目，由園區(qū)負(fù)責(zé)申報(bào)立項(xiàng)，廠方積極配合。項(xiàng)目投資管理：按照誰(shuí)投資誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則實(shí)行管理，但不論誰(shuí)負(fù)責(zé)管理，都應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制。項(xiàng)目融資管理：廠方獨(dú)資項(xiàng)目由集團(tuán)公司負(fù)責(zé)融資管理。廠地合作投資項(xiàng)目，廠方為主的由集團(tuán)公司負(fù)責(zé)融資管理，地方積極配合；地方和社會(huì)投資為主的項(xiàng)目，由園區(qū)負(fù)責(zé)融資管理，廠方積極配合。（2）“四園”內(nèi)項(xiàng)目投融資管理。項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)管理：分園獨(dú)資項(xiàng)目，或分園與廠合作以分園投資為主的項(xiàng)目，或分園與社會(huì)合作投資的項(xiàng)目，均由分園通過(guò)園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)申報(bào)立項(xiàng)，分園積極配合。項(xiàng)目投資管理：由園區(qū)按照國(guó)家實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理。項(xiàng)目融資管理：由分園負(fù)責(zé)融資管理，園區(qū)管委會(huì)積極支持。（3）“兩廠四園”外項(xiàng)目投融資管理。由園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)管理，“兩廠四園”及屬地政府予以支持和配合。

5.人才資源管理。人才是園區(qū)發(fā)展的第一資源，園區(qū)內(nèi)，“兩廠”人才密集，“四園”人才匱乏。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)園區(qū)內(nèi)人才資源的管理，建立起“開(kāi)放、流動(dòng)、競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)作”的用人機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人才資源效益最大化。設(shè)立園區(qū)人才管理中心，中心設(shè)在園區(qū)管委會(huì)廠地協(xié)作部，負(fù)責(zé)對(duì)園區(qū)內(nèi)的人才資源進(jìn)行調(diào)配管理。中心負(fù)責(zé)建立園區(qū)人才信息庫(kù)和人才資源配置信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)園區(qū)內(nèi)人才進(jìn)行調(diào)配。制定園區(qū)人才流動(dòng)政策，鼓勵(lì)人才（包括經(jīng)營(yíng)管理和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才）在園區(qū)內(nèi)流動(dòng)；允許人才在不影響本職工作的前提下在園區(qū)內(nèi)的企業(yè)兼職；允許人才利用自有經(jīng)營(yíng)管理和專(zhuān)利或技術(shù)在園區(qū)內(nèi)的企業(yè)投資入股；鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)管理和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員領(lǐng)銜在園區(qū)內(nèi)創(chuàng)辦高新技術(shù)企業(yè)等等，為各種人才充分發(fā)揮其潛能提供制度保障。

6.科技創(chuàng)新管理?？萍紕?chuàng)新是園區(qū)和企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，園區(qū)內(nèi)，“兩廠”科技密集，“四園”科技匱乏。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)園區(qū)內(nèi)科技創(chuàng)新資源的整合，建立起“開(kāi)放、協(xié)作、共享”的科技創(chuàng)新機(jī)制，以科技創(chuàng)新推動(dòng)園區(qū)發(fā)展。設(shè)立園區(qū)科技創(chuàng)新中心，中心設(shè)在園區(qū)管委會(huì)廠地協(xié)作部，負(fù)責(zé)對(duì)園區(qū)內(nèi)的科技創(chuàng)新進(jìn)行管理。中心負(fù)責(zé)建立園區(qū)創(chuàng)新項(xiàng)目信息庫(kù)和信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，組織創(chuàng)新項(xiàng)目的招投標(biāo)，協(xié)調(diào)創(chuàng)新項(xiàng)目的攻關(guān)，協(xié)助申請(qǐng)國(guó)家和省市科技創(chuàng)新基金，向管委會(huì)提出園區(qū)科技創(chuàng)新項(xiàng)目扶持基金額度的建議，組織對(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目成果的評(píng)審、推介。制定園區(qū)科技創(chuàng)新政策，鼓勵(lì)“兩廠”與“四園”眾多小企業(yè)形成相互滲透、相互促進(jìn)的技術(shù)創(chuàng)新鏈，集中力量，協(xié)同攻關(guān)。建立多元化的投入機(jī)制，堅(jiān)持發(fā)揮政府投入的杠桿作用，利用科技三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行支持和引導(dǎo)；鼓勵(lì)企業(yè)加大科技投入；鼓勵(lì)銀行支持信用好、產(chǎn)品銷(xiāo)路好、效益好的高新技術(shù)企業(yè)。設(shè)立園區(qū)科技創(chuàng)新基金，對(duì)園區(qū)科技創(chuàng)新項(xiàng)目進(jìn)行扶持；對(duì)園區(qū)科技創(chuàng)新有重大貢獻(xiàn)的人員予以獎(jiǎng)勵(lì)。

此外，園區(qū)財(cái)政稅收?qǐng)?jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一、征收與使用相分離的原則，對(duì)園區(qū)稅費(fèi)采取統(tǒng)一征收、共同分享的方式實(shí)施管理。園區(qū)的行政和社會(huì)事務(wù)實(shí)行屬地管理，即“兩廠”范圍內(nèi)沒(méi)有剝離的社會(huì)事務(wù)仍由“兩廠”管理；園區(qū)屬于云溪行政區(qū)劃內(nèi)的行政和社會(huì)事務(wù)由云溪區(qū)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理；園區(qū)屬于臨湘市行政區(qū)劃內(nèi)的行政和社會(huì)事務(wù)由臨湘市所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。園區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)“兩廠四園”外的農(nóng)村工作實(shí)行屬地管理，即在哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就由哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]