《事業(yè)單位人事管理條例》出臺對高校人事管理的影響淺析

古永司 劉曉花

[摘要] 《條例》出臺，管理體制的法制化將使高校的身份更加明確，但是權力職責不清給實際操作帶來沖突。由 “身份管理”向“崗位管理”的轉化，將更有利于日常管理與效率提高，但高校工作的特殊性給崗位分析帶來難度。在人事管理環(huán)節(jié)將有法可依，趨于公正公平，但相對于高校工作考核環(huán)節(jié)無法實現實際效果。聘任合同制度為目前還未進入正式編制之外的員工提供了法律保障，但聘任合同還不能完全規(guī)范和減少人事管理難度。薪酬與福利制度的規(guī)定必然從形式體系上改變高校人事管理的相應內容，但是不能從根本上取得實效。

[關鍵詞] 條例 高校人事管理

2011年11月24日，國務院法制辦公布了《事業(yè)單位人事管理條例（征求意見稿）》，這標志著我國事業(yè)單位人事管理立法進程終于向前邁出了實質性的一步。對事業(yè)單位規(guī)范管理，提高效率將會起到重要的作用。作為事業(yè)單位重要組成部分的公立高等院校，將會受到什么影響以及實施中存在的問題，筆者認為這是在高等學校管理領域目前亟待深入探討的問題。

事業(yè)單位和《條例》概述

事業(yè)單位的概念是中國獨有。它一般是指以增進社會福利，滿足社會文化、教育、科學、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會服務為直接目的社會組織。事業(yè)單位不以營利為直接目的，其工作成果與價值不直接表現或主要不表現為可以估量的物質形態(tài)或貨幣形態(tài)，是國家機構的分支。事業(yè)單位主要分布在教、科、文、衛(wèi)等領域，服務性、公益性、知識密集性是此類單位的典型特征。長期以來，我國的事業(yè)單位普遍存在政事不分、人浮于事、激勵與約束機制不健全、效率低下等問題。

根據2003年《中共中央國務院關于進一步加強人才工作的決定》中提出的制訂事業(yè)單位人事管理條例的要求，原人事部會同中央組織部起草了《事業(yè)單位人事管理暫行條例（送審稿）》，于2008年3月報請國務院審批。國務院法制辦在充分聽取有關部門、地方政府和事業(yè)單位意見的基礎上，會同國務院有關部門反復研究、修改，形成了征求意見稿。該條例從管理體制、招聘與上崗制度、考核和培訓、獎勵和處分、工資福利和社會保險等方面對事業(yè)單位人事管理進行了全方位的規(guī)定。

我國高校在人事管理方面的現實狀態(tài)

公立高等學校是事業(yè)單位的重要組成部分。正是這個特殊身份讓高校人事管理現實中的運作不盡如人意。主要表現在以下幾個方面：

1.管理體制上，由于受事業(yè)單位體制限制，政府與公立高校人事管理權不明晰

在現行制度下，高校的事業(yè)編制受政府的嚴格控制，用人數量與規(guī)模取決于編制而不是實際的需求。政府及其主管部門對高校的編制聘任、職員制度、工資等仍以行政管理為主，干預甚至以行政措施直接指令學校。這對高校的人員管理的工作造成了一定影響。同時高校自主權的不明晰和不確定性給人事管理工作造成了混亂，一度出現了事業(yè)單位人事改革和學校自主人事改革發(fā)生沖突和矛盾的情況。與之相應的為了彌補編制問題而被很多高校采用的人事代理制度在實施中也由于受傳統(tǒng)的人事管理觀念的影響而社會認可度不高，人事代理人員在工作中缺乏歸屬感和穩(wěn)定感，同時待遇的差別也影響其工作責任心和積極性。這是高校作為事業(yè)單位，與政府在授權與監(jiān)管上權力不明晰的結果。

2.在聘用制度上，不利于人才流動和日常管理

目前，高校進人，由編制管理部門核定編制，政府部門統(tǒng)一管理、統(tǒng)一辦理錄用手續(xù)，高校選人、進人缺少自主性。二是由于組織與管理形式的過于統(tǒng)一，環(huán)節(jié)較多，時間過長，難以滿足學校用人的所急。三是單一的用人方式導致人才的使用權與所有權高度集中，教師不能自由擇業(yè)，學校不能自主擇人，人才不能合理流動，個人價值不能充分體現；個人與單位具有強烈的以人事檔案為核心的依附關系，員工只要不犯重大錯誤，一般是進人容易辭退難，造成學校機構臃腫，負擔沉重；由于用人實質上的終身制，使教職工缺乏責任感、危機感和競爭意識，辦學資源難以優(yōu)化，學校管理效能低下，嚴重制約了學校的可持續(xù)發(fā)展。

3.考核與激勵機制無法切實地反映高校工作的特殊性和特殊要求

高校的考核仍然主要按照事業(yè)單位考核辦法，以優(yōu)秀、合格和不合格定考核等次。但是這種考核無法客觀衡量和考核高校教師的工作情況。高校工作是知識密集性、科研性和教學性特點共存的工作。目前的考核與激勵主要還是在量化層面。因此在教師管理和激勵約束機制上就存在兩極現象，無法杜絕不良現象，同時也不能很好地調動教師的工作積極性。

4.薪酬與福利制度未完全起到應有作用

高校的薪酬和福利制度也是由于其事業(yè)單位性質而有所限制。其中工資發(fā)放渠道，工資水平，工資的計算體系等內容需要與國家相關的事業(yè)單位管理制度相符合，因此高校的薪酬體系很大程度上無法根據學校自身的狀況進行調整和管理，因此也就在一定程度上無法達到有效管理職工的目的。在福利制度方面，不排除沿用事業(yè)單位的福利制度如醫(yī)療保險，養(yǎng)老金制度等，對于職工來說是一定的福利保障，但是隨著其他企業(yè)和公務員系列的發(fā)展與逐步完善，事業(yè)單位的福利制度已經失去優(yōu)勢。

《條例》出臺對高校的影響及其矛盾

1.管理體制的法制化將使高校的身份更加明確，但是權力職責不清給實際操作帶來沖突

事業(yè)單位改革對事業(yè)進行了分類，行政類事業(yè)單位可直接并入機關單位；經營類事業(yè)單位直接轉企；從事公益服務的事業(yè)單位仍保留事業(yè)單位性質。本次的條例適用于分類改革后的事業(yè)單位。高校的公益服務性使他首當其沖地屬于事業(yè)單位之列。條例的實行將使高校的事業(yè)單位地位法制化。條例同時對事業(yè)單位的人事管理體制進行了明確的規(guī)定。法制化的規(guī)定對于其他事業(yè)單位管理是有力的法律保障，但是對于高校則有可能成為瓶頸。根據高等教育法的規(guī)定，高校的人事權除校長的任命外，應該全部屬于高校。但由于行政干預和權力劃分問題，高校的人事自主權一直是個難題。在沒有明確高校自主權的情況下，事業(yè)單位人事管理體制的法制化有可能使得高校的人事權力進一步縮水，進而高校的自主管理與政府管理的沖突更加加劇。

2.由 “身份管理”向“崗位管理”的轉化，將更有利于日常管理與效率提高，但高校工作的特殊性給崗位分析帶來難度

條例中明確要進行崗位管理，按照崗位需求進行人員選擇和薪酬管理，按崗考核，按崗付薪，崗變薪變。這一點能使高校人事管理發(fā)生質的變化，成為最有利的管理機制。但是在實施中關于崗位管理的問題在一段時期內必然在操作上遭遇阻礙，這是由于高校的教師工作的崗位內容的復雜性導致的。教師工作的教育性，延展性和科研性等大量的內容無法進行實時的量化。學校需要用幾年的聘期來選人，這將給崗位的界定和崗位分析帶來了很大困難，成為在高校中推進崗位管理的一大難題。

3.在人事管理環(huán)節(jié)將有法可依，趨于公正公平，但相對于高校工作考核環(huán)節(jié)無法實現實際效果

人事管理的核心就在招聘、考核、流動三個方面，這其中進人是起點，也是保證公共職位配置公平公正的一個基礎環(huán)節(jié)。征求意見稿規(guī)定，“事業(yè)單位新進人員應當公開招聘”，并對公開招聘的方式方法、考試考察內容和程序作了具體規(guī)定，使事業(yè)單位招聘開放化。在一定程度上解決高校人事最大的現實問題即普遍存在的上級安插、人情進人、關系進人等問題。此外條例使事業(yè)單位在人事管理上“進、管、出”的環(huán)節(jié)均有法可依，真正實現人員能上能下，能進能出，有利于人才流動。

與招聘環(huán)節(jié)的進步相比，考核環(huán)節(jié)的難度加大。雖然在條例中對于事業(yè)單位的考核作了細致規(guī)定，但是其中更多的內容適用與其他單位而非高校。高校教師的比例決定了高校人事考核的重點為教師考核，但是與崗位分析一樣，從德能勤績廉這幾個方面怎樣體現和衡量教師的能力水平是關鍵性難題。高校教師工作質量的好壞與能力的高低不能用簡單的數字來進行界定。也不是短期能衡量和決定的。這使得本身為了體現激勵和管理而規(guī)范的考核環(huán)節(jié)很可能回歸原點，流于形式。

4.聘任合同制度為目前還未進入正式編制之外的員工提供了法律保障，但在事業(yè)單位編制未取消之前，聘任合同還不能完全規(guī)范和減少人事管理難度

長期以來,由于受到事業(yè)單位編制管理的限制，高校中正式編制人員遠不能滿足工作的需要。因此編制外用工占據很大比例。編制外用工是高等學校用工計劃不足的一種補充,在我國高校中扮演著重要的角色，關乎高校發(fā)展和穩(wěn)定。但同時臨時用工普遍存在管理主體不明確、資金保障不到位、法律手續(xù)不健全、同工不同酬問題。條例的出臺將會對高校的用人行為起到極大的約束作用，能真正保護編制外用工的合法權益。但在事業(yè)編制沒有取消之前，在其他相關配套措施沒有出臺或落實之前，作為一種過渡性辦法，高校人事制度只能從單一固定的用人模式轉向靈活多樣的雇傭模式。這其中包括了聘任合同下的人事代理制度，臨時用工制度和勞務外包等。但這種現狀在滿足高校用人需要提高效率的同時，也引發(fā)了很多新問題。其中，最突出的一個問題就是公平與公正問題。比如同工不同酬問題，在同樣的單位，做同樣的事情，卻因為不同的身份享受不同的待遇。在一定程度上更加加大了管理難度。

5.薪酬與福利制度的規(guī)定必然從形式體系上改變高校人事管理的相應內容，但是不能從根本上取得實效

在條例中對事業(yè)單位的工資制度和薪酬管理作了明確細致的規(guī)定。同時事業(yè)單位崗位管理的內容也與薪酬掛鉤，要求做到按崗定薪。同時還有關于工資中績效工資的實施等都將改變現有的事業(yè)單位工資管理模式。而且，隨著事業(yè)單位工資的逐步改革，很多高校已經開始探索崗位管理與薪酬相結合的管理體系。很多高校也已經從形式上完成了新的薪酬體系建構。但是，我們不能忽略的問題是，事業(yè)單位的薪酬體系在高校中有很多的不適應性，這在以前的管理中已經非常明顯。在這次改革的背景下，仍然有很多問題，比如完成的薪酬體系只是形式上的變更而對職工沒有實質的觸動，還有些高校因為無法實施而被迫停止。這都說明高校薪酬管理需要開辟適合高校自身的內容。作為激勵機制的績效工資在教育領域的實施也遭遇換湯不換藥的尷尬，無法起到激勵一線教師的作用，反而一定程度上起到了負面作用，激化了教師與行政人員的矛盾。此外，條例中對于福利制度規(guī)定，一方面由于受事業(yè)單位的統(tǒng)一標準限制，而不能有高校自身量身定做符合職工的福利計劃。同時條例本身對于養(yǎng)老金等社會保險制度等福利內容與之前相比并無明顯變化，在人事管理上起不到有效的推動作用。

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作者單位：陜西廣播電視大學人事處陜西西安