關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的思考

李超

摘 要 我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的來(lái)源主要是建立在由政府包干的基礎(chǔ)上，但預(yù)算工作缺乏有效的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。為了提高農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用的合法性、合理性、經(jīng)濟(jì)性，保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革工作的順利進(jìn)行，有必要強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理。本文以農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理為出發(fā)點(diǎn)，分析了目前農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理中存在的一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村義務(wù)教育 經(jīng)費(fèi)預(yù)算 預(yù)算管理制度

中圖分類(lèi)號(hào)：F810．6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的必要性

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算是農(nóng)村中小學(xué)根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，包括教育事業(yè)費(fèi)（即各級(jí)各類(lèi)的學(xué)校的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)）和教育基本建投資（建筑校舍和購(gòu)置大型教學(xué)設(shè)備的費(fèi)用）等。它反映農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展計(jì)劃和發(fā)展規(guī)劃，反映農(nóng)村中小學(xué)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的需求，是教育部門(mén)預(yù)算的基礎(chǔ)，是政府預(yù)算的重要組成部分。根據(jù)薩繆爾森對(duì)公共產(chǎn)品“效用的不可分性、消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性”的解釋, 義務(wù)教育屬于公共物品，但長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)一直得不到政府的全面保障。隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村公共財(cái)政覆蓋的范圍擴(kuò)大和公共服務(wù)資金的投入加大，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)現(xiàn)已全部納入財(cái)政保障范圍。中央財(cái)政2011年撥給地方教育款項(xiàng)中農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制部分資金預(yù)算566.3億元。其中免費(fèi)教科書(shū)資金129.4億元、公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金335.3億元、中西部地區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助資金58.7億元、中西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造資金42.9億元。財(cái)政部要求各地按照有關(guān)政策要求，做好預(yù)算編制、政府采購(gòu)、項(xiàng)目組織實(shí)施等相關(guān)工作，并確保地方應(yīng)承擔(dān)的資金及時(shí)、足額到位，保證農(nóng)村中小學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此建立健全農(nóng)村義務(wù)教育投入的長(zhǎng)效機(jī)制勢(shì)在必行。而農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的管理，直接關(guān)系到國(guó)家對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的方針和政策的落實(shí)。對(duì)于明確政府的責(zé)任，規(guī)范政府的行為，保證義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)來(lái)源有著極其重要的作用。

二、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的現(xiàn)狀

隨著農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的實(shí)施，農(nóng)村義務(wù)教育投入大量增加，經(jīng)費(fèi)管理制度框架不斷完善。但是，由于長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)較為薄弱等原因，經(jīng)費(fèi)管理仍然存在一些不可忽視的問(wèn)題：

（一）預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不到位。

按照《農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革中央專(zhuān)項(xiàng)資金會(huì)計(jì)核算暫行辦法》的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行各級(jí)政府、各部門(mén)及所屬單位都應(yīng)按照規(guī)定實(shí)行各級(jí)預(yù)算的編制進(jìn)行預(yù)算。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校預(yù)算是單位預(yù)算，由縣級(jí)政府教育主管部門(mén)進(jìn)行預(yù)算。由于縣級(jí)政府教育主管部門(mén)對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理重要性的宣傳力度不到位、教育培訓(xùn)不夠，致使農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校對(duì)預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不到位，沒(méi)有建立有效的預(yù)算管理機(jī)制，預(yù)算管理僅僅只限于形式上。

（二）預(yù)算管理體制的不完善。

目前我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算是根據(jù)地方財(cái)政部門(mén)關(guān)于編制年度預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一部署的。農(nóng)村中小學(xué)校根據(jù)自身學(xué)校的基本情況和發(fā)展的需求,編制年度預(yù)算建議數(shù), 上報(bào)給縣級(jí)教育行政部門(mén), 由縣級(jí)教育行政部門(mén)進(jìn)行審核、匯編報(bào)送縣級(jí)財(cái)政部門(mén)?？h級(jí)財(cái)政部門(mén)結(jié)合實(shí)際根據(jù)行政部門(mén)上報(bào)的預(yù)算數(shù)額，統(tǒng)籌安排農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的經(jīng)費(fèi), 編制財(cái)政預(yù)算方案報(bào)給縣級(jí)人民政府審定, 經(jīng)批準(zhǔn)后再由縣級(jí)財(cái)政部門(mén)下達(dá)預(yù)算金額。在此過(guò)程中，由于缺乏實(shí)地考察，溝通和協(xié)調(diào)，通常僅僅只是根據(jù)上一年度的預(yù)算作為編制預(yù)算的基礎(chǔ)，這種方法沒(méi)有考慮到農(nóng)村中小學(xué)自身的發(fā)展和師資力量的改進(jìn)，有失公平公正，導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算沒(méi)有針對(duì)性和計(jì)劃性，不利于農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展。有些學(xué)校為了獲得私利，故意虛夸預(yù)算編制金額，使得實(shí)際教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行困難。在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的過(guò)程中，由于缺乏完整的預(yù)算控制機(jī)制，導(dǎo)致了預(yù)算約束不足。目前一些農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)尚未建立健全預(yù)算管理制度，有的雖有相關(guān)的管理制度，但形同虛設(shè)，并沒(méi)有嚴(yán)格按照規(guī)章行事，使得教育資金利用的循環(huán)嚴(yán)重脫節(jié)。

（三）預(yù)算監(jiān)督力度不夠。

預(yù)算管理中強(qiáng)調(diào)預(yù)算經(jīng)過(guò)人大批準(zhǔn)后具有法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)法定程序，無(wú)特殊原因，不得隨意變更或追加。但由于沒(méi)有建立相應(yīng)的監(jiān)督反饋機(jī)制，有些農(nóng)村中小學(xué)在預(yù)算經(jīng)費(fèi)獲得后，并沒(méi)有按照所編制的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行收支活動(dòng)，使得農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校預(yù)算經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行效果比預(yù)期相差甚大。有些學(xué)校正常的教育經(jīng)費(fèi)被非教育支出所挪用，只對(duì)學(xué)校的人員發(fā)放經(jīng)費(fèi)，而拖欠教育設(shè)備款或基礎(chǔ)建設(shè)維修費(fèi)用等現(xiàn)象普遍存在。

三、強(qiáng)化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的建議

針對(duì)上述農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理中存在的諸多問(wèn)題，本文認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面入手建立和健全預(yù)算管理體制：

（一）提高對(duì)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)。

目前我國(guó)中小學(xué)校財(cái)務(wù)管理以校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為主，因此各農(nóng)村中小學(xué)校長(zhǎng)應(yīng)提高自身對(duì)預(yù)算管理重要性的認(rèn)識(shí)，同時(shí)在工作上要大力宣傳預(yù)算管理在學(xué)校發(fā)展中的特殊作用，對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)人員進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，切實(shí)作好預(yù)算工作，特別是有關(guān)預(yù)算制度如何集體落實(shí)問(wèn)題應(yīng)全面理解。建立健全學(xué)校預(yù)算管理體制，嚴(yán)格按批復(fù)的預(yù)算抓好執(zhí)行，合理合規(guī)使用資金，以預(yù)算管理為中心保證學(xué)校各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展。只有及時(shí)正確地認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性，才能真正促進(jìn)學(xué)校的全面發(fā)展壯大。

（二）完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理體制。

省級(jí)財(cái)政、教育部門(mén)負(fù)責(zé)按照國(guó)家有關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)章制度的規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度以及經(jīng)費(fèi)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等辦法。按照《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》等的要求，結(jié)合本轄區(qū)內(nèi)的實(shí)際情況確定統(tǒng)一撥款標(biāo)準(zhǔn)和追加變動(dòng)余地，項(xiàng)目撥款要根據(jù)學(xué)校的實(shí)際情況, 匯總審核撥付, 并建立嚴(yán)格的項(xiàng)目資金追加程序，加大對(duì)薄弱學(xué)校的投入力度，合理分配中央和省級(jí)各項(xiàng)保障機(jī)制經(jīng)費(fèi)，建立公平合理的測(cè)算體系與高效透明的撥款程序。

縣級(jí)財(cái)政、教育部門(mén)負(fù)責(zé)制定全縣農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)預(yù)算管理辦法，并組織和指導(dǎo)預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算等工作，定期向上級(jí)財(cái)政部門(mén)報(bào)告農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)保障管理情況。及時(shí)足額撥付保障機(jī)制資金。同時(shí)，縣級(jí)政府撥款機(jī)構(gòu)在具體撥款過(guò)程中還注重處理、協(xié)調(diào)與撥款有關(guān)的各部門(mén)、學(xué)校、家長(zhǎng)、學(xué)生及其他相關(guān)人員之間的關(guān)系, 從而使規(guī)范化的撥款體制落到實(shí)處。

農(nóng)村中小學(xué)校長(zhǎng)應(yīng)負(fù)責(zé)組織學(xué)校按規(guī)定編制學(xué)校年度預(yù)算制定學(xué)校內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，加強(qiáng)學(xué)校資產(chǎn)管理。對(duì)學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行控制和監(jiān)督。定期公示學(xué)校財(cái)務(wù)收支狀況，組織編制學(xué)校年度決算，進(jìn)行財(cái)務(wù)分析，如實(shí)向上級(jí)部門(mén)反映學(xué)校財(cái)務(wù)收支狀況，保證教育經(jīng)費(fèi)的透明和公開(kāi)。

（三）加強(qiáng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算監(jiān)督力度。

農(nóng)村中小學(xué)應(yīng)建立起內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的預(yù)算管理監(jiān)督體制來(lái)提高預(yù)算經(jīng)費(fèi)的績(jī)效管理。內(nèi)部監(jiān)督主要是指農(nóng)村中小學(xué)的全體師生應(yīng)共同監(jiān)督學(xué)校的預(yù)算管理活動(dòng)，農(nóng)村中小學(xué)應(yīng)將學(xué)校每年度的預(yù)算、決算等項(xiàng)目公開(kāi)公正透明，接受全體師生及學(xué)生家長(zhǎng)的監(jiān)督。外部監(jiān)督指應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)及教育主管部門(mén)的監(jiān)督。加強(qiáng)預(yù)算的監(jiān)督、考核力度，保證農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行。根據(jù)“事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督”的原則，應(yīng)對(duì)農(nóng)村中小學(xué)實(shí)際情況的預(yù)算編制、審核和批準(zhǔn)的過(guò)程進(jìn)行的監(jiān)督檢查，以確保編制的預(yù)算是否真實(shí)、科學(xué), 內(nèi)容是否具體，是否將最急迫、最重要、可行性最強(qiáng)的經(jīng)費(fèi)保證落實(shí)到位；對(duì)農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算執(zhí)行的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督檢查，保證預(yù)算目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)；對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行定期和不定期的檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，揭露矛盾，總結(jié)政府預(yù)算管理中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)?！?/p>

（作者單位：中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院）

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