新形勢(shì)下水利質(zhì)量管理制度體系構(gòu)建與制度安排

杜 棟，王鈺云

（河海大學(xué)民生水利服務(wù)管理研究中心，213022，常州）

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，需要健全一系列配套制度，水利質(zhì)量管理制度建設(shè)就是不可忽視的課題。盡快建立健全水利質(zhì)量管理制度及其體系，對(duì)于加強(qiáng)水資源管理、提高民生水利保障能力、推進(jìn)水利行業(yè)又好又快發(fā)展，具有重要的實(shí)踐指導(dǎo)意義。

一、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評(píng)

1.國(guó)外水利質(zhì)量管理及其制度研究已有一定積累

各國(guó)政府和學(xué)者已逐漸意識(shí)到水利質(zhì)量管理的重要性，并從理論和實(shí)踐上進(jìn)行了有益探討。盡管各國(guó)之間政治體制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、自然條件和水資源開(kāi)發(fā)利用程度存在差異，所建立的水資源管理體制不盡相同，但各國(guó)政府及相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者對(duì)水利質(zhì)量管理有著共同的認(rèn)識(shí)，那就是不僅要從管理技術(shù)上考慮，而且也要從管理制度上考慮。他們依據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況制定水利質(zhì)量管理制度，在一定程度上形成水利質(zhì)量管理制度體系。這些對(duì)中國(guó)水利質(zhì)量管理制度的設(shè)計(jì)和體系的完善有著十分重要的借鑒意義。

2.國(guó)內(nèi)水利質(zhì)量管理及其制度研究的主要表現(xiàn)

總結(jié)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）及眾多文獻(xiàn)對(duì)質(zhì)量的定義，質(zhì)量應(yīng)包括三個(gè)方面的內(nèi)容——工作質(zhì)量、產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量。而人們談及水利質(zhì)量時(shí)，大多數(shù)往往只想到水利工程質(zhì)量。完整地講，水利質(zhì)量不僅指水利工程質(zhì)量，還應(yīng)該包括水利產(chǎn)品質(zhì)量和水利行業(yè)服務(wù)質(zhì)量。

從總體上看，我國(guó)水利質(zhì)量管理及其制度建設(shè)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

①水利工程質(zhì)量管理框架體系。通過(guò)多年探索總結(jié)，水利工程質(zhì)量管理框架體系已經(jīng)逐步完備。1997年水利部出臺(tái)了《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》，其中明確規(guī)定，水利工程質(zhì)量實(shí)行“項(xiàng)目法人(建設(shè)單位)負(fù)責(zé)、監(jiān)理單位控制、施工承包商保證和政府監(jiān)督相結(jié)合”的質(zhì)量管理體制。一般認(rèn)為，為了保證工程項(xiàng)目的整體質(zhì)量，主要有三種類(lèi)型質(zhì)量體系：水行政主管部門(mén)所屬的水利工程質(zhì)量監(jiān)督體系；建設(shè)、監(jiān)理單位所屬的質(zhì)量檢查體系；設(shè)計(jì)、施工、制造等單位所屬的質(zhì)量保證體系。質(zhì)量監(jiān)督、質(zhì)量監(jiān)控及質(zhì)量保證體系三者之間既相互獨(dú)立又相互聯(lián)系，共同組成了一個(gè)既對(duì)立又統(tǒng)一的質(zhì)量管理系統(tǒng)。

②水利工程質(zhì)量管理法規(guī)體系。水利工程質(zhì)量管理法規(guī)體系包括法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件。水利部頒發(fā)了 《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》(水利部令第7號(hào))和《水利工程質(zhì)量事故處理暫行規(guī)定》（水利部令第9號(hào)）。在此基礎(chǔ)上，各流域機(jī)構(gòu)，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水利（水務(wù)）廳(局)也根據(jù)各地實(shí)際情況制定了地方法規(guī)。這些法規(guī)的制定和實(shí)施，使水利工程質(zhì)量管理納入了法制化和規(guī)范化的軌道。

③水利產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理工作。1996年10月水利部成立產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督總站，依法承擔(dān)水利產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理工作。10多年來(lái)，水利產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理工作對(duì)提高水利產(chǎn)品質(zhì)量、保障水利工程安全運(yùn)行和人民生命財(cái)產(chǎn)安全起到了重要作用。但隨著行政許可法等法律法規(guī)的出臺(tái)，水利產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理工作與水利事業(yè)發(fā)展要求不相適應(yīng)的狀況日益凸現(xiàn)。換句話說(shuō)，雖然目前水利部門(mén)已開(kāi)展多項(xiàng)水利產(chǎn)品質(zhì)量管理工作，但無(wú)論從深度、廣度和成熟度上都與水利事業(yè)發(fā)展的要求有較大差距，水利產(chǎn)品質(zhì)量管理工作存在的一些問(wèn)題亟待解決。

目前有關(guān)水利質(zhì)量管理研究成果，從管理技術(shù)、方法層面談的多，從管理制度、體制和機(jī)制層面談的少；從微觀上談的多，如從施工企業(yè)或者具體工程談質(zhì)量管理制度體系，從宏觀上談的少，如從整個(gè)流域甚至整個(gè)水利行業(yè)談質(zhì)量管理及其制度體系；尤其是關(guān)于水利工程質(zhì)量管理及其制度體系方面的書(shū)籍、文章很多，而從總體上全面地思考中國(guó)水利質(zhì)量管理制度體系的尚不多見(jiàn)。

3.研究課題的提出

以上可見(jiàn)，過(guò)去只重視水利工程質(zhì)量管理制度建設(shè)，而水利產(chǎn)品質(zhì)量管理制度建設(shè)跟不上形勢(shì)，水利行業(yè)服務(wù)質(zhì)量管理制度建設(shè)還存在較大缺口。這與以往水利行業(yè)整體上“重建設(shè)輕管理”“強(qiáng)調(diào)水資源管理而忽視水服務(wù)管理”不無(wú)關(guān)系。在新的形勢(shì)下，不能簡(jiǎn)單地把水利局限于某些具體工程項(xiàng)目上，水利工作要從 “大水利”“大質(zhì)量”觀出發(fā)，不僅要強(qiáng)調(diào)以人為本，而且要更加強(qiáng)調(diào)“使客戶(hù)滿意”的質(zhì)量意識(shí)，要以先進(jìn)的民生水利理念和現(xiàn)代化的服務(wù)管理模式重新設(shè)計(jì)或補(bǔ)充完善質(zhì)量管理制度。

進(jìn)一步看，現(xiàn)階段從上到下中國(guó)水利質(zhì)量管理制度有很多，雖然比較零散，但水利質(zhì)量管理制度體系的形成條件和基礎(chǔ)已經(jīng)具備。雖然每項(xiàng)制度從它們的功能及其在水利質(zhì)量管理制度體系中的位置、作用和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制來(lái)看存在差異，但是制度之間也存在著十分重要的關(guān)系。只有在“大水利”“大質(zhì)量”視域下考察，從總體上把握體系框架，實(shí)行總體推行，才能發(fā)揮出整體功能和戰(zhàn)略?xún)?yōu)勢(shì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源三個(gè)效益協(xié)調(diào)、持續(xù)、健康地發(fā)展。

綜上所述，無(wú)論是從宏觀上提出水利質(zhì)量管理制度體系框架，還是從微觀上對(duì)現(xiàn)有的水利質(zhì)量管理制度進(jìn)行重新設(shè)計(jì)或補(bǔ)充完善，都是十分必要的。

二、研究的具體方案

1.基本觀點(diǎn)

首先，制度建設(shè)應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，特別是新形勢(shì)下迫切要求對(duì)原有管理制度進(jìn)行修訂；其次，在全面梳理現(xiàn)有水利質(zhì)量管理制度的基礎(chǔ)上，提出中國(guó)水利質(zhì)量管理制度體系框架的基礎(chǔ)和條件是具備的；再次，遵循水利服務(wù)于民生的宗旨，認(rèn)為先進(jìn)的民生水利理念和新穎的服務(wù)管理視角完全可以融入水利質(zhì)量管理制度建設(shè)之中；最后，指出水利質(zhì)量管理制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，即特別應(yīng)在水利行業(yè)服務(wù)質(zhì)量管理制度建設(shè)上下功夫。

2.研究方法

①調(diào)查研究和文獻(xiàn)研究。

②比較分析法。對(duì)國(guó)內(nèi)外、不同歷史階段的水利質(zhì)量管理及其相關(guān)制度進(jìn)行比較分析。

③系統(tǒng)工程的方法。基于系統(tǒng)論、信息論、協(xié)同論等構(gòu)建水利質(zhì)量管理制度體系；基于系統(tǒng)觀、流程觀、控制論等建立水利質(zhì)量管理制度安排模型。

④服務(wù)管理的理論。充分運(yùn)用現(xiàn)代服務(wù)管理知識(shí)，尤其是積極借鑒現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的管理思想、理論、方法。

⑤實(shí)證研究方法。對(duì)水利行業(yè)具體質(zhì)量管理制度進(jìn)行修訂。

3.研究?jī)?nèi)容

（1）水利質(zhì)量管理制度體系框架研究

分析目前水利質(zhì)量管理相關(guān)的各項(xiàng)制度，理順?biāo)鼈兿嗷ブg的關(guān)系，尤其是為了實(shí)現(xiàn)整體推行的目標(biāo)，對(duì)各項(xiàng)制度之間如何協(xié)調(diào)加以研究，從總體上提出我國(guó)水利質(zhì)量管理制度體系框架。

根據(jù)客觀的相互關(guān)系和作用，并以資源科學(xué)、管理學(xué)、信息論、系統(tǒng)論、控制論等為理論指導(dǎo)，經(jīng)高度概括，建立起以四個(gè)層次、老三項(xiàng)和新兩項(xiàng)制度為主體的我國(guó)水利質(zhì)量管理制度體系結(jié)構(gòu)關(guān)系模式。其中存在著十分重要的兩大關(guān)系——層次關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這種層次關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系顯示了我國(guó)水利質(zhì)量管理制度體系的運(yùn)行機(jī)制，它是各級(jí)政府、各級(jí)水利部門(mén)應(yīng)該十分清楚地理解與統(tǒng)籌規(guī)劃、巧妙運(yùn)用的規(guī)律。

①層次關(guān)系。從總體上看，現(xiàn)階段中國(guó)環(huán)境管理制度體系構(gòu)成了4個(gè)層次：國(guó)務(wù)院令或全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的法規(guī)，水利部令，各流域機(jī)構(gòu)及各省（自治區(qū)、直轄市）水利（水務(wù)）廳(局)制定的法規(guī)，各水利基層組織制定的規(guī)章。

由上到下的首層體現(xiàn)了我國(guó)現(xiàn)行國(guó)情、政體的決定性作用，是“塔頂”“龍頭”，是“牽一發(fā)動(dòng)全身”的制度基礎(chǔ)。

圖1 水利質(zhì)量管理制度體系的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

第二、三層分別由集中控制制度與分散控制制度組成，是“塔身”，體現(xiàn)了水利質(zhì)量管理的客觀規(guī)律，即必須從綜合戰(zhàn)略、集中戰(zhàn)略與策略、分散戰(zhàn)略與策略角度，采取強(qiáng)有力的制度措施才能解決，它構(gòu)成了體系的主體，應(yīng)花大力氣規(guī)劃好、設(shè)計(jì)好、建設(shè)實(shí)施好。

第四層由具體的管理制度組成，是基礎(chǔ)層，基礎(chǔ)不配套、不完善，也不可能建起塔身和塔頂，也無(wú)法組成我國(guó)水利質(zhì)量管理的制度體系，所以要積極、認(rèn)真、切實(shí)地打好基礎(chǔ)。

②網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。1999年劉樹(shù)坤提出了“大水利”的概念。大水利以綜合發(fā)揮水的資源功能、環(huán)境功能和生態(tài)功能為前提，以人水和諧為原則，相對(duì)于傳統(tǒng)的水利理論而言，要求擴(kuò)大水利建設(shè)理論的范圍。

“大質(zhì)量”概念是由郎志正提出的。“大質(zhì)量”是指質(zhì)量不僅限于工程質(zhì)量、產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量，從它的范疇來(lái)講，應(yīng)該擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量、生活質(zhì)量等等。實(shí)際上已經(jīng)延伸到一個(gè)發(fā)展質(zhì)量。

基于“大水利”“大質(zhì)量”的概念，綜合分析目前由“老三項(xiàng)”制度（水利工程質(zhì)量管理制度、水利產(chǎn)品質(zhì)量管理制度、水利行業(yè)服務(wù)質(zhì)量管理制度）組成的水利質(zhì)量管理制度體系，提出應(yīng)擴(kuò)展制定相關(guān)的“新兩項(xiàng)”制度（水利環(huán)境質(zhì)量、水利生活質(zhì)量）等新的制度建設(shè)?！靶吕衔屙?xiàng)制度”之間存在正向聯(lián)系與反饋聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系（見(jiàn)圖1）。在推行這些主要制度時(shí)，必然存在一些矛盾、交叉與銜接問(wèn)題，需要加以研究協(xié)調(diào)，以進(jìn)一步從總體上完善制度。

③總體推行。整體推行是為了實(shí)現(xiàn)以下綜合戰(zhàn)略目標(biāo)：a.從戰(zhàn)略全局上控制，結(jié)合國(guó)情，因地制宜地加速水利質(zhì)量管理的進(jìn)程；b.將水利工程、水利產(chǎn)品與水利服務(wù)統(tǒng)一起來(lái)，不斷提高水利質(zhì)量管理的科學(xué)水平，提高綜合效益；c.改進(jìn)與完善中國(guó)水利質(zhì)量管理制度體系，開(kāi)創(chuàng)有我國(guó)特色的水利現(xiàn)代化管理模式；d.促進(jìn)資源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)、持續(xù)、健康地發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)有機(jī)的統(tǒng)一；e.發(fā)掘和調(diào)動(dòng)各層次、各地區(qū)、各部門(mén)、各單位、各企業(yè)質(zhì)量管理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

④運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。一是進(jìn)一步發(fā)掘和調(diào)動(dòng)水利質(zhì)量管理工作的動(dòng)力。最主要是找到部門(mén)、地區(qū)、單位行政負(fù)責(zé)人對(duì)質(zhì)量負(fù)責(zé)的動(dòng)力。此外，還應(yīng)進(jìn)一步深入發(fā)掘和解放廣大人民群眾直接參與監(jiān)督的巨大潛能。

二是進(jìn)一步探索已建立各項(xiàng)制度的科學(xué)內(nèi)涵、運(yùn)行規(guī)律、機(jī)制和程序，使之科學(xué)化、規(guī)范化。調(diào)動(dòng)各種積極因素，打通各種渠道，在統(tǒng)一目標(biāo)的基礎(chǔ)上分工協(xié)作、各司其職、相互促進(jìn)，獲得最佳的綜合效益和總體效益。

（2）新形勢(shì)下水利質(zhì)量管理制度安排模型設(shè)計(jì)

從民生水利的理念出發(fā)，基于服務(wù)管理的視角，提出適應(yīng)新形勢(shì)的水利質(zhì)量管理制度安排模型 （見(jiàn)圖2）。關(guān)于該制度安排模型的幾點(diǎn)說(shuō)明：

①該模型主要有兩部分：核心部分（制度供給子系統(tǒng)）涉及戰(zhàn)略、需求、運(yùn)營(yíng)、用戶(hù)、評(píng)價(jià)等；支持部分（制度保障子系統(tǒng)）涉及人員、信息、文化等手段。

②制度供給子系統(tǒng)不僅建立在人本管理、系統(tǒng)管理等基礎(chǔ)管理理論之上，而且借鑒和吸收了一些新的前沿管理理論，如供應(yīng)鏈管理（SCM）、業(yè)務(wù)流程再造 （BPR）、客戶(hù)關(guān)系管理（CRM）等，重在揭示水利質(zhì)量管理各主要環(huán)節(jié)之間的關(guān)系。具體地說(shuō)，它強(qiáng)調(diào)在質(zhì)量管理戰(zhàn)略前提下，以整體質(zhì)量管理水平的提升為目標(biāo)，基于流程觀構(gòu)建，增加了反饋環(huán)節(jié)。

圖2 水利質(zhì)量管理制度安排模型

總之，該模型將作為下一步進(jìn)行水利質(zhì)量管理制度設(shè)計(jì)的理論依據(jù)和應(yīng)用指南。

三、結(jié) 語(yǔ)

從“大水利”“大質(zhì)量”視域角度，創(chuàng)新性地提出我國(guó)水利質(zhì)量管理制度體系框架；基于民生水利理念和服務(wù)管理視角研究水利質(zhì)量管理制度安排問(wèn)題，首次將兩者與水利質(zhì)量管理制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)。具體研究意見(jiàn)如下：

①全面審視水利質(zhì)量管理相關(guān)制度，從總體上提出中國(guó)水利質(zhì)量管理制度體系框架，對(duì)水利質(zhì)量管理及其制度建設(shè)來(lái)說(shuō)具有重要的理論研究?jī)r(jià)值。②積極響應(yīng)大力發(fā)展民生水利的號(hào)召，特別是基于服務(wù)管理視角對(duì)水利質(zhì)量管理制度進(jìn)行重新安排，為水利質(zhì)量管理制度設(shè)計(jì)提供了新的思路和方法。③本課題研究具有明顯的現(xiàn)實(shí)可操作性。相關(guān)研究成果對(duì)于建立健全水利行業(yè)具體事項(xiàng)的質(zhì)量管理制度，將具有直接的應(yīng)用指導(dǎo)價(jià)值。

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