海島整治工程管理模式的比較研究

許長新，章 燕

（河海大學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施投融資研究中心，江蘇 南京 210000）

1 中國海島整治工程管理概述

海島是海陸兼?zhèn)涞闹匾Ｉ辖?，擁有豐富的資源和特殊的功能區(qū)位。海島資源兼具主權(quán)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多重價值，必須得到有效保護(hù)。然而長期以來中國沿海地區(qū)對海島開發(fā)利用無序，導(dǎo)致海島環(huán)境受到嚴(yán)重的污染，海島資源被肆意開發(fā)與侵占，島嶼主體逐漸縮小，島嶼數(shù)量銳減，加之海島的生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，自我修復(fù)能力較差，因此需要及時開展和加強(qiáng)海島整治工程項目，恢復(fù)和修復(fù)受損海島的生態(tài)、環(huán)境和島體等資源，加強(qiáng)海島整治工程，促進(jìn)國家實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略。

海島整治工程項目主要針對由于自然或人為原因而受到破壞的特殊用途海島、具有特殊景觀價值海島、島體及周邊海域污染和破壞嚴(yán)重的海島等具有特殊用途和保護(hù)價值的海島，通過潛堤構(gòu)筑、人工補(bǔ)砂和港灣疏浚等綜合整治工程手段對海島進(jìn)行配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)整治修復(fù)，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的改善和海島的綜合保護(hù)。

雖然中國需要進(jìn)行整治的海島眾多，但是真正實行的海島整治工程屈指可數(shù)?，F(xiàn)行的整治工程包括：筆架山連島沙壩修復(fù)工程、韭山列島，漁山列島綜合整治與保護(hù)工程、唐山灣三島以及周邊海域整治項目和小鏟島管護(hù)工程。由于缺少一套針對海島整治工程的管理模式，中國海島的整治面臨著眾多阻礙：海島整治工程缺乏固定審批流程和審批標(biāo)準(zhǔn)，工程整治施工缺乏管理監(jiān)督，工程績效缺乏合理評價標(biāo)準(zhǔn)等等。在海島整治和修復(fù)的過程中，外國已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，很多國家在海島整治修復(fù)方面的工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于中國。因此，研究國外海島整治工程管理模式、國內(nèi)其他行業(yè)整治工程的管理模式對中國具有重要借鑒意義。

2 國外海島整治工程管理模式

在人口壓力越來越大、陸地資源卻越來越缺乏的今天，世界各國均將海島的保護(hù)和發(fā)展提到具有戰(zhàn)略地位的高度。從每個國家海島的類型和整治的內(nèi)容來看，這些國家還可以分為幾種類型：一些國家的海島具有珍稀動植物種，生態(tài)系統(tǒng)又比較脆弱，大陸資源豐富，無需依賴海洋資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展，代表國家有美國、澳大利亞、加拿大等國。一些國家屬于發(fā)達(dá)國家，但其國家地區(qū)內(nèi)的一些海島，由于地理位置偏遠(yuǎn)、資源匱乏，也存在著經(jīng)濟(jì)相對落后的問題島嶼，需要利用開發(fā)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)，勢必要在一定程度上犧牲自然環(huán)境，但又要保護(hù)優(yōu)美的海島環(huán)境，發(fā)展旅游業(yè)。下文分別介紹了美國、加拿大和印度尼西亞的海島整治工程管理模式。

2.1 美國海島保護(hù)工程管理模式

美國政府對海島采取集中管理的模式，在內(nèi)政部之下單獨設(shè)立一系列專門行政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)海島的綜合管理和治理。這些管理機(jī)構(gòu)是美國聯(lián)邦政府與海外領(lǐng)土聯(lián)系的紐帶。目前，這些機(jī)構(gòu)主要指以下兩個機(jī)構(gòu)，海島事務(wù)辦公室和跨部門海島事務(wù)綜合管理局。此外，還包括國家海洋和大氣管理局與內(nèi)政部魚類和野生動物服務(wù)機(jī)構(gòu)等一些專業(yè)海洋資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，他們負(fù)責(zé)海島的資源保護(hù)和維護(hù)工作。海島事務(wù)辦公室是美國內(nèi)政部的一個單位，接替前美國海島管理局和前美國地方事務(wù)辦公室的工作，負(fù)責(zé)美國海島地區(qū)的民政事務(wù)管理。美國于1999年建立了跨部門的海島事務(wù)管理機(jī)構(gòu)。該部門的工作任務(wù)包括以下3個方面：一是與美國內(nèi)務(wù)部來確認(rèn)與美國海島事務(wù)相關(guān)的問題，并給總統(tǒng)在制定海島政策和措施方面提供建議；二是該部門與政府官員、來自海島的議會議員、其他官員在有關(guān)海島事務(wù)的問題上進(jìn)行協(xié)商；三是在涉及海島問題時與其他任何政府執(zhí)行部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。

2.2 加拿大海島保護(hù)工程管理模式

加拿大陸地資源豐富，無需借助或依賴海島資源的開發(fā)，但其海島很多具有珍稀動植物種，生態(tài)系統(tǒng)又比較脆弱，需要法律的保護(hù)和工程的修復(fù)，確保其自然資源及生態(tài)環(huán)境免遭破壞。在加拿大海島整治工程管理模式中，由政府制定島嶼保護(hù)與管理的法律、法規(guī)、管理計劃，再由政府和民間組織共同努力實施，以保護(hù)島上的野生物種及其生態(tài)系統(tǒng)免遭破壞和恢復(fù)如初，生態(tài)工程建設(shè)管理中政府主要涉及前期的編制規(guī)劃，制定合適的程序招標(biāo)工程實施單位和后期的工程績效評價。規(guī)劃編制是政府最重要的職責(zé)之一，具體的規(guī)劃是由政府機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)者、相關(guān)專家等協(xié)商編制，確保規(guī)劃的合理性、適應(yīng)性和科學(xué)性。招投標(biāo)按照國際招投標(biāo)程序及原則實施，更為看重工程實施單位的資質(zhì)。資金投入來源于中央政府和地方政府，其中主要借助于地方政府，對資金的使用有明確的規(guī)定和跟蹤，確保資金的有效利用。

2.3 印度尼西亞海島保護(hù)工程管理模式

以巴厘島為例可以觀摩印度尼西亞的海島保護(hù)工程管理模式，巴厘島主要采取法律法規(guī)等強(qiáng)制手段修復(fù)保護(hù)海島。由于旅游人數(shù)眾多，開發(fā)程度較高，巴厘島上的許多自然環(huán)境和人工設(shè)施都遭到了不同程度的破壞，為了其旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，當(dāng)?shù)卣呀?jīng)著手開始保護(hù)當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)，并且對遭到破壞的地域進(jìn)行修復(fù)。在修復(fù)保護(hù)中繼續(xù)進(jìn)行旅游資源的開發(fā)，保證旅游經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性發(fā)展。為了保證生態(tài)景觀效果，法律規(guī)定所有建筑物高度不準(zhǔn)超過四層。為了保護(hù)海水質(zhì)量和近海的生態(tài)系統(tǒng)，開發(fā)商在建設(shè)酒店之前必須先行建設(shè)污水凈化系統(tǒng)，對當(dāng)?shù)匾呀?jīng)受到污染的海水進(jìn)行凈化。相關(guān)海域也被嚴(yán)格的保護(hù)起來，并且頒布了一系列了法律作為輔助政策。游客禁止進(jìn)入某些海域，只能在專門開辟的區(qū)域下海游泳活動，并且不準(zhǔn)破壞珊瑚群，禁止在海邊釣魚，禁止近海捕撈。除了像巴厘島等大的群島和島嶼之外，印尼還有許多小海島。印尼政府對這些小海島的管理主要以保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境和資源為目標(biāo)。印尼的環(huán)境保護(hù)法給予這些地區(qū)的動植物資源以充分的保護(hù)，如森林保護(hù)規(guī)定、野生動植物保護(hù)規(guī)定等。

3 國內(nèi)其他行業(yè)工程管理模式

中國國內(nèi)雖然缺少海島開發(fā)整治相關(guān)工程實例，但是其他行業(yè)內(nèi)的工程已經(jīng)相對成熟，并且形成了適應(yīng)該行業(yè)的一套管理模式。本文以林業(yè)和水利行業(yè)為例，介紹國內(nèi)不同行業(yè)的工程管理模式。

3.1 水利工程管理模式

水利工程屬于中國大型公益類工程，在此以長江三峽水利樞紐工程為例介紹水利工程的管理模式。長江三峽水利樞紐工程是中國也是世界最大的水利樞紐工程，是治理和開發(fā)長江流域的關(guān)鍵工程項目。三峽工程的實施給社會帶來了巨大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，如防洪，發(fā)電，通航等。三峽項目涉及到中國多個省市，帶來的巨大效益福澤全國，尤其是長江中下游地區(qū)。

三峽水利樞紐工程耗時巨大，涉及部門廣泛，管理模式多樣化。從權(quán)力最高的全國人大，國務(wù)院等部門，到每一個小項目的施工小組，都是三峽項目管理過程中不可缺少的部分。同時，項目的順利實施進(jìn)行還離不開其他相關(guān)部門的技術(shù)支持和協(xié)助（如圖1所示）。

由于三峽水利工程規(guī)模巨大，影響深遠(yuǎn)，國家相關(guān)部門對工程前期的審核決策工作相當(dāng)謹(jǐn)慎。在長江水利委員會提交相關(guān)可行性分析之后，國務(wù)院成立了國務(wù)院三峽工程審查委員會，對三峽項目分十個專題進(jìn)行了預(yù)審，然后用集中審查的方法對項目提出了意見和建議。在采納和接受了各方科研專家的意見之后，國務(wù)院初步通過了三峽項目，認(rèn)為三峽項目的建設(shè)是必要的，經(jīng)濟(jì)是合理的，技術(shù)是可行的[1]。

在整個施工期間，施工單位、長江水利委員會的相關(guān)監(jiān)督部門以及國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會都密切關(guān)注工程的實施進(jìn)度，同時反映給長江水利委員會下設(shè)的策劃部門，對項目進(jìn)行更加細(xì)致的分工和時間安排。各個部門在項目施工期間保持著良好的交流溝通，每一個階段的實施和運行都必須由中央相關(guān)文件審批，保證施工單位嚴(yán)格遵守中央和長江水利委員會的安排統(tǒng)籌。同時各個外界部門也能提供有力的意見和建議，使三峽工程最終在規(guī)定時間內(nèi)順利竣工。三峽工程具有工程量大，施工難度高，持續(xù)時間長，涉及部門眾多、社會爭議大等問題，因此在工程施工和管理過程中設(shè)計了適用于自身的管理模式，對以后的工程管理具有借鑒意義。

3.2 林業(yè)生態(tài)修復(fù)工程項目基本管理模式

林業(yè)生態(tài)修復(fù)工程是生態(tài)工程的一個分支，是隨著生態(tài)工程的發(fā)展而逐漸興起的。它是為了保護(hù)、改善和持續(xù)利用自然資源和生態(tài)環(huán)境，提高人們的生產(chǎn)、生活和生存質(zhì)量，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會全面進(jìn)步，根據(jù)生態(tài)學(xué)、林學(xué)及生態(tài)控制理論，設(shè)計、建造與調(diào)控以森林植被為主體的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。

林業(yè)生態(tài)修復(fù)工程是一種具有明顯生態(tài)公益性的工程，投資主體是國家，產(chǎn)出效益評價標(biāo)準(zhǔn)多元化，評價內(nèi)容多樣化，覆蓋面廣，影響因素較多，管理及其復(fù)雜。林業(yè)生態(tài)工程投資狀態(tài)，在一定程度上決定了林業(yè)生態(tài)工程的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。林業(yè)生態(tài)工程投資額度、資金到位情況、資金投放方式、資金投放結(jié)構(gòu)和投資資金管理方法，都將會影響到林業(yè)生態(tài)工程資金投資效率和效果，以及林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)狀況。

林業(yè)生態(tài)工程不僅擁有相對獨特的資金管理系統(tǒng)，其管理控制的流程也值得借鑒，具體見圖2和圖3。

4 國內(nèi)外管理模式的比對及其對海島整治工程的借鑒

4.1 海島整治工程項目法律依據(jù)

盡管中國在海島保護(hù)與管理方面積累了許多寶貴的經(jīng)驗，特別是《海島保護(hù)法》的頒布實施，使海島保護(hù)與管理有章可循，《物權(quán)法》的頒布實施也為海島保護(hù)與管理提供了重要依據(jù)。

但是中國海島保護(hù)與管理仍有諸多不足，有待于在海島立法中予以完善。在海島保護(hù)和開發(fā)方面，相關(guān)的法律規(guī)范建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于馬爾代夫、印度尼西亞、歐美發(fā)達(dá)國家等。中國不僅需要對海島保護(hù)和開發(fā)利用做出總領(lǐng)性規(guī)范，同時也需要學(xué)習(xí)馬爾代夫，對每一個島嶼上的具體海島整治工程項目制定法律法規(guī)，如馬爾代夫頒布了在海島開發(fā)利用過程中，工程項目施工期間對環(huán)境保護(hù)的具體法規(guī)，明確規(guī)定了施工單位的廢物處理方式、建筑物的高度、毀壞樹木的懲罰和彌補(bǔ)措施等等，使得項目的實施中對環(huán)境的保護(hù)有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

國外還根據(jù)海島是否具有特殊用途，對海島進(jìn)行級別劃分，根據(jù)海島的生態(tài)環(huán)境狀況所需采取的保護(hù)措施的不同，將海島劃分為不同的保護(hù)級別并采取不同的模式。一是開發(fā)模式。國外對于地理位置偏遠(yuǎn)、資源匱乏、經(jīng)濟(jì)落后、島民生活水平較差的島嶼，多采用開發(fā)模式，以優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但是這種模式難免要對周圍海洋環(huán)境造成一定的負(fù)面影響，甚至可能對島上的環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成毀滅性的破壞。體現(xiàn)該模式的典型代表是日本的《孤島振興法》；二是保護(hù)模式。美國、澳大利亞、加拿大等國，對于海島上存在有珍稀物種或歷史遺跡，具有特殊生態(tài)價值或歷史文化價值的島嶼，往往采用保護(hù)模式。但是，有時此種保護(hù)是以抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價的；三是兼采開發(fā)模式與保護(hù)模式，如澳大利亞的《勞德哈伍島法》。根據(jù)以上劃分方法，中國可以學(xué)習(xí)借鑒以完善國內(nèi)海島整治工程項目法律[2]。

4.2 海島整治工程項目規(guī)劃

中國的海島整治工程項目規(guī)劃的主體一般只有政府，而國外海島整治規(guī)劃時，各種利益相關(guān)者成立專門的規(guī)劃小組，比如海島周邊的居民以及相關(guān)專家等均應(yīng)參與到海島整治的規(guī)劃中，通過公開信息和聽證會鄧方式實現(xiàn)群策群力。

除此之外，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)海島的實際情況采用不同的模式。對于資源匱乏、經(jīng)濟(jì)落后的島嶼，多采用開發(fā)模式，發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)行開發(fā)性整治工程，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)。對于島上存有珍稀物種或歷史遺跡、具有特殊生態(tài)價值、歷史文化價值和戰(zhàn)略意義價值的島嶼，則往往采用保護(hù)模式，進(jìn)行生態(tài)的恢復(fù)和海島整治。開發(fā)模式可充分利用海島本身的資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是在開發(fā)利用過程中，難以避免地要對周圍環(huán)境造成一定的負(fù)面影響。如果開發(fā)措施不當(dāng)，疏于管理和防范，還可能對島上的環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成毀滅性的破壞和難以逆轉(zhuǎn)的影響。保護(hù)模式可以充分保護(hù)島上的資源與環(huán)境不受人類無序開發(fā)的不當(dāng)影響，對于維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的平衡和生物多樣性具有重要意義，但是有時此種對環(huán)境的保護(hù)是以抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價的[3，4]。

鑒于此，中國應(yīng)兼采開發(fā)導(dǎo)向模式和保護(hù)導(dǎo)向模式。但當(dāng)兩者出現(xiàn)沖突，難以調(diào)整時，則舍棄開發(fā)模式，保障保護(hù)模式，在編制海島整治工程規(guī)劃時需要在大的指導(dǎo)方針下進(jìn)行。

4.3 海島整治工程項目管理流程借鑒

水利工程和林業(yè)整治工程是比較成熟的公益性工程，相對而言管理模式比較完善和合理。它們的管理流程主要是按照工程項目周期的管理流程。在中國海島整治工程中管理機(jī)構(gòu)可借鑒水利及林業(yè)整治工程的管理模式，對整個項目進(jìn)行管理。在管理過程中對資金的使用要跟蹤監(jiān)督，確保專項專用。借鑒水利行業(yè)和巴厘島的管理模式，中國海島整治工程管理部門需對具有招投標(biāo)資格的單位做出明確規(guī)定，專家組成員資格做出規(guī)定等，雖然不參與到具體實施環(huán)節(jié)，但是需要對相關(guān)環(huán)節(jié)給出符合海島整治工程目標(biāo)的規(guī)定，并嚴(yán)格要求相關(guān)部門和施工單位按照規(guī)定進(jìn)行海島整治。

4.4 海島整治工程績效評價借鑒

借鑒國際經(jīng)驗，工程項目的績效評價不僅關(guān)注施工結(jié)果，也關(guān)注在施工過程中的資金使用效率，建設(shè)建立機(jī)制等。國外的海島開發(fā)保護(hù)工程項目還需要對工程的環(huán)境影響進(jìn)行測評。在績效評價的過程中，十分注重信息的共享和管理及技術(shù)的推廣。國外一些海島的整治會利用國際貸款或者引進(jìn)外資，貸款國項目實施過程中十分注意吸收先進(jìn)的國際管理經(jīng)驗和學(xué)習(xí)到成熟完善的技術(shù)體系。中國海島整治工程處于剛剛起步階段，因此能夠從已經(jīng)完工的海島整治工程項目中積累管理經(jīng)驗和技術(shù)經(jīng)驗，這對于中國海島整治、保護(hù)和開發(fā)具有十分重要的意義[5]。

[1]王忠法，黃建河，邱忠恩.風(fēng)險分析方法及其在三峽工程投資風(fēng)險分析[J].人民長江，1997，28（7）：4-6.

[2]陳晚清，文際銘.略論海洋資源與海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[J].常德師范學(xué)院學(xué)報，1999（3）：109-121.

[3]黃發(fā)明，謝在團(tuán).廈門市無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀與管理保護(hù)對策[J].臺灣海峽，2003，22（4）：20-23.

[4]李萍，原峰.廣東省無居民海島生態(tài)系統(tǒng)管理策略 [J].海洋與漁業(yè)，2007（7）：19-21.

[5]許長新，張浩.海島整治工程管理與績效評價研究 [M].北京：海洋出版社，2011.