湘潭縣山塘建設(shè)管理調(diào)查與思考

湘潭縣委黨校第十五期青干班第一調(diào)研小組

1 基本概況

山塘是湘潭縣重要基礎(chǔ)性蓄水工程，承擔(dān)著全縣約近一半農(nóng)田的灌溉任務(wù)，山塘一般分為：骨干山塘（庫容5m3～10萬 m3）；基本山塘（庫容 1 m3～5 萬 m3）；其它為山平塘。湘潭縣地處湘中偏東、湘江西岸，湘江、涓水、漣水穿境而過，是一個農(nóng)業(yè)大縣、水利大縣。但隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及極端氣候的變化，湘潭縣污染性缺水和季節(jié)性缺水尤為突出，因此加強(qiáng)基礎(chǔ)性蓄水工程的建設(shè)相當(dāng)重要。截至2010年底，湘潭縣已建設(shè)各類大小山塘5.9萬余口，蓄水總量約為3.12億m3，為全縣中小型水庫蓄水總量的2.5倍（全縣中小型水庫蓄水1.22億m3）。占境內(nèi)年均產(chǎn)水量6.5億m3的35%。這些山塘分布在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，絕大多數(shù)屬村組集體所有，點(diǎn)多面廣，是當(dāng)?shù)乇Ｋ购?、防洪度汛的“主力軍”，為全縣農(nóng)村農(nóng)田灌溉、人畜飲水等發(fā)揮了巨大而不可替代的重要作用。以排頭鄉(xiāng)為例，山塘2 354口，總?cè)萘? 577萬m3，灌溉農(nóng)田3.1萬畝；中小型水庫12座，總庫容1 083萬m3，灌溉農(nóng)田2.5萬畝，山塘的總?cè)萘渴撬畮炜値烊莸?.46倍，灌溉面積是水庫的1.24倍，充分發(fā)揮了山塘的蓄水保水，防洪、抗旱的作用。2009年，全縣完成山平塘清淤擴(kuò)容、防滲加固2 382口，為年度計(jì)劃的183%，清淤水面15 006畝，清出淤泥724.5萬m3，投入資金4 828.4萬元，通過山平塘清淤擴(kuò)容防滲，湘潭縣新增蓄水1 000多萬m3，相當(dāng)于新建了一座中型水庫，恢復(fù)和改善灌溉面積4萬多畝，項(xiàng)目區(qū)群眾人均增收200元，一定程度上提高了群眾種糧的積極性，由此可見，山塘建設(shè)意義十分重要。

近年來，湘潭縣委、縣政府高度重視水利工作，將“治水”提升到“治縣”的高度，山塘建設(shè)不斷加強(qiáng)，成效顯著。

（1）精心規(guī)劃促持續(xù)發(fā)展。

一是出臺了《湘潭縣山平塘清淤擴(kuò)容實(shí)施方案》。堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃、高品位設(shè)計(jì)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，對以泥漿泵清淤、挖掘機(jī)清淤擴(kuò)容整修加固和以人工方式清淤整修加固等方式提出了具體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。二是明確了山平塘清淤擴(kuò)容實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《湖南省2009年新增農(nóng)資綜合補(bǔ)內(nèi)貼資金用于山平塘清淤擴(kuò)容項(xiàng)目實(shí)施辦法》以泥漿泵清除淤為主的，淤泥清除干凈，須見塘底自然土；以挖掘機(jī)清淤擴(kuò)容整修加固和以人工方式清淤整修加固為主的，淤土、淤沙清除干凈，須見塘底自然土，塘堤內(nèi)、外坡整修加固至穩(wěn)定邊坡，堤頂寬度不小于2 m的要求。三是統(tǒng)籌兼顧做好全縣山塘清淤工作。在“三個突出”（即突出干旱死角，突出骨干山塘、突出偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村）的基礎(chǔ)上，全面開展山塘清淤的各項(xiàng)工作。

（2）精心實(shí)施保工程質(zhì)量。

一是發(fā)揚(yáng)民主。山平塘清淤擴(kuò)容雖然是小項(xiàng)目，但湘潭縣發(fā)揚(yáng)民主、集中民智、依靠民力，拓寬了“議事水利”范圍，實(shí)行“一塘一議”，全縣做到了“一塘一方案”?；緦?shí)現(xiàn)了建多建少群眾議，籌多籌少群眾定，有錢的出錢，有力的出力。積極推廣機(jī)械化施工，特別是泥漿泵的推廣使用，解決了長期以來 “人力使不上，機(jī)械不好使”的難題。二是“對癥下藥”?？h水利部門對每一處山塘進(jìn)行實(shí)地測量，根據(jù)存在的問題，制定切實(shí)可行的設(shè)計(jì)方案，確保山塘基本功能齊全，運(yùn)行安全可靠。如對中路鋪柱塘大塘、壩體滲漏、庫內(nèi)淤塞、泄洪道不暢等問題，設(shè)計(jì)了壩內(nèi)外坡整修、內(nèi)坡混凝土面板防滲、泄洪渠改造、灌溉渠道高標(biāo)準(zhǔn)化及庫內(nèi)清淤的方案，保證了452畝水田、630人受益。三是全程監(jiān)管。隨時跟蹤了解項(xiàng)目實(shí)施情況，督促項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，確保山塘清淤擴(kuò)容工作實(shí)效。

（3）精心驗(yàn)收保?？顚Ｓ?。

一是補(bǔ)助方式多樣。近年來，湘潭縣水利部門大力宣傳“以獎代投、建后再補(bǔ)”的方式，引導(dǎo)人民群眾籌集資金建設(shè)水利，以獎代投的標(biāo)準(zhǔn)、范圍逐年提高，山塘清淤擴(kuò)容縣獎勵標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到1 100元/口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地制宜，通過補(bǔ)助水泥、砂卵石等主材，進(jìn)一步提高了村民興修水利的積極性。二是精心組織驗(yàn)收。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度計(jì)劃項(xiàng)目完工后，項(xiàng)目實(shí)施材料由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府完善，縣水利部門會同財(cái)政部門組成驗(yàn)收小組對項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，并根據(jù)驗(yàn)收合格率確定補(bǔ)助金額。

（4）精心管護(hù)保高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

湘潭縣委、縣政府十分注重發(fā)揮工程建設(shè)后的作用，力求實(shí)現(xiàn)清淤擴(kuò)容一口、規(guī)范管理一口，確保修建一處，受益一方。一是以“算好水利帳”為前提，多方宣傳發(fā)動，積極引導(dǎo)群眾參與山塘清淤擴(kuò)容工作。二是以“看得見實(shí)惠”為動力，廣泛提升群眾參與熱情，對已清淤擴(kuò)容山塘進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，按照“誰建、誰管、誰受益”的原則。如排頭鄉(xiāng)推廣的“產(chǎn)權(quán)水利”明晰了產(chǎn)權(quán)，落實(shí)了管理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了“以塘養(yǎng)塘”的目的，最大程度贏得了民心，實(shí)現(xiàn)了社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙豐收。三是注重形成長效機(jī)制，縣委、縣政府將山塘清淤擴(kuò)容經(jīng)費(fèi)納入了財(cái)政預(yù)算，在資金、政策等方面支持力度前所未有，同時，突出典型示范帶動，要求縣級領(lǐng)導(dǎo)辦兩個示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人分別辦一個示范村，各村組實(shí)行“一口山塘、一名領(lǐng)導(dǎo)，一抓到底”的三個一工作機(jī)制。

2 存在的問題及原因

全縣山塘大多是20世紀(jì)60～70年代修建，由于投入不足等原因，大多數(shù)山塘處于只用不管、只用不建的狀態(tài)，加上年久失修、嚴(yán)重淤積和滲漏，山塘功能退化，灌溉效率逐年下降，實(shí)際灌溉面積不到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的50%，抗旱保水作用和效益日漸減弱。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前全縣山塘蓄水能力不足原蓄水的60%，表現(xiàn)在：

（1）總量不夠，標(biāo)準(zhǔn)不高。

在全縣大小山塘中，微型山塘多，骨干山塘少，從滿足全縣農(nóng)田灌溉和新農(nóng)村建設(shè)的需要來看，山塘總量仍然不夠。按測算，全縣每平方公里有山坪塘27座，年蓄水量（包括復(fù)蓄）平均為（3.12億/2 132.81×2.3次）33.6萬 m3/km2,年需水量為（9 億/2 132.81）42.2 萬 m3/km2，而全縣年降水量在1 350 mL左右，年徑流量達(dá)17.1億m3。需水量遠(yuǎn)大于山塘蓄水量，徑流量遠(yuǎn)大于蓄水量。一方面缺水，一方面讓水白白流失。經(jīng)過30～40年的運(yùn)行，大部分山塘因維修經(jīng)費(fèi)無法落實(shí)、管理不善和老化失修等原因，工程不可避免地出現(xiàn)老化和損壞，形成病險或隱患工程，諸如壩體或塘埂變得單薄、滲漏、軟基，涵管斷裂、堵塞現(xiàn)象，有的甚至成為空塘，有52%山塘存在不同程度的病險情，只有通過限制蓄水或騰空庫容來確保度汛安全。

（2）責(zé)任不明，管理不善。

山塘屬于小型或微型水利工程，其管理比不上上型水庫，沒有專門管理機(jī)構(gòu)和人員。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，主要依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來管理農(nóng)村山塘水利基礎(chǔ)設(shè)施，山塘管理人員待遇十分微薄，積極性不高，加之其管理模式陳舊，山塘維修、建設(shè)與管理得不到有力支持。20世紀(jì)80年代中期，市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，機(jī)制不斷完善，而水利管理模式未創(chuàng)新，投入跟不上，農(nóng)村小型或微型水利基礎(chǔ)設(shè)施基本無人管理，很多地方小型或微型水利建設(shè)管理基本處于停滯狀態(tài)。大部分山塘出現(xiàn)病險情，灌溉渠道滲漏嚴(yán)重，渠道淤積逐年加深，灌溉面積不斷減少，灌溉功能和效益急速衰減；導(dǎo)致部分農(nóng)田灌溉成本增加，拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，影響國家糧食安全。據(jù)調(diào)查，中路鋪鎮(zhèn)有3 328口山塘，僅淤塞山塘占90%，其淤塞程度平均達(dá)40%，其病危和存在安全隱患的山塘達(dá)2 480座，占山坪塘總數(shù)的75%，廢棄山塘81處，占山塘總數(shù)的2.4%，其基礎(chǔ)蓄水量僅為正常蓄水量的55%。

（3）投入不足，機(jī)制不全。

2009年前，農(nóng)村山塘的建設(shè)管理基本得不到國家公共財(cái)政的“惠顧”，主要是靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和村民自力更生，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的集體投工投勞，歷經(jīng)“水利義務(wù)工”和“勞動積累工”，雖然對山塘的建設(shè)與管理起到了一些積極的作用，但還是“杯水車薪”，無法滿足農(nóng)業(yè)用水和生產(chǎn)發(fā)展的需求。近年來，中央惠農(nóng)政策出臺后，“兩工”被取消，實(shí)施“一事一議”政策后，以前的投入機(jī)制已過時，而新的投入機(jī)制尚未形成，群眾既不愿出錢，也不積極投工，一些有利于加快農(nóng)村水利發(fā)展的政策仍停留在口頭和紙張上，加上村集體資金匱乏，許多問題得不到解決，農(nóng)村山塘的維修、建設(shè)和管理“乏力”，從一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。據(jù)調(diào)查：分水鄉(xiāng)有4 325口山塘，灌溉水田面積2.15萬畝（全鄉(xiāng)水田面積3.25萬畝）。以2010年為例，全鄉(xiāng)爭取上級投入40萬用于山塘建設(shè)，村、組按1∶1籌資籌勞，本級財(cái)政沒有安排資金投入，嚴(yán)重制約了該鄉(xiāng)的農(nóng)田基本建設(shè)步伐。

3 主要建議

2011年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》指出：要著力加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，下大氣力在全國大規(guī)模開展農(nóng)田水利建設(shè)，健全農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制，全面提高農(nóng)業(yè)用水效率，持續(xù)改善農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)條件，顯著提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

（1）進(jìn)一步明確產(chǎn)權(quán)和職責(zé)。

一是創(chuàng)新管理體制，明晰產(chǎn)權(quán)與職責(zé)關(guān)系。山塘所有權(quán)仍歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）集體所有，日常管理由村組直接管理，承包山塘人員必須無條件做好安全管理、維修養(yǎng)護(hù)等工作安排。二是大力推行山塘產(chǎn)權(quán)制度改革，通過租賃、拍賣、承包、股份制改造等形式改革現(xiàn)有農(nóng)村山塘小型水利工程，盤活水利資產(chǎn)，使之發(fā)揮最大效益；加強(qiáng)“水商品”意識，通過組建用水戶協(xié)會來管理農(nóng)村山塘。三是加強(qiáng)山塘的安全管理。摸清山塘的“家底”，將山塘基本情況和存在的病險情分類登記造冊，落實(shí)安全管理人員，發(fā)現(xiàn)病險情及時組織力量對病險山塘進(jìn)行除險加固，確保安全。對運(yùn)行情況已遠(yuǎn)達(dá)不到原設(shè)計(jì)指標(biāo)、維修成本大于效益，安全隱患無法消除或經(jīng)濟(jì)社會效益不大的山塘，可按規(guī)定予以報(bào)廢，退塘還林。

（2）進(jìn)一步健全完善制度。

2011年中央一號文件及近期召開的中央水利工作會議均提出：要突出強(qiáng)化小型水利建設(shè)，明確政府在水利建設(shè)中負(fù)主要責(zé)任，建立健全體制機(jī)制，激發(fā)加快水利發(fā)展活力。加大對塘整治的政策傾斜。一是縣、鄉(xiāng)政府應(yīng)盡快將山塘除險加固工作提上議事日程。特別是骨干山塘、一些重要的其它山塘，必須由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府來承擔(dān)其除險保安任務(wù)，分期分批進(jìn)行實(shí)施。二是細(xì)化長期規(guī)劃和監(jiān)督考核工作。在調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，做好山塘整治“十二五”規(guī)劃，加強(qiáng)計(jì)劃管理。市、縣政府應(yīng)增加山塘治理的項(xiàng)目內(nèi)容，將山塘治理納入市縣政府的年度工作目標(biāo)。三是完善山塘建設(shè)資金的公示制度。各村、支兩委必須嚴(yán)格按要求將上級拔付的專項(xiàng)資金，自籌資金及資金整合情況進(jìn)行“一對一”（一口山塘一本資金帳）的公示，提高群眾今后的建設(shè)積極性。

（3）進(jìn)一步多途徑籌集資金。

中央一號文件指出：堅(jiān)持政府主導(dǎo)，發(fā)揮公共財(cái)政對水利發(fā)展的保障作用，形成政府社會協(xié)同治水興水合力。山塘是重要的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，山塘治理資金應(yīng)以公共投入為主、多元籌措為輔。一是擴(kuò)大政策覆蓋面，將其納入總體規(guī)劃和公共財(cái)政保障的框架，為爭取上級資金支持提供制度保障。二是縣財(cái)政要設(shè)立專項(xiàng)資金，每年從水利建設(shè)基金中拿出一部分用于支持、補(bǔ)助山塘建設(shè)，同時完善多元化、多渠道的投融資體系。三是積極穩(wěn)妥地搞好山塘的產(chǎn)權(quán)制度改革，在落實(shí)防汛責(zé)任的前提下，可采取拍賣、租賃、股份合作等方式盤活水利資產(chǎn)，籌措治理資金。四是引入市場機(jī)制吸引民間資金，通過參股等方式投入山塘建設(shè)，發(fā)揮資源優(yōu)勢，做好養(yǎng)殖、休閑旅游等水土資源開發(fā)利用。五是積極推行“一事一議”制度，由鄉(xiāng)、村兩級干部組織群眾進(jìn)行“一事一議”，全方位公開議事項(xiàng)目、規(guī)范議事程序、排除議事干擾、鞏固議事成果，發(fā)揮“以獎代補(bǔ)”資金的作用，想方設(shè)法破解“無人辦事，無錢辦事”的難題，實(shí)現(xiàn)國家、集體和個人三贏局面。

（4）進(jìn)一步加強(qiáng)后續(xù)管護(hù)。

把山塘建設(shè)與湘潭縣種植保面、帶動農(nóng)民增收、農(nóng)村脫貧結(jié)合起來，委托具備資質(zhì)的設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)對骨干山塘存在的隱患進(jìn)行探查，分析原因，加緊處理，夯實(shí)山塘基礎(chǔ)。一是準(zhǔn)確定位現(xiàn)有山塘。對于純公益性的應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮其功效，跨村山塘由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站進(jìn)行統(tǒng)一管理，跨組山塘由村級進(jìn)行管理。以本次全國水利普查為契機(jī)，對作用不大或廢棄的山塘，實(shí)行退水還林、土地復(fù)墾，部分則由灌溉轉(zhuǎn)為飲用水水源地保護(hù)區(qū)，具備經(jīng)營性功能應(yīng)推向市場。二是處理好保舊與建新的關(guān)系，合理調(diào)配財(cái)力。對于新建項(xiàng)目，要認(rèn)真進(jìn)行論證，應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站進(jìn)行備案。三是加強(qiáng)建后管理，建設(shè)與管理統(tǒng)籌結(jié)合，可以參照《小型水庫管理辦法》建立健全山塘管理的各項(xiàng)規(guī)章制度。