農(nóng)村飲水安全工程可持續(xù)發(fā)展探討

劉成祥

（婁星區(qū)水利局 婁底市 417000）

1 婁星區(qū)農(nóng)村飲水安全工程概況

婁底市婁星區(qū)地處湖南省中部，地域面積380 km，全區(qū)轄4個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)鄉(xiāng)、5個(gè)街道辦事處，共162個(gè)村民委員會(huì)，53個(gè)社區(qū)居委會(huì)，總?cè)丝?3.85萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口16.32萬(wàn)。隨著婁星區(qū)建設(shè)步伐的不斷加快，水環(huán)境不斷惡化，區(qū)政府于2010年底組織水利、衛(wèi)生、財(cái)政等部門對(duì)農(nóng)村飲水現(xiàn)狀展開(kāi)摸底調(diào)查，通過(guò)對(duì)全區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處農(nóng)村飲用水水質(zhì)抽樣檢驗(yàn)，檢測(cè)結(jié)果不容樂(lè)觀，農(nóng)村飲用水合格率僅為12.8%。區(qū)委區(qū)政府高度重視農(nóng)村飲水安全問(wèn)題，秉著“統(tǒng)籌規(guī)劃，分期實(shí)施”的原則，于2011年4月編制完成了《婁星區(qū)“十二五”農(nóng)村飲用水安全工程實(shí)施規(guī)劃》。因地制宜，結(jié)合婁星區(qū)村鎮(zhèn)布局、水資源分布、建設(shè)規(guī)模大小及經(jīng)濟(jì)可行性等綜合分析，通過(guò)城市水廠管網(wǎng)延伸、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分片集中供水和單村集中供水三種供水模式，規(guī)劃逐步解決全區(qū)農(nóng)村居民飲水安全。從2010年年底摸底調(diào)查數(shù)據(jù)顯示（附表），全區(qū)農(nóng)村飲水安全工作取得了矚目的成效，農(nóng)村自來(lái)水普及率達(dá)到了35.5%，但面臨的形式依然嚴(yán)峻，全區(qū)仍有8.36萬(wàn)農(nóng)村居民的飲水安全沒(méi)有得到保障，占總農(nóng)村人口數(shù)的51.2%。

2 農(nóng)村飲用水安全工程運(yùn)行管理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

婁星區(qū)農(nóng)村飲用水改造工程建設(shè)始于20世紀(jì)90年代末，經(jīng)過(guò)水利人近10年努力，全區(qū)農(nóng)村飲用水安全狀況得到了很大改善，同時(shí)也存在一些問(wèn)題：工程實(shí)施方案不夠科學(xué)，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，建設(shè)市場(chǎng)不規(guī)范；地方配套資金到位困難，引入社會(huì)資金機(jī)制不活；運(yùn)行管理費(fèi)得不到落實(shí)，管網(wǎng)及配套設(shè)備老化得不到及時(shí)維修；農(nóng)戶分散，管網(wǎng)人口密度小，工程人均實(shí)際投資較大，且維修管理困難；農(nóng)民水質(zhì)意識(shí)淡薄，水源保護(hù)力度不大，水質(zhì)缺乏定期檢測(cè)；水價(jià)制定缺乏科學(xué)論證；“重建輕管”現(xiàn)象及意識(shí)存在；運(yùn)行管理體制不規(guī)范，水管人員業(yè)務(wù)水平低，這些都影響農(nóng)村飲水安全工程效益的持續(xù)發(fā)揮。

附表 2010年底婁星區(qū)農(nóng)村安全飲用水集中供水現(xiàn)狀調(diào)查表

3 推動(dòng)農(nóng)村飲水安全工程長(zhǎng)效運(yùn)行的探索

（1）科學(xué)規(guī)劃，加強(qiáng)質(zhì)量管理。

“十一五”期間，婁星區(qū)農(nóng)村飲水安全工程的建設(shè)規(guī)模及速度均達(dá)到了歷史之最，工作力度空前，而農(nóng)村飲水工程建設(shè)點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)，且受行政區(qū)域劃分限制，在水源與集水池選址、管徑選取及管線鋪設(shè)等方面缺乏足夠的科學(xué)論證，急功近利，規(guī)劃設(shè)計(jì)不夠深入、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低，造成供水工程不合格或資金浪費(fèi)。工程建設(shè)質(zhì)量是規(guī)劃設(shè)計(jì)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的保障，是建設(shè)產(chǎn)品的生命線，但當(dāng)前婁星區(qū)建設(shè)市場(chǎng)不夠完善，從工程規(guī)劃設(shè)計(jì)、招投標(biāo)活動(dòng)、施工到監(jiān)理多環(huán)節(jié)常造成工程質(zhì)量欠缺，嚴(yán)重影響農(nóng)村飲水安全工程的建后運(yùn)行及長(zhǎng)期效益的發(fā)揮。

（2）合理調(diào)整投資構(gòu)成比例，落實(shí)市、區(qū)兩級(jí)配套資金。

農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)處于相對(duì)落后的農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)薄弱，管網(wǎng)受益人口密度少，工程人均投資偏高。（“十一五”期間婁星區(qū)飲水安全工程投資配套組成及實(shí)施情況統(tǒng)計(jì)如圖1）。應(yīng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)際，調(diào)整配套資金的比例：繼續(xù)提高中央資金投資比例，降低農(nóng)民自籌資金比例，重點(diǎn)落實(shí)地方配套資金中的市、縣（區(qū)）兩級(jí)配套資金的到位，如圖2。婁星區(qū)飲水安全工程實(shí)施計(jì)劃中，市、區(qū)兩級(jí)配套資金占地方配套比例較大，但實(shí)際到位困難，嚴(yán)重影響到工程的質(zhì)量與進(jìn)度。

圖1 婁星區(qū)“十一五”農(nóng)村飲水安全工程投資情況

圖2 市、區(qū)配套占地方資金比例

（3）建立權(quán)責(zé)明晰的管理體制，優(yōu)化水管隊(duì)伍建設(shè)。

按“誰(shuí)投資，誰(shuí)所有，誰(shuí)受益”的原則，堅(jiān)持走“明晰所有權(quán)、放開(kāi)使用權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”之路，對(duì)農(nóng)村安全飲水工程明晰產(chǎn)權(quán)，落實(shí)管理主體。按農(nóng)村供水工程管理模式進(jìn)行劃分：國(guó)家和集體投資為主興建的區(qū)域供水工程，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）授權(quán)的項(xiàng)目法人（鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村供水管理站）負(fù)責(zé)管理；城市管網(wǎng)延伸供水工程，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位，單獨(dú)開(kāi)設(shè)水閘并安裝總水表，采取分級(jí)管理，城市管網(wǎng)至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）供水計(jì)量點(diǎn)由婁底市自來(lái)水公司負(fù)責(zé)管理，供水工程產(chǎn)權(quán)也歸其所有；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)〈街道〉水計(jì)量點(diǎn)至農(nóng)戶由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）水管站負(fù)責(zé)管理，供水工程產(chǎn)權(quán)也歸所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所有；單村集中供水工程及分散式供水工程的產(chǎn)權(quán)歸村集體所有，由村成立用水戶協(xié)會(huì)或經(jīng)營(yíng)權(quán)承包等方式運(yùn)營(yíng)管理，根據(jù)管理權(quán)限，層層落實(shí)管理責(zé)任。

隨著農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃的實(shí)施，應(yīng)不斷加強(qiáng)水管隊(duì)伍建設(shè)以滿足投資強(qiáng)度和建設(shè)規(guī)模的要求。從婁星區(qū)農(nóng)村供水管理人員構(gòu)成來(lái)看，專業(yè)技術(shù)人員構(gòu)成低于10%，絕大部分都是農(nóng)民，專業(yè)知識(shí)缺乏。應(yīng)通過(guò)“公開(kāi)、透明、競(jìng)爭(zhēng)上崗”的辦法，擇優(yōu)錄用人員,優(yōu)化水管隊(duì)伍，并對(duì)錄用人員由區(qū)水利局組織進(jìn)行崗前培訓(xùn),持證上崗。同時(shí)引入激勵(lì)機(jī)制，把水管員的工資報(bào)酬與水費(fèi)回收率、管道及設(shè)備保養(yǎng)等工作掛鉤,定期進(jìn)行民意測(cè)評(píng),加強(qiáng)監(jiān)督，提升供水服務(wù)水平，降低供水成本、擴(kuò)大供水效益。

（4）確定合理水價(jià)，吸引社會(huì)資金投入。

對(duì)婁星區(qū)農(nóng)村供水水價(jià)調(diào)查得知，全區(qū)農(nóng)村供水工程平均制水成本為1.69元/t（不包括設(shè)備大修費(fèi)），其中制水成本最低的萬(wàn)寶水廠也達(dá)到了1.47元/t，而供水水價(jià)在（1.2～1.8）元/t，全區(qū)平均水價(jià)只有 1.5元/t。 較高的單位制水成本和與制水成本不相適應(yīng)的供水水價(jià)，使得大部分集中供水工程處于虧損運(yùn)營(yíng)狀態(tài)。

合理水價(jià)的制定是工程良性運(yùn)行的基礎(chǔ)。水價(jià)制定應(yīng)充分考慮到農(nóng)村飲水安全工程的公益性和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力，同時(shí)也要考慮到工程良性運(yùn)行和社會(huì)資金投入的必要利潤(rùn)，按“保本微利”原則，多層次、多渠道積極吸收社會(huì)閑散資金。逐步實(shí)行農(nóng)村自來(lái)水價(jià)格公告制度和聽(tīng)證會(huì)制度，提高水價(jià)制度執(zhí)行的透明度，充分發(fā)揮水價(jià)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用，建立基本水價(jià)與用水量掛鉤的梯級(jí)水價(jià)制度，增強(qiáng)農(nóng)民節(jié)水意識(shí)。

（5）強(qiáng)化水源地保護(hù)，建立和完善水質(zhì)監(jiān)督體系。

加強(qiáng)水源地保護(hù)，是確保飲用水水源可持續(xù)利用，全面改善農(nóng)村飲用水狀況的基礎(chǔ)。針對(duì)農(nóng)民水源地保護(hù)及水質(zhì)意識(shí)淡薄的現(xiàn)狀，婁星區(qū)政府及水行政主管部門應(yīng)加大宣傳力度，同時(shí)應(yīng)對(duì)供水水源地保護(hù)給予補(bǔ)貼，不再對(duì)外承包從事養(yǎng)殖、有污染的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，明確水源地保護(hù)人員及職責(zé)，以保持水源清潔衛(wèi)生。

農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)水質(zhì)檢測(cè)大部分在工程設(shè)計(jì)階段已完成，但建成運(yùn)行后的水質(zhì)監(jiān)測(cè)被忽視。附表可以反映出，婁星區(qū)農(nóng)村集中供水工程有凈化消毒一體化設(shè)施的工程僅6處（其中城市管網(wǎng)延伸占3處），占總工程處數(shù)的6.3%，解決人口占總農(nóng)村人口的10.1%；有定期水質(zhì)監(jiān)測(cè)的除3處城市管網(wǎng)延伸的供水工程外僅萬(wàn)寶水廠和茶園水廠2處，僅占總工程處數(shù)的5.3%，水質(zhì)安全現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。區(qū)政府應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金，用于農(nóng)村飲用水安全工程供水水質(zhì)的檢測(cè)與監(jiān)測(cè)，并優(yōu)化檢測(cè)指標(biāo)和監(jiān)測(cè)頻率，同時(shí)組織環(huán)保、水利、衛(wèi)生、財(cái)政等部門分工協(xié)作，明確各部門職責(zé)，并制度化，保障供水工程的安全、可持續(xù)發(fā)展。

（6）出臺(tái)扶持政策，規(guī)范管理。

農(nóng)村飲水安全工程是一項(xiàng)公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，國(guó)家及各級(jí)政府應(yīng)加大扶持力度，出臺(tái)相應(yīng)優(yōu)惠政策。在農(nóng)村飲水安全工程實(shí)施運(yùn)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，工程建設(shè)稅費(fèi)名目繁多，嚴(yán)重影響項(xiàng)目單位的運(yùn)營(yíng)管理。以?shī)涞资袏湫菂^(qū)萬(wàn)寶鎮(zhèn)水廠為例，建設(shè)期間實(shí)際繳納稅費(fèi)50多種，該費(fèi)用占工程造價(jià)的25%，工程運(yùn)營(yíng)后，電費(fèi)、工商、衛(wèi)生部門、稅務(wù)、安全局等單位收取的各種費(fèi)用名目多，且收費(fèi)相對(duì)工程效益來(lái)講偏高。

目前婁星區(qū)農(nóng)村飲水安全工程制水電費(fèi)占到制水成本的45%左右，成為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)虧損的主要政策性原因，其次各種稅費(fèi)政策也制約其發(fā)展，基于此，區(qū)政府要協(xié)調(diào)電力部門及各級(jí)財(cái)政予以適當(dāng)電價(jià)補(bǔ)貼，此外應(yīng)協(xié)調(diào)稅務(wù)、工商等部門制定農(nóng)村供水水費(fèi)收入，減免營(yíng)業(yè)稅和所得稅，對(duì)城市管網(wǎng)延伸供水免收污水處理費(fèi)和水資源費(fèi)的優(yōu)惠政策。同時(shí)明確衛(wèi)生部門為水質(zhì)監(jiān)測(cè)部門，環(huán)境部門為水源地保護(hù)部門，對(duì)農(nóng)村飲水安全工程水源地保護(hù)費(fèi)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政及供水單位按比例負(fù)擔(dān)。建立農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)基金，用于工程的維修與更新改造，建立和完善各項(xiàng)管理制度，如工程建設(shè)制度、運(yùn)營(yíng)管理制度、運(yùn)行維護(hù)制度、財(cái)務(wù)制度等，做到有章可循，水務(wù)公開(kāi)，確保農(nóng)村飲水安全工程正常運(yùn)行、長(zhǎng)惠民生。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著農(nóng)村人飲安全工程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村飲水安全問(wèn)題將逐步得到解決。但在建設(shè)過(guò)程中，由于各地區(qū)的自然、地理環(huán)境及社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異，問(wèn)題及矛盾呈現(xiàn)多樣性。農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)人飲安全工程及水廠的良性、健康、可持續(xù)發(fā)展還需要付出更多努力。

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