德國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管策略介紹

文│童建軍（陜西省畜牧技術(shù)推廣總站）

分級負(fù)責(zé)是德國聯(lián)邦體制的核心思想，這一思想決定了食品質(zhì)量安全的責(zé)任和決定權(quán)必須落在能夠解決問題的最小社會團(tuán)體。這種“分級負(fù)責(zé)的原則”也被認(rèn)為是德國食品安全監(jiān)管體系最突出的特點。

2012年2月，筆者隨農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心組團(tuán)赴德國北威、勃蘭登堡、黑森等州，就德國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管等方面進(jìn)行學(xué)習(xí)與交流?，F(xiàn)對德國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管策略介紹下面。

一、德國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本情況

德國是歐洲人口最稠密的國家之一，農(nóng)業(yè)人口110萬人，占全國總?cè)藬?shù)的1.3%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的特點是以家庭式農(nóng)場為主的企業(yè)化經(jīng)營。2010年，德國大約有30.07萬個農(nóng)場，其農(nóng)業(yè)用地規(guī)模多為30～100公頃。農(nóng)場主要種植農(nóng)作物和牧草，農(nóng)作物種植約占農(nóng)用地的68%，其余為牧草。農(nóng)場除種植外，還飼養(yǎng)奶牛、肉牛、豬、雞、馬等畜禽。實行有機(jī)生產(chǎn)的農(nóng)場約占5%。

德國畜牧業(yè)以養(yǎng)牛、豬為主，其中奶牛、肉牛和豬的飼養(yǎng)量分別為500多萬頭、1589.07萬頭和5600萬頭。2009年，德國農(nóng)業(yè)及上下游產(chǎn)業(yè)總增加值約1400億歐元，相當(dāng)于所有產(chǎn)業(yè)增加值的6.5%。農(nóng)業(yè)和食品出口518億歐元，主要出口到其他歐盟成員國。畜牧業(yè)在德國農(nóng)業(yè)中占有極其重要的地位，占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的61.11%。

德國食品安全的策略主要體現(xiàn)為食品質(zhì)量安全的“三項目標(biāo)”、“七項基本原則”和 “八大體系”。

二、食品安全的三項目標(biāo)

德國及歐盟在制定食品安全的有關(guān)法律法規(guī)和工作時，緊緊圍繞著“保護(hù)消費者健康—僅允許生產(chǎn)和提供安全的食品；保護(hù)消費者不受欺騙—嚴(yán)防欺詐行為；維護(hù)消費者知情權(quán)—向消費者提供實事求是的信息”這三項目標(biāo)。

三、食品安全的七大基本原則

為了實現(xiàn)食品安全的“三項目標(biāo)”，德國聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費者保護(hù)部（BMELV）確立了食品領(lǐng)域關(guān)于食品安全的“七項基本原則”。

◎德國北威州農(nóng)協(xié)辦公大樓

1.食品鏈原則。所有保證食品質(zhì)量的措施必須沿著“從土地到餐桌”食品鏈前后一貫地進(jìn)行，認(rèn)為在任何一個環(huán)節(jié)的錯誤或失誤都會影響到整個的食品鏈，可能造成食品安全隱患?；谶@一原則，德國在2005年將食品法和飼料法合并為共同的食品法典（LFGB），將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全納入食品安全鏈中管理。

2.企業(yè)家責(zé)任原則。在德國食品法典中有一個非常重要的概念——“謹(jǐn)慎義務(wù)”。這一概念主要針對食品生產(chǎn)商。每個食品生產(chǎn)商，無論是種植者、養(yǎng)殖者，還是食品加工者，都得承擔(dān)起保證食品安全的首要義務(wù)和責(zé)任。從原料選擇開始，到產(chǎn)品達(dá)到一流水準(zhǔn)，包裝加貼正確的標(biāo)識離開企業(yè)后，生產(chǎn)商的“謹(jǐn)慎義務(wù)”才算完成。

3.可追溯原則。每個商品包裝上必須應(yīng)用條碼信息技術(shù)，按要求輸入相關(guān)信息。以便在發(fā)生食品安全事件時，生產(chǎn)商和監(jiān)督機(jī)構(gòu)能快速查找到原因。

4.獨立、科學(xué)的風(fēng)險評估原則。德國要求聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所（BfR）必須獨立從事研究，完成食品安全風(fēng)險評估，提供客觀翔實、科學(xué)公正的風(fēng)險評估報告，評估決不能受任何政治、社會、經(jīng)濟(jì)團(tuán)體影響。

5.風(fēng)險評估與風(fēng)險管理分離的原則。德國和歐盟法律為風(fēng)險評估與風(fēng)險管理分離提供了依據(jù)，要求科學(xué)的風(fēng)險評估作為一方，通過政策進(jìn)行風(fēng)險管理作為另一方，雙方應(yīng)明確分離，互不干擾。首先由科學(xué)工作者在不受任何影響的情況下撰寫評估報告，之后才是風(fēng)險管理者參與。

6.預(yù)防原則。德國始終強(qiáng)調(diào)“預(yù)防為主，防重于治”。從科學(xué)角度出發(fā)，風(fēng)險始終不可能完全排除，而風(fēng)險管理可以在生產(chǎn)過程采取積極的預(yù)防措施，將風(fēng)險降低到最低程度。

7.風(fēng)險溝通透明化原則。德國要求消費者能夠了解真實的食品安全風(fēng)險信息，因此，要有透明化的風(fēng)險溝通。

四、食品安全保障的八大體系

德國是世界上四大食品出口國之一，也是食品進(jìn)口大國。德國在食品質(zhì)量安全監(jiān)管方面采取了一系列有效的措施，尤其是通過建立層次分明的食品安全分級監(jiān)管模式，構(gòu)建起相互合作、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品安全保障體系，并在管理者、生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者之間形成了共同執(zhí)行與自覺遵守的意識，確保食品的質(zhì)量安全。

1.食品安全的法律法規(guī)體系。德國是歐盟成員國，其食品安全法律體系的顯著特點是“法律法規(guī)的頒布、執(zhí)法監(jiān)督和研究評估方面實行權(quán)限分立、職能分開”。

在立法上，首先，歐盟制定了食品基礎(chǔ)法（EU 178/2002），包含食品安全要求，食品和飲食經(jīng)營者責(zé)任等。其次，德國根據(jù)本國特點將EU 178/2002細(xì)化，制定了LFGB等一系列法律法規(guī)。各州在聯(lián)邦法規(guī)特許的范圍內(nèi)，制定有關(guān)規(guī)章規(guī)定。在法律結(jié)構(gòu)上，形成了以EU 178/2002和LFGB為基本框架，法理嚴(yán)密、權(quán)限清楚、懲罰分明、可操作性強(qiáng)，涵蓋原材料采購、生產(chǎn)加工、運輸、貯藏和銷售所有環(huán)節(jié)的德國特色食品安全法律體系。在執(zhí)法上，各州及地區(qū)（市縣）自然環(huán)境、農(nóng)業(yè)和消費者保護(hù)局或機(jī)構(gòu)是食品安全法律執(zhí)行情況的監(jiān)督主體。

2.食品安全的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。德國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系由歐盟標(biāo)準(zhǔn)、德國國家標(biāo)準(zhǔn)、各州食品標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)/協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。歐盟標(biāo)準(zhǔn)是各成員國遵守的基本標(biāo)準(zhǔn)，一般規(guī)定總的指令、要求，是歐盟食品流通市場準(zhǔn)入、契約合同維護(hù)、貿(mào)易仲裁、合格評定、產(chǎn)品檢驗、質(zhì)量體系認(rèn)證等的基本依據(jù)。德國國家標(biāo)準(zhǔn)則是在歐盟標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上根據(jù)本國自身特點和要求建立的一套標(biāo)準(zhǔn)綜合體。它幾乎涉及食品安全、環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生等各個領(lǐng)域。同時，每個州針對歐盟和德國標(biāo)準(zhǔn)制定了便于執(zhí)行的規(guī)定和操作標(biāo)準(zhǔn)，如企業(yè)違反標(biāo)準(zhǔn)時處罰等。德國的行業(yè)協(xié)會還制定有對自身產(chǎn)品特點的質(zhì)量控制要求和規(guī)定，使得標(biāo)準(zhǔn)更具操作性，方便各農(nóng)莊或農(nóng)業(yè)企業(yè)具體實施。

◎食品生產(chǎn)過程監(jiān)測

德國食品安全的標(biāo)準(zhǔn)體系具有以下特點：一是標(biāo)準(zhǔn)較為系統(tǒng)化。二是標(biāo)準(zhǔn)要求具體、可操作性強(qiáng)。三是法律化強(qiáng)。標(biāo)準(zhǔn)的制定與實施盡量賦予法律的內(nèi)涵和給予法律的保證，將技術(shù)要求與法律執(zhí)行相結(jié)合。

3.食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系。在德國，食品安全監(jiān)管首先接受歐盟委員會下的健康與消費者總司、歐洲食品安全局（EFSA）和歐洲食品與獸醫(yī)局（FVO）的檢查。BMELV是德國食品安全最高主管部門，也是全國食品安全控制的中心，主要負(fù)責(zé)立法和出臺政策。在該部下設(shè)BfR、聯(lián)邦消費者保護(hù)與食品安全局（BVL）。BfR為BMELV提供咨詢，并撰寫?yīng)毩⒌目茖W(xué)評估報告等。BVL是德國食品安全工作的協(xié)調(diào)和危機(jī)處理中心，主要負(fù)責(zé)聯(lián)邦、州和歐盟之間的協(xié)調(diào)工作；承辦農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑、轉(zhuǎn)基因生物、新型食品等批準(zhǔn)登記方面的審查工作；受BMELV委托，負(fù)責(zé)完成特定的風(fēng)險管理任務(wù)等。

德國的食品監(jiān)督執(zhí)法歸各州負(fù)責(zé)，州政府相關(guān)部門制定監(jiān)管方案，由各市縣食品監(jiān)督官員和獸醫(yī)官員負(fù)責(zé)執(zhí)行。各州分三級管理，州的食品和消費者保護(hù)局（部）負(fù)責(zé)監(jiān)督、設(shè)立機(jī)構(gòu)和頒布規(guī)定等；區(qū)級機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)服務(wù)性和專業(yè)的監(jiān)督；縣市級機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)食品監(jiān)督的具體事務(wù)，如檢查和抽樣等實施工作。檢查和抽樣由經(jīng)過特別訓(xùn)練的食品檢查員、食品化驗員或獸醫(yī)負(fù)責(zé)執(zhí)行。這些食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)不定期對食品生產(chǎn)銷售企業(yè)進(jìn)行突擊檢查，對于抽檢不合格的產(chǎn)品，監(jiān)管部門有權(quán)對其進(jìn)行警告、罰款、限期整改、追究刑事責(zé)任或者追回產(chǎn)品。

德國的食品生產(chǎn)、加工和銷售企業(yè)都要在當(dāng)?shù)厥称繁O(jiān)督部門登記注冊，并被歸入風(fēng)險列表中。如果食品出了問題需要召回，通常由企業(yè)和基層監(jiān)管部門在24小時之內(nèi)向德國“食品召回委員會”提交報告。該委員會在經(jīng)過評估拿出報告后，實施召回計劃。只有在“食品召回委員會”認(rèn)可企業(yè)已經(jīng)采取了有效措施，有害食品對大眾的危害風(fēng)險降到了最低之后，召回活動才能宣布結(jié)束。

德國的食品生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部，根據(jù)食品生產(chǎn)的種類、產(chǎn)品要求不同設(shè)立有若干名內(nèi)部檢查、檢驗員，按照HACCP、ISO22000要求負(fù)責(zé)內(nèi)部管理。另外，德國還鼓勵和引導(dǎo)消費者保護(hù)協(xié)會等組織和消費者主動參與到食品安全監(jiān)督中。分級負(fù)責(zé)是聯(lián)邦體制的核心思想，這一思想決定了食品質(zhì)量安全的責(zé)任和決定權(quán)必須落在能夠解決問題的最小社會團(tuán)體。這種“分級負(fù)責(zé)的原則”也被認(rèn)為是德國食品安全監(jiān)管體系的最突出的特點。

4.食品安全監(jiān)測體系。德國設(shè)有官方和非官方的檢驗檢測機(jī)構(gòu)，大體上分為企業(yè)自檢、中介機(jī)構(gòu)檢測、政府檢驗機(jī)構(gòu)三種類型。BfR是負(fù)責(zé)食品安全研究、藥物殘留監(jiān)測方法制定、基層實驗室檢測異議樣品復(fù)查的專門機(jī)構(gòu)。大部分州設(shè)立了官方檢測機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)食品及飼料的監(jiān)管檢測，不對社會開放。如北威州環(huán)境、自然和消費者保護(hù)部設(shè)立的化學(xué)和藥品檢驗局有240多個工作人員，檢測范圍覆蓋54個區(qū)市縣，每年檢測幾十萬個產(chǎn)品。杜塞爾多夫市消費者保護(hù)局內(nèi)設(shè)化學(xué)產(chǎn)品檢驗處，監(jiān)測范圍涉及服務(wù)行業(yè)（酒吧、小吃）13000多家、零售商2000多家、生產(chǎn)者22家。沒有設(shè)置官方檢測機(jī)構(gòu)的州依托其他官方檢測機(jī)構(gòu)或委托民間檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測。德國的第三方機(jī)構(gòu)經(jīng)過官方認(rèn)可和計量認(rèn)證，也可為消費者服務(wù)。另外，協(xié)會的自檢行為與政府的監(jiān)管行為緊密結(jié)合，使產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)測由點及面、由隨機(jī)到日常，使監(jiān)測變得更為積極有效。

德國的食品安全監(jiān)測操作在EU 882/2004指令基礎(chǔ)上建立了全國統(tǒng)一的食品監(jiān)控操作標(biāo)準(zhǔn)，各州必須遵守。開展食品安全監(jiān)控的抽查頻率是根據(jù)被抽查企業(yè)分級及其風(fēng)險程度來確定的。每年各州實驗室要對大約40萬個樣本進(jìn)行檢驗，檢驗內(nèi)容包括樣本成分、病菌類型及數(shù)量等。通過檢查對每個企業(yè)進(jìn)行打分，評定風(fēng)險等級，通知企業(yè)屬于哪類風(fēng)險等級。并根據(jù)企業(yè)的風(fēng)險等級確定抽查頻率。所有批發(fā)商自愿送檢，并由合作社每周抽取2～3次樣品，送至官方指定的實驗室進(jìn)行檢驗，同時，官方也不定期地進(jìn)行抽檢。對在檢測中出現(xiàn)問題的產(chǎn)品，批發(fā)商通知供應(yīng)商，并在第二批產(chǎn)品到貨之前就必須進(jìn)行檢驗，如果還出現(xiàn)問題，則停止其本季度供貨資格，并在合作社內(nèi)進(jìn)行通告，以此督促供應(yīng)商把好食品安全關(guān)。

5.食品安全認(rèn)證體系。德國在食品質(zhì)量安全認(rèn)證方面起步較早，普遍建立了相對完善的認(rèn)證體系和認(rèn)證工作程序。一是所有官方和民間的研究機(jī)構(gòu)、檢測機(jī)構(gòu)都必須經(jīng)過歐盟委員會下屬的健康與消費者總司、EFSA、FVO或BMELV、BfR和BVL組織的資質(zhì)評估認(rèn)可，取得資質(zhì)認(rèn)可后方可從事相關(guān)工作。二是食品生產(chǎn)者必須接受標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)培訓(xùn)，進(jìn)行資格認(rèn)證后方可進(jìn)行食品生產(chǎn)，申請歐盟和聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼。三是在所有加工企業(yè)推行一系列的HACCP、ISO等質(zhì)量管理體系認(rèn)證。德國要求出口食品必須按照ISO22000執(zhí)行。四是在產(chǎn)品認(rèn)證上，有影響的認(rèn)證有德國中央農(nóng)業(yè)營銷協(xié)會（CMA）認(rèn)證、德國質(zhì)量與安全體系認(rèn)證（QS）認(rèn)證和有機(jī)（BIO）認(rèn)證。

6.食品安全追溯體系。歐盟要求對食品、飼料、供食品制造用的家畜以及與食品、飼料制造相關(guān)的物品在生產(chǎn)、加工、流通的各個階段強(qiáng)制實行溯源制度。在德國，無論是國產(chǎn)還是進(jìn)口食品，在包裝標(biāo)簽上都須注明商標(biāo)、食品成分和有效期，還應(yīng)有有關(guān)商檢機(jī)構(gòu)質(zhì)量認(rèn)可的顯著標(biāo)志。同時，生產(chǎn)商生產(chǎn)過程結(jié)束時，每件食品都獲得一個編號。通過編碼信息技術(shù)可以了解該食品的所有信息。由此，生產(chǎn)商、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和消費者都能夠辨別產(chǎn)品。這樣，在萬一發(fā)生產(chǎn)品污染的情況下，能夠很快找到責(zé)任人和污染的原因，采取相關(guān)措施。

7.食品安全風(fēng)險評估和風(fēng)險管理體系。BfR下設(shè)風(fēng)險交流部、食品安全部、物品與產(chǎn)品安全部和消費品安全部等7個部門，每個部門都有工作組或?qū)嶒炛行?，?fù)責(zé)本領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險評估相關(guān)工作。通過各部門的明確分工與相互協(xié)作，BfR完成對食品的生物和化學(xué)物質(zhì)安全性的健康評估；對化學(xué)品、殺蟲劑、殺菌劑、生物殺滅劑的安全性評估；對耐用消費品、食品包裝等的安全性評估；對食品、飼料和動植物中轉(zhuǎn)基因生物的風(fēng)險評估，并以風(fēng)險評估結(jié)果為基礎(chǔ)提出降低風(fēng)險的管理選項，為聯(lián)邦政府部門和其他風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)提供建議。

◎德國的農(nóng)產(chǎn)品市場

BVL通過三個步驟實現(xiàn)風(fēng)險管理。第一個步驟是發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，主要由BfR將風(fēng)險信息輸入BVL的快速預(yù)警系統(tǒng)來實現(xiàn)；第二個步驟是由BVL或其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)評估風(fēng)險對人和動物健康或環(huán)境的影響；第三由BVL以評估結(jié)果為基礎(chǔ)制定風(fēng)險管理措施。

風(fēng)險交流作為BfR的一項法定任務(wù)，須向消費者提供有關(guān)食品和產(chǎn)品中可能存在及已被評估的風(fēng)險信息。為了實現(xiàn)風(fēng)險信息交流的持續(xù)和互動，BfR定期組織專家聽證、科學(xué)會議及消費者討論會，向一般公眾、科學(xué)家和其他相關(guān)團(tuán)體公開其評估工作和評估結(jié)果，并且通常會在其網(wǎng)站上公布專家意見和評估結(jié)果，積極以簡易的方式與普通公眾對評估過程進(jìn)行交流，向消費者提供科學(xué)研究成果。

8.職業(yè)教育體系。德國的食品安全與其教育體制有很大關(guān)系。德國法律規(guī)定監(jiān)護(hù)人必須保證未成年人完成義務(wù)教育，將國民素質(zhì)教育作為國家義務(wù)教育的首要內(nèi)容。因此，德國國民素質(zhì)整體水平較高，社會誠信的氛圍濃厚，這也是食品質(zhì)量安全的一個基本保證。

另外，食品安全還得益于農(nóng)業(yè)職業(yè)教育。德國的“雙軌制”職業(yè)教育采取國家立法、校企合作、企業(yè)為主的辦學(xué)制度，強(qiáng)調(diào)技能和實踐能力的培養(yǎng)。德國對職業(yè)農(nóng)民要求很嚴(yán)，農(nóng)業(yè)就業(yè)者在正式上崗之前必須經(jīng)過3年的正規(guī)職業(yè)教育，上崗后還必須經(jīng)過5年的生產(chǎn)實踐，并參加行業(yè)協(xié)會組織的職業(yè)技能鑒定，取得職業(yè)資格后方可享受國家對農(nóng)民實施的各種優(yōu)惠補(bǔ)貼政策。農(nóng)業(yè)政策性補(bǔ)貼占到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的52%。完善的國民素質(zhì)教育和職業(yè)教育，使德國食品生產(chǎn)者具有良好的職業(yè)道德和業(yè)務(wù)素質(zhì)，對食品的質(zhì)量安全起到了積極的作用。