公民“政策參與”亟待提升層級(jí)

閔杰

“中國(guó)民眾的‘政策參與認(rèn)知水平遠(yuǎn)高于實(shí)際參與水平，低水平的實(shí)際參與對(duì)政策參與客觀狀況總分起了重要的‘拉低作用?！苯?，由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所與中國(guó)社會(huì)科學(xué)院調(diào)查與數(shù)據(jù)信息中心合作發(fā)布的政治參與藍(lán)皮書(shū)暨2012年《中國(guó)政治參與報(bào)告》如此評(píng)價(jià)當(dāng)前民眾“政策參與”的實(shí)際狀況。

該報(bào)告顯示，民眾對(duì)“權(quán)利與參與途徑認(rèn)知”、“政策重要性認(rèn)知”的得分率均超過(guò)50％，而“實(shí)際政策參與”的得分率僅為11.00％。

在該報(bào)告主要執(zhí)筆人、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員史衛(wèi)民看來(lái)，公民“了解和接受公共政策的參與”水平大大高于公民“實(shí)際政策參與”水平這一特點(diǎn)，顯示當(dāng)前中國(guó)的公民政策參與，是“接受型的政策參與模式”，而不是“博弈或改變型的政策參與模式”。

“目前公民的政策參與基本停留在‘解決問(wèn)題和‘增進(jìn)政策接受性的水平上，較難提升到‘增加民眾對(duì)政策尤其是決策的影響力的水平。”史衛(wèi)民在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)如此表示。

首次“公眾政策參與”普查

2011年的《中國(guó)政治參與報(bào)告》顯示，1982年制定第四部《中華人民共和國(guó)憲法》時(shí)，公布了憲法修改草案，并以4個(gè)月的時(shí)間進(jìn)行全民討論。此后，“開(kāi)門(mén)立法”的發(fā)展和中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)科學(xué)決策、民主決策的重視，使中國(guó)民眾開(kāi)始注重立法參與和政策參與。

此后，1995年至2003年中國(guó)的政治參與，帶有明顯的“創(chuàng)新”參與方式的特征：一是在基層選舉密集化的態(tài)勢(shì)下，出現(xiàn)了一系列的“選舉創(chuàng)新”，為民眾的選舉參與提供了不同參與機(jī)會(huì)；二是在群眾自治參與、政策參與中創(chuàng)造了一些新的參與平臺(tái)，如村務(wù)公開(kāi)、城市社區(qū)建設(shè)和“網(wǎng)絡(luò)參與”等。

繼2011年之后，此次《中國(guó)政治參與報(bào)告(2012)》是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所第二次發(fā)布的中國(guó)公民政治參與藍(lán)皮書(shū)。

史衛(wèi)民告訴《中國(guó)新聞周刊》，2011年報(bào)告的調(diào)查問(wèn)卷數(shù)據(jù)并非一手，而是來(lái)自已有的國(guó)內(nèi)科研機(jī)構(gòu)和高校的數(shù)據(jù)。而2012年的報(bào)告則完全建立在專(zhuān)門(mén)的大規(guī)模調(diào)查基礎(chǔ)上。

2011年下半年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所與中國(guó)社會(huì)科學(xué)院調(diào)查與數(shù)據(jù)信息中心合作，進(jìn)行了一次全國(guó)性的“中國(guó)公民政策參與”問(wèn)卷調(diào)查，共計(jì)回收有效樣本6286份。

“我們需要通過(guò)調(diào)查，對(duì)中國(guó)公眾的政策參與給出一個(gè)基本的評(píng)價(jià)，這就需要一套指標(biāo)。”史衛(wèi)民介紹說(shuō)，過(guò)去的指標(biāo)體系有一個(gè)很大的問(wèn)題是，把客觀事實(shí)和主觀意愿混在了一起。而此次調(diào)查的一個(gè)最大特點(diǎn)是，設(shè)計(jì)了兩套指標(biāo)體系，一套是政策參與客觀狀況評(píng)估指標(biāo)，一套是政策參與主觀狀況評(píng)估指標(biāo)。“把主客觀加在一起，是不科學(xué)的。主觀意愿一定是比較高的，客觀比較低。國(guó)內(nèi)的很多調(diào)查，把主客觀混在一起，得分很高，政府滿意，但結(jié)論不一定科學(xué)?！笔沸l(wèi)民說(shuō)。

與2011年報(bào)告涉及選舉參與、政策參與、人民團(tuán)體和群眾自治組織參與、接觸式參與等各種政治參與類(lèi)型不同，2012年報(bào)告的主題更集中，專(zhuān)門(mén)就公眾的政策參與進(jìn)行調(diào)查并給出評(píng)價(jià)。

此次報(bào)告首次對(duì)中國(guó)公眾政策參與的基本面有了較全面的摸底和評(píng)估。問(wèn)卷調(diào)查顯示，有71％的被調(diào)查者同意“即便我不了解政策內(nèi)容，我也會(huì)按政策要求去做”的說(shuō)法，顯示在政策的執(zhí)行過(guò)程中，多數(shù)公民可能采用的是愿意配合的態(tài)度。

在中國(guó)的五級(jí)政府中，被調(diào)查者選擇市級(jí)政府制定的政策與自己關(guān)系最為密切的人最多，其次是中央政府，第三是鄉(xiāng)級(jí)政府，第四是省級(jí)政府，認(rèn)為縣級(jí)政府制定的政策與自己關(guān)系最為密切的人最少。

公眾政策參與層級(jí)低

在2012年的這份報(bào)告中，一個(gè)最重要的基本結(jié)論是，當(dāng)前中國(guó)民眾在政策過(guò)程中以“接受政策”為基本特征的參與，可以稱(chēng)之為“接受型的政策參與模式”。

“通過(guò)這個(gè)基本結(jié)論，我們解釋了一個(gè)很大的問(wèn)題，中國(guó)公民政策參與到底是針對(duì)什么的?從這個(gè)模式來(lái)看，我們的政策參與是以解決問(wèn)題為導(dǎo)向的，而不是為了改變政策。”史衛(wèi)民解釋說(shuō)，一個(gè)通俗的理解是，例如醫(yī)保，公眾普遍認(rèn)為醫(yī)保政策是好的，但在執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)產(chǎn)生各種問(wèn)題，公眾對(duì)醫(yī)保政策的參與是為了解決具體問(wèn)題。

形成這個(gè)特點(diǎn)的原因何在?在史衛(wèi)民和課題組團(tuán)隊(duì)看來(lái)，一個(gè)重要原因是，當(dāng)前的頂層制度設(shè)計(jì)和老百姓的參與有相當(dāng)大的距離?！爱?dāng)前一些重大政策，都是由中央層面來(lái)制定，在這些制度設(shè)計(jì)和決策方面，公眾的參與是非常少的。”

報(bào)告認(rèn)為，這種制度建構(gòu)的模式，對(duì)公民的政策參與，既有積極的影響，也有消極的影響。優(yōu)點(diǎn)是政府對(duì)于民眾了解政策和執(zhí)行政策提供了保障作用，缺點(diǎn)是把政策參與層級(jí)壓的很低，真正在決策層面的參與比較少。

課題組研究認(rèn)為，這種消極影響最主要表現(xiàn)在，缺乏利益相關(guān)者參與決策尤其是影響決策的制度安排，或者已有的制度安排(如政策聽(tīng)證會(huì)、政策方案意見(jiàn)征求)實(shí)際作用不大。

“例如農(nóng)民工群體，在城市制定相關(guān)就業(yè)、社保、教育等政策時(shí)，缺少表達(dá)利益訴求的渠道?！笔沸l(wèi)民表示。

而目前的各類(lèi)聽(tīng)證會(huì)流于形式也早已廣受詬病。一些參加聽(tīng)證的代表可能是事先安排好的，聽(tīng)證后總是絕大多數(shù)同意政府的方案。

“聽(tīng)證會(huì)走過(guò)場(chǎng)，預(yù)先設(shè)置議題，實(shí)際上是為保證政策過(guò)關(guān)。如果以此為前提，公眾參與很大程度上就是個(gè)形式?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所所長(zhǎng)房寧對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，這種思路背后的大背景是，當(dāng)前各級(jí)政府頭號(hào)任務(wù)還是求發(fā)展，而百姓更關(guān)注民生，兩者之間產(chǎn)生了差異，體現(xiàn)在政策上，如果更多引入百姓和社會(huì)的參與，發(fā)展速度勢(shì)必會(huì)受到影響。

“并不能說(shuō)當(dāng)前政府在推動(dòng)公眾政策參與方面動(dòng)力不足，而是呈現(xiàn)出兩面性。一方面，有讓公眾參與政策的意識(shí)和需要，另一方面，也有擔(dān)心，政府在這個(gè)問(wèn)題上比較糾結(jié)?！狈繉幦绱嗽u(píng)價(jià)。

實(shí)際操作更重要

在此次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，對(duì)某項(xiàng)政策不滿意時(shí)，被調(diào)查者可能采用的表達(dá)意見(jiàn)方式，排在前列的分別是“向人大代表和政協(xié)委員”、“向政府有關(guān)部門(mén)(包括信訪部門(mén))反映”、“找熟人幫助解決問(wèn)題”或“向媒體反映”，而“參加聽(tīng)證會(huì)反映意見(jiàn)”則排在倒數(shù)第二的位置上。

對(duì)于這樣的現(xiàn)狀，課題組得出的結(jié)論是：已有的制度安排(如政策聽(tīng)證會(huì)、政策方案意見(jiàn)征求)實(shí)際作用不大，在一定程度上強(qiáng)化而不是弱化了政策過(guò)程(尤其是決策過(guò)程)的“模糊性”。

史衛(wèi)民對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，任何政府在整個(gè)政策過(guò)程中，都有一個(gè)模糊區(qū)間，“在中國(guó)，由于存在中央和地方的博弈、資源分配的問(wèn)題以及行政效率等原因，政策有一定模糊性是客觀存在的。但有一種模糊性是要消除的，就是利益集團(tuán)在操縱政策的制定?！?/p>

在他看來(lái)，模糊性本身可以用公開(kāi)性的制度設(shè)計(jì)來(lái)減少不良后果，公民政策參與要求的“開(kāi)放性”，與中國(guó)目前政策過(guò)程較強(qiáng)的“封閉性”確實(shí)有一定的矛盾。

史衛(wèi)民指出，在政府運(yùn)作過(guò)程中，2003年的非典是一個(gè)重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，“決策者如果隱瞞事實(shí)，不在關(guān)鍵時(shí)候，和媒體、公眾、世界達(dá)成一致，受懲罰的正是決策者，后面跟著的一定是問(wèn)責(zé)下臺(tái)。”

而在課題研究團(tuán)隊(duì)看來(lái)，近年來(lái)，政府改變“封閉性”決策過(guò)程的努力也在顯現(xiàn)。如在醫(yī)療體制改革的政策方案選擇等方面，就大量采用了“開(kāi)放性”的做法，經(jīng)過(guò)四年的各界大討論最終形成了目前的醫(yī)改方案。問(wèn)題是，這樣的嘗試還太少，還難以起到改變中國(guó)既有政策模式的決定性作用。

“政策民主化是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，要通過(guò)比較形式化的方式，走向比較有實(shí)際意義的方式。”史衛(wèi)民指出，相對(duì)完善的政治參與既需要理性的政府，也需要理性的公民，尤其是政府，需要大量的政策學(xué)習(xí)，“學(xué)習(xí)什么呢?在決策中不能拍腦袋，在執(zhí)行過(guò)程中不能強(qiáng)行推，在評(píng)估過(guò)程中要科學(xué)，不能想當(dāng)然?！?/p>

課題組成員、中國(guó)社科院政治所博士鄭建君告訴《中國(guó)新聞周刊》，現(xiàn)在政策參與的種種不足，一方面是個(gè)階段性的問(wèn)題，另一方面，也與政府的行政效率考量相關(guān)，“政府要預(yù)先評(píng)估收益和損失，在這個(gè)過(guò)程中，會(huì)找到一個(gè)他們認(rèn)為穩(wěn)妥的點(diǎn)去推進(jìn)。”

“制度的建成是個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，改革開(kāi)放三十年來(lái)一直在推進(jìn)，尤其這十年發(fā)展比較快，已經(jīng)開(kāi)始建立相應(yīng)的制度?！笔沸l(wèi)民指出，政策參與制度的形成，和選舉制度一樣，形成之后，從不規(guī)范逐步走向規(guī)范，就會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生作用，“不過(guò)，關(guān)鍵的問(wèn)題，不在文本的制度，往往在實(shí)際操作。從文本意義上說(shuō)，每個(gè)公民都可以對(duì)任何政策發(fā)表意見(jiàn)，但問(wèn)題是，發(fā)表了有用嗎?這就是機(jī)制問(wèn)題，而不是制度問(wèn)題?！?/p>