關(guān)于水資源綜合管理與最嚴格水資源管理制度的思考

楊得瑞，姜 楠，馬 超

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確要求實行最嚴格的水資源管理制度，2012年年初，國務(wù)院以3號文件發(fā)布意見，對實行最嚴格水資源管理制度做出全面部署和具體安排。實行最嚴格水資源管理制度成為我國破除水資源瓶頸制約的重大戰(zhàn)略。國際上20世紀提出了水資源綜合管理（IWRM）概念，在理論探索和實踐中不斷豐富發(fā)展，受到國際社會廣泛推崇。一個是最嚴格的水資源管理，一個是水資源綜合管理，兩者都聚焦水資源管理，它們之間是什么關(guān)系？本文在綜述水資源綜合管理與最嚴格水資源管理制度的基礎(chǔ)上，對二者進行比較分析，對這一問題作出初步回答。

一、關(guān)于水資源綜合管理

采取水資源綜合管理提倡的某些做法的例子歷史久遠，如1926年西班牙以流域為單元進行水管理，1933年美國成立田納西流域管理局統(tǒng)籌管理航運、防洪、發(fā)電、生態(tài)等功能，1960年德國黑森采取多學(xué)科綜合的方法進行水資源綜合規(guī)劃等等，這些可作為水資源綜合管理的早期體現(xiàn)。談到水資源綜合管理，國際上大多從1977年在阿根廷馬德普拉塔召開的聯(lián)合國水會議說起，這次會議在全面和綜合的基礎(chǔ)上考慮水管理,強調(diào)部門間的協(xié)調(diào)。1992年1月召開的都柏林水與環(huán)境國際會議明確倡導(dǎo)采取綜合管理水資源的新方法，強調(diào)把水資源作為經(jīng)濟社會發(fā)展的有機組成部分，加強需求管理，會議發(fā)表的《都柏林宣言》確立了至今普遍認同的水資源綜合管理應(yīng)遵循的四項指導(dǎo)原則。同年6月召開的里約聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會（UNCED）通過的《21世紀議程》第18章對水資源綜合管理的依據(jù)、實施單元、主要目標(biāo)等做了專門闡述。此后，在聯(lián)合國等國際組織和有關(guān)國家的推動下，水資源綜合管理在理論和實踐方面不斷豐富發(fā)展。

對全球水資源綜合管理的實施情況，全球水伙伴（GWP）和聯(lián)合國水機制（UN-WATER）等國際組織進行了調(diào)查評價。其中，2006年，全球水伙伴按照發(fā)起、籌備、實施等三個階段，對95個國家的水資源綜合管理實施進展進行了調(diào)查，結(jié)果表明53%的國家處于籌備階段，21%的國家已實施或進展順利，我國被劃為順利實施階段。根據(jù)聯(lián)合國水機制（UN-WATER）2012年6月在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會提供的調(diào)查報告，1992年以來，全球約80%的國家應(yīng)用《21世紀議程》指出的綜合性手段，對本國水資源管理進行了不同程度的改革。全球已有64%的國家實施了水資源綜合管理計劃，其中約50%的國家在推進水資源綜合管理中取得了顯著進展。

水資源綜合管理已被廣泛認可，但各方面仍有不同看法，有的將其視為一種理念，有的解讀為一種方法，還有一些將其作為一個過程（見表1）。

綜合比較有代表性的觀點，水資源綜合管理具有以下幾個要點：

一是以可持續(xù)為目標(biāo)。堅持水是有限而脆弱的資源，對于維持生命、發(fā)展和環(huán)境不可或缺，水資源開發(fā)利用不應(yīng)削弱生態(tài)系統(tǒng)的支撐能力，不應(yīng)損害后代以同樣方式使用資源的機會，主張通過綜合的方法開發(fā)和管理，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。

二是注重系統(tǒng)性。不僅強調(diào)水資源自身的系統(tǒng)性，注重水土等相關(guān)資源的交互作用，強調(diào)水土資源統(tǒng)籌管理，而且把水作為自然、經(jīng)濟社會和生態(tài)系統(tǒng)的有機構(gòu)成，強調(diào)在自然、人類大系統(tǒng)中審視水資源，把水資源開發(fā)利用與經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護有機結(jié)合起來。

三是多目標(biāo)統(tǒng)籌。根據(jù)水的多形態(tài)、多用途、多功能和多屬性等特征，統(tǒng)籌地表水和地下水、水量和水質(zhì)，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)等競爭性用水，統(tǒng)籌防洪、灌溉、供水、發(fā)電以及生態(tài)等多種功能，統(tǒng)籌水的經(jīng)濟、社會和生態(tài)屬性，追求經(jīng)濟效率、社會公平、生態(tài)可持續(xù)的綜合效益最大化。

表1 水資源綜合管理有關(guān)定義

四是全過程管理。遵循水文循環(huán)的完整性，將水的儲存、分配、凈化、回收和污水處理等作為整個循環(huán)的一部分，充分認識各環(huán)節(jié)及各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，有針對性地進行管理控制，提高整體效能。

五是多手段運用。主張綜合運用指令、標(biāo)準(zhǔn)、水價、水費、稅收等行政和經(jīng)濟手段，以及鼓勵自主管理；強化科學(xué)技術(shù)支撐，倡導(dǎo)水文、經(jīng)濟、環(huán)境、社會等多學(xué)科結(jié)合，信息、評估、分配等多技術(shù)集成，解決復(fù)雜的水問題。

六是參與和協(xié)調(diào)。確保各級用水戶、規(guī)劃者、政策制定者、社會團體和社區(qū)等利益相關(guān)者真正參與決策，包括水資源分配、規(guī)劃、沖突解決等，實現(xiàn)自上而下和自下而上相結(jié)合；建立有效的協(xié)調(diào)機制，進行跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域、流域上下游之間的協(xié)調(diào)和信息交流。

七是兩只手并用。發(fā)揮好政府有形之手和市場無形之手的作用，政府從行政管理轉(zhuǎn)向監(jiān)管、協(xié)調(diào)以及公益性水服務(wù)提供，重點制定政策、規(guī)劃、水分配、監(jiān)測、執(zhí)行規(guī)則以及解決爭端；在完善的交易和競爭環(huán)境下，鼓勵通過市場優(yōu)化配置水資源。

八是強化制度保障。加強水資源立法和政策制定，創(chuàng)造良好的規(guī)則環(huán)境，要有可動態(tài)修訂的實施細則以適應(yīng)水資源及外部環(huán)境的變化。體制對制定和實施水資源綜合管理政策和計劃是決定性的，好的體制必須清晰界定各級機構(gòu)的職責(zé)與作用。

二、關(guān)于最嚴格的水資源管理制度

最嚴格水資源管理制度是基于我國人多地少水缺的基本國情水情、復(fù)雜的現(xiàn)實水問題、更為嚴峻的未來水挑戰(zhàn)，適應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、保障國家糧食安全、建設(shè)生態(tài)文明要求等作出的重大戰(zhàn)略選擇。最嚴格水資源管理制度的核心是劃定 “三條紅線”、建立“四項制度”，促進水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。具體包括：

一是確立水資源開發(fā)利用控制紅線，明確流域、區(qū)域、各行業(yè)、各用水戶可取用的水資源量最大值。將用水總量作為控制指標(biāo)，統(tǒng)籌供求兩個方面，把到2030年全國用水總量控制在7000億m3以內(nèi)作為未來20年我國水資源開發(fā)利用的剛性約束。主要措施是嚴格規(guī)劃管理和水資源論證，嚴格控制流域和區(qū)域取用水總量，嚴格實施取水許可，嚴格水資源有償使用，嚴格地下水管理和保護，強化水資源統(tǒng)一調(diào)度。

二是確立用水效率控制紅線，明確區(qū)域、行業(yè)和用水產(chǎn)品的用水效率應(yīng)達到的目標(biāo)，以滿足用水總量控制目標(biāo)對用水效率的基本要求?？紤]到農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水量占社會總用水量的85%以上，是用水效率控制的關(guān)鍵，把到2030年萬元工業(yè)增加值用水量降低到40m3以下、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上作為用水效率最低門檻。主要措施是全面加強節(jié)約用水管理，強化用水定額管理，加快推進節(jié)水技術(shù)改造，遏制用水浪費，推進節(jié)水型社會建設(shè)。

三是確立水功能區(qū)限制納污紅線，明確主要污染物入河湖總量，考慮到水功能區(qū)是水資源保護的重要抓手，將水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率作為限制納污指標(biāo)，統(tǒng)籌考慮水功能區(qū)納污能力和排放形勢，把到2030年全國江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率提高到95%以上作為限制納污紅線指標(biāo)。主要措施是嚴格水功能區(qū)監(jiān)督管理，加強飲用水水源地保護，推進水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)等方式，嚴格控制入河湖排污總量，改善水環(huán)境質(zhì)量。

四是建立水資源管理責(zé)任和考核制度，著眼于把最嚴格水資源管理制度落到實處，將水資源開發(fā)利用、節(jié)約和保護的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系進行嚴格考核。為此要健全水資源監(jiān)控體系，加強水資源監(jiān)測、用水計量與統(tǒng)計；完善水資源管理體制和建立長效穩(wěn)定的水資源管理投入機制；健全政策法規(guī)和社會監(jiān)督機制。

目前，為推動實行最嚴格水資源管理制度，落實《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》實施方案頒布，進一步細化工作任務(wù)，分解落實責(zé)任，明確進度安排?！叭龡l紅線”指標(biāo)分解和確認取得重要進展，絕大部分省區(qū)完成指標(biāo)分解確認。包括長江、黃河、淮河在內(nèi)的首批25條跨省江河流域水量分配方案完成了技術(shù)審查。制定了《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》。國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項目全面啟動，將建成國家、流域和區(qū)域三級監(jiān)控平臺，形成重要取水戶、重要水功能區(qū)和主要省界斷面三大監(jiān)控體系。在流域、區(qū)域?qū)用孢x取了12個典型地區(qū)進行實施最嚴格水資源管理制度試點，試點地區(qū)在江河水量分配方案、用水定額指標(biāo)體系、水功能區(qū)限制納污管理制度、水資源管理責(zé)任制度等4個方面先試先行，科學(xué)編制試點方案，出臺政策法規(guī)，取得了積極成效，發(fā)揮了重要示范作用。

三、水資源綜合管理與最嚴格水資源管理制度的對比分析

從以上對于水資源綜合管理和最嚴格水資源管理制度的概述可見，兩者有許多共同點，在一些方面各有側(cè)重。

一是出發(fā)點一致。與水資源綜合管理以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)一樣，最嚴格水資源管理制度是為解決我國水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)環(huán)境惡化、用水方式粗放、無序和過度開發(fā)等水問題，推動經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，以水資源的可持續(xù)利用、保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作出的制度安排。

二是都強調(diào)全過程管理。與水資源綜合管理按照水文循環(huán)的完整性，主張有針對性地加強取水、用水、排水各環(huán)節(jié)管理一樣，最嚴格水資源管理制度貫穿全過程管理理念，開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)限制納污紅線等 “三條紅線”互為支撐，分別涵蓋了取水、用水、排水的過程，在水資源監(jiān)控方面也強調(diào)加強取水、排水、入河湖排污口計量監(jiān)控。

三是都倡導(dǎo)多手段運用。與水資源綜合管理主張通過多措并舉來實現(xiàn)有效管理一樣，最嚴格水資源管理制度倡導(dǎo)綜合運用行政、經(jīng)濟、科技、宣傳、教育等手段，明確要建立健全水權(quán)制度，嚴格實施取水許可，制定用水定額標(biāo)準(zhǔn)，強化用水定額管理，嚴格水資源有償使用，推進水價改革，嚴格水資源論證，推進節(jié)水技術(shù)改造等。

四是都注重跨部門協(xié)調(diào)和公眾參與。與水資源綜合管理把參與作為基本原則、把建立有效協(xié)調(diào)機制作為關(guān)鍵內(nèi)容一樣，最嚴格水資源管理制度明確要求加強部門之間的溝通協(xié)調(diào)，強調(diào)推進水資源管理科學(xué)決策和民主決策，完善公眾參與機制。

五是都兼顧政府與市場。與水資源綜合管理主張雙手并用一樣，最嚴格水資源管理制度既強調(diào)政府及其水行政主管部門的主導(dǎo)作用，也要求積極培育水市場，鼓勵開展水權(quán)交易，運用市場機制合理配置水資源。

六是都注重法制和體制的作用。與水資源綜合管理強調(diào)制度保障一樣，最嚴格水資源管理制度把“健全政策法規(guī)，抓緊完善水資源配置、節(jié)約、保護和管理等方面的政策法規(guī)體系；完善水資源管理體制，進一步完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制”等作為推動制度落實的重要保障。

當(dāng)然，二者也存在不同點，主要表現(xiàn)在：

一是視角有所區(qū)別。水資源綜合管理作為一種理念和方法，具有開放性，可被廣泛借鑒并結(jié)合實際加以應(yīng)用，內(nèi)容上更強調(diào)“綜合”；最嚴格水資源管理制度是立足中國實際、吸收包括水資源綜合管理在內(nèi)有關(guān)先進理念基礎(chǔ)上形成的，更具針對性和可操作性，內(nèi)容上更強調(diào)“嚴格”，目標(biāo)更明確，措施更具體。

二是相同點的程度不一。如對于公眾參與，水資源綜合管理將“綜合決策”作為其理論體系的重要組成，強調(diào)公眾在決策層面的真正參與，明確了公眾參與的基本原則、參與方式及決策內(nèi)容；最嚴格水資源管理制度同樣強調(diào)公眾參與、提高決策透明度，但在具體實施操作上細化不夠。

三是內(nèi)容有一定差異。水資源綜合管理從系統(tǒng)的觀點出發(fā)，強調(diào)防洪、供水、生態(tài)等多目標(biāo)統(tǒng)籌，以及水土等相關(guān)資源的綜合管理；最嚴格水資源管理制度重點解決水少、水臟、用水浪費的問題，對水土資源統(tǒng)籌管理強調(diào)不夠。

四是對風(fēng)險管理關(guān)注度不同。根據(jù)水資源領(lǐng)域不確定性增加、各類風(fēng)險增大的趨勢，水資源綜合管理已把加強風(fēng)險管理擺上重要位置，強調(diào)加強風(fēng)險評估、制定管理措施、提出防范對策等；最嚴格水資源管理制度對此強調(diào)不夠。

我國在深入落實最嚴格水資源管理制度的過程中，可進一步研究借鑒水資源綜合管理的先進理念，如更加注重加強公眾參與、水土資源統(tǒng)籌管理、風(fēng)險管理等；同時，最嚴格水資源管理制度在我國的實踐也可進一步豐富發(fā)展水資源綜合管理理念，為世界各國水資源可持續(xù)利用提供經(jīng)驗。

[1]Larsen F,Owen R,Dahlin T,et al.Integrated Water Resources Management:theory,practice,cases[C]//Proceedings of the Second Water Net/WARFSA Symposium.Cape Town:RSA,2001.

[2]UN-WATER.Status report on the application of integrated approaches to water resources management[EB/OL].[2012-06-19].http://www.unwater.org/rio2012/report/index.html.

[3]UN-WATER.Status Report on Integrated Water Resources Management and Water Efficiency Plans[EB/OL].[2008-05].http://www.unwater.org/downloads/UNW_Status_Report_IWRM.pdf.

[4]姜文來.水資源管理趨勢探討[J].國土資源，2002（7）.

[5]王曉東，李香云.水資源綜合管理的內(nèi)涵與挑戰(zhàn)[J].水利發(fā)展研究，2007（7）.