核事故應急能力評估指標體系構建

吳小海，趙滿運，屈 巖，王曉華

(1.第二炮兵工程大學 a.研究生四隊; b.902 教研室;c.研究生二隊，西安 710025;2.西安工業(yè)大學，西安 710032)

2011年3月11月，日本福島核電站1 號至4 號機組因為地震的原因相繼出現(xiàn)核泄漏，由于東電公司與日本政府的救援不力，最終引發(fā)核危機，事故等級最終調至最高等級7級，由此也引發(fā)了全球對于核安全的大探討。構建科學、全面的評估指標體系是提高核事故應急能力的基礎。核應急是核安全縱深防御的最后一道屏障，是一項技術性、社會性、政治性很強的社會系統(tǒng)工程，涉及社會多種力量的協(xié)調配合［1］。如何切實有效地保護公眾，保護環(huán)境，需要有一個完備的核應急體系強化核應急的管理。做好核應急的管理工作就需要對現(xiàn)有核應急能力進行評估，制定客觀、科學的評估指標，制定規(guī)范的評估體系，把涉及核應急工作的相關部門納入評估體系，定期對其進行考評，通過評估發(fā)現(xiàn)存在的不足并針對性地加強建設。核應急能力評估體系應該從系統(tǒng)的角度，通過對健全法規(guī)、完善應急機構、構建應急救授預案、加強應急資源、進行后果評估等的綜合分析來建立，應該能夠覆蓋處理核應急的整個過程，并能夠系統(tǒng)地反映核應急過程中存在的優(yōu)勢和不足［2］。

開展核應急能力評估主要是檢驗地方政府和相關部門的核應急準備情況，查找核應急準備工作的薄弱環(huán)節(jié)，提高核應急工作效率和應對水平，為建立健全核應急體系指明方向。制定核事故應急能力評估體系的意義還體現(xiàn)在:( 1)便于定期開展核應急能力評估，使評估工作常態(tài)化;(2)可以更好地把握核應急能力的水平，確保核應急管理工作的有效性;(3)由于環(huán)境和條件可能發(fā)生變化，進行核應急能力評估就可以使核應急工作適應這些變化;(4)通過核應急能力評估，可以幫助提高相應的核應急救援組織的專業(yè)化水平;(5)通過評估，可以為政府部門安排資金投入提供依據(jù)(6)通過核應急能力評估，可以更好地貫徹落實“預有準備，預防為主”的思想，使各應急組織消除麻痹，始終繃緊應對核事故的安全弦。

1 核應急能力評估指標體系

核應急能力評估體系是以核應急管理為基礎、以地方政府為主的社會系統(tǒng)，以核應急能力為對象，建立科學的評估指標體系。其目的是不斷完善和提高核應急能力，更好地應對突發(fā)的核事故。應急管理要求我們在災害發(fā)生前分析各類災害發(fā)生的概率、形成條件、成災機制和演變機理，做好災害的風險評估和動態(tài)監(jiān)測，編制科學的應急預案，并對應急預案進行演練［3］，核應急管理亦是如此。我們必須在風險評估和預案的基礎上，做好人員、物資、裝備的準備工作，在核事故應對過程中做好監(jiān)測、預警工作，做好核事故后果評估工作，做好災民的應急疏散或撤離工作，針對突發(fā)情況做好應急處置。核應急能力評估就是要針對核應急工作的各個階段，區(qū)別影響核應急能力的各個因素，按照標準，逐一評估。

按照核事故的特點，我們可以將核應急分為事前準備、事中應對、事后善后處置三個階段。其中事前準備階段有應急組織機構、法規(guī)建設、預案編制、應急人力資源、應急物資準備、應急演習、宣傳教育等七個要素;事中應對有預報預警能力、后果評估能力、政府反應能力、民眾反應能力、應急救援能力、媒體宣傳能力、通信與信息保障、應急指揮能力等八個要素;事后善后處置有社會保障能力、事后恢復能力、社會心理恢復、環(huán)境監(jiān)測等四個要素。核事故應急能力評估體系構成如圖1 所示。

圖1 核應急能力評估指標體系

1.1 事前應急準備

1.1.1 應急組織機構

應急組織機構是核應急工作中的權利機構和執(zhí)行機構，既可能是專設機構，也可能是兼職機構。主要涉及應急指揮、應急管理、應急處置等。這里面還包括機構職能、相互關系、運行模式、協(xié)同方法等方面軟件內容。

1.1.2 法規(guī)建設

法規(guī)建設是保障核應急能力建設的法治基礎，它確定了各應急部門和機構的法理權威，并且規(guī)定了主要領導和應急人員的權利、權限、責任。主要內容有:各應急部門對相關法律法規(guī)的執(zhí)行情況;地方法規(guī)和規(guī)章中有關核應急管理的規(guī)定;地方法規(guī)、規(guī)章及文件中有關政府核應急管理工作延續(xù)性的規(guī)定。

1.1.3 預案編制

應急預案是核應急工作的行動方針，它規(guī)定了政府和各應急部門事前、事中及事后的工作內容，使各項工作規(guī)范化、科學化、制度化，對應預案的評估應該包括應急預案的科學性、針對性、完整性、權威性、可操作性。應急預案的基本要求如下:①科學性，通過實踐分析和論證，制定出嚴密的應急預案，使預案真正具有科學性; ②針對性，針對不同核事故種類、事故地點、影響范圍等因素，有針對性地制定應急預案;③完整性，為確保事故發(fā)生后應急工作快速、協(xié)調、有序地進行，必須有一套完整的應急體系，應明確核應急工作的管理體系和應急組織機構及其職責，周全地考慮各方面的因素;④權威性，應急預案還應經(jīng)國家核應急委員會的批準后才能實施，保證預案具有一定的權威性。⑤可操作性，應急預案是一旦有事就要拿來執(zhí)行的，所以其必須具備較高的可操作性，確保執(zhí)行過程中的執(zhí)行效果。

1.1.4 應急人力資源

應急人力資源是應急救援時的主要力量，是減少事故造成的損失、控制核危機蔓延、維護人們利益的核心力量。應急人力資源的水平一定程度上決定核應急工作的成敗。對應急人力資源的評價內容包括救援力量的數(shù)量、專業(yè)化水平、技術支援能力、自愿者隊伍、應急人力資源結構的合理性、保障應急實施的相關因素等。

1.1.5 應急物資準備

應急物資是應急過程的核心內容，是保證物資應急的基礎，它包括的內容有應急救援保障設備、應急防護設備、應急藥品、快速救助，保障災民轉移、災民安置、災民生活的物資等內容，此外還包括應急的專項資金。

1.1.6 應急演習

應急演習是本著從實戰(zhàn)出發(fā)，鍛煉應急隊伍、強化應急意識、檢驗應急預案的目的，按照設想的災情，依著預案展開的演練，對應急演習的評估應該包括應急演習的頻度、演習的效果、演習深入的程度和涉及的廣度。

1.1.7 宣傳教育

宣傳教育在政府應急管理中發(fā)揮著舉足輕重的作用。宣傳教育的作用在于媒體按照新聞的規(guī)律對政府在核事故應急管理過程中進行監(jiān)督和影響，促使信息的及時公開，是政府消弭流言的重要手段。同時，它促使危機向好的方向轉化。媒體介于政府和公眾之間，形成了一種三角互動關系，它既受政府制約，又在一定程度上影響政府;既引導公眾，又需要滿足公眾需求。一方面，媒體代表公眾時刻關注、監(jiān)視應急處理的進展，另一方面，作為黨和政府的喉舌，傳達其聲音，樹立其形象。因此，宣傳教育的作用體現(xiàn)在三方面:在激發(fā)公眾情緒中實現(xiàn)信息傳播的基調統(tǒng)一;在設置輿論焦點中塑造政府應急管理的良好形象;在滿足公眾信息需求中保持社會的正常運轉［4］。公眾教育的基本內容包括:核應急的基本常識、核事故的性質與特點，警報與通知的規(guī)定、基本防護知識、撤離的組織、方法和程序;在污染區(qū)行動時必須遵守的規(guī)則;自救與互救的基本常識; 簡易消毒方法等。對宣傳教育進行評估的內容主要包括公眾教育、國際溝通與協(xié)作、新聞報道、社會動員、群眾安全防護措施的宣傳和教育。

1.2 事中應對能力

1.2.1 預報預警能力

預報預警就是及時發(fā)現(xiàn)核事故的癥候，準確做出預判，并迅速上報決策機構和通報相關部門?？煽康暮耸鹿暑A報和預警，有利于掌握其發(fā)展情況以及做好應對前期的準備，是開展核應急的前提條件。對其評估的內容包括預報預警人員、裝備的建設情況，履職盡責情況，專業(yè)識別和判斷能力，預警信息報知和傳輸能力等內容。

1.2.2 后果評估能力

核電廠或有核設施發(fā)生重大放射性泄漏事故時，需要采取一定的應急防護措施，以減少損失，降低人群可能受到的放射性照射。核事故后果評價可以為政府主管部門在發(fā)生核事故的情況下提供科學的決策依據(jù)，是決定應急等級、采取應急行動的前提。近年來，為了有效地保護公眾，保護環(huán)境，最大限度地減少損失，許多國家都在開展事故應急技術及應急體系研究，以及與之相關的核事故后果評價系統(tǒng)研究［5-6］。核事故后果評價包括事故的環(huán)境監(jiān)測能力，事故后果的模擬計算( 即后果預測)能力，以及對監(jiān)測結果、計算結果進行分析和評價( 如與干預水平或操作干預水平相比較)能力。由于核事故后果發(fā)展極其復雜，給后果評估帶來極大困難，這也是后果評估是核應急重點和難點的主要原因。日本福島核事故處理過程中，決策中出現(xiàn)的反反復復，一個主要原因就是對事故后果缺乏準確評估。

1.2.3 政府反應能力

核應急救援的一個重要特征就是“時效性”。政府作為核應急工作中的關鍵角色，其反應能力、臨機處斷能力決定著應急的有效性和時效性。政府應急反應能力包括核事故的警報和警示，應急預案的響應，應急指揮部成立的速度，應急救援分隊的組織和調動速度，應急決策的科學性。

1.2.4 民眾反應能力

核事故面前，民眾的反應能力直接關乎損失的程度問題，對民眾的反應能力進行評估的內容有民眾對核應急知識的掌握，民眾自我保護的情況，民眾熟悉應急疏散的情況。

1.2.5 應急救援能力

應急救援在核事故初期發(fā)揮著重要作用。應急救援包括場內救援和場外救援。場內救援主要依靠核電廠( 或放射性或其他因素潛在危險較大的某些核設施)的應急救援人員對災情的控制，場外主要力量是各應急部門、專業(yè)力量、保障力量、社會支援力量等等。應急救援能力評估的主要內容是應急部門的處置水平、專業(yè)力量的數(shù)量和質量、保障和支援能力等。

1.2.6 媒體宣傳能力

由于核事故的特殊性，政府必須十分重視媒體的宣傳工作，將權威的消息通過媒體傳達給民眾，以安撫民眾恐慌、消弭流言的危害。媒體宣傳能力的評估內容包括與媒體的溝通、宣傳的時效性和有效性、宣傳力度和廣度、對不實有害信息的控制和特殊情況的處理等。

1.2.7 應急指揮能力

應急指揮能力是應對核事故的重要因素。評估的內容包括應急指揮系統(tǒng)、應急中心設施、備用應急中心、指揮員的素質等。指揮員的素質是包括決策能力、專業(yè)素養(yǎng)、心理素質、協(xié)調控制能力等多個方面。

1.2.8 通信與信息保障

通信與信息保障對于應急過程中信息交換、命令的上傳下達的迅速有效起著關鍵作用。主要的內容有通信保障的方案、設備的完好、信息保障方案、應急聯(lián)動系統(tǒng)、警報系統(tǒng)。

1.3 事后善后處置

1.3.1 社會保障能力

社會保障包括資金保障、物資保障、人才智力保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、能源電力保障、交通運輸保障。

1.3.2 事后恢復能力

核事故后社會秩序陷入混亂，災情解除后政府的恢復能力包括社會秩序、生產生活、核電廠( 或放射性或其他因素潛在危險較大的某些核設施)的恢復等。影響恢復能力的主要因素包括災后資金保障、技術、保險、區(qū)域人口構成、災前的經(jīng)濟水平、災后資源的有效性、社會組織及區(qū)域政策、救濟與支援等。

1.3.3 社會心理恢復能力

由于核事故會給社會造成心理壓力甚至心理疾病，社會心理恢復就成為政府事后的一項重要工作。社會心理恢復能力包括醫(yī)療救助、心理疏導。影響社會心理恢復能力的因素包括政府的資金投入、社會恢復的能力和速度、醫(yī)療保障隊伍的數(shù)量、心理醫(yī)生的專業(yè)素質、區(qū)域災前的民眾心理素質。

1.3.4 環(huán)境監(jiān)測

核事故發(fā)生后，必須保持一個長期的環(huán)境監(jiān)測，這是環(huán)境評估的重要手段，也是政府決策的重要依據(jù)，其內容包括任務的分配、資料的收集、處理的數(shù)據(jù)和提出的建議。

2 結束語

目前我國對突發(fā)事件應急能力評價方面的研究總體上滯后于西方發(fā)達國家，核應急能力評估研究還比較薄弱，開展相關研究很有必要。本文以核應急管理為基礎，從核應急管理的三個階段即事前準備、事中應對、事后善后處置分別建立評估指標，從而構建評估指標體系。該體系全面考慮了影響核事故應急的各個主要因素，且指標之間重復交叉小，便于操作和實施，會對核應急能力建設起到積極的促進作用。

［1］林殿科.核安全與核應急現(xiàn)狀及保障建議［J］.環(huán)境保護與循環(huán)經(jīng)濟，2008，28 (4):58 -59.

［2］鄧云峰，鄭雙忠，劉功智，等.城市應急能力評估體系研究［J］.中國安全生產科學技術，2005，1(6):34 -36.

［3］張永領.基于應急管理階段的應急能力評價指標體系研究［J］.工業(yè)安全與環(huán)保，2010，36(9):33 -34.

［4］黃典劍，李傳貴.突發(fā)事件應急能力評價［M］.北京:冶金工業(yè)出版社，2006.

［5］Gayle Sugiyama，ohn. S. N. Overview of LLNL Services and Tools for the NARAC and IMAAC［Z］.2009.

［6］Dewart J M，Bowen B M，Elder J C.Supplementary documentation for an environmental impact statement regarding the pantex plant［Z］.1982.