2011年《世界銀行發(fā)展報(bào)告》沖突、安全與發(fā)展

丁江偉（譯）

前言

維護(hù)集體安全一直以來都是人類的一項(xiàng)中心工作。上溯到遠(yuǎn)古時(shí)代，人類安全的需求主要依賴相互團(tuán)結(jié)來得以實(shí)現(xiàn)，這也直接促成了鄉(xiāng)村、城市和民族國家的誕生。到了20世紀(jì)，世界歷史又經(jīng)歷了極具破壞力的全球性戰(zhàn)爭(zhēng)的洗禮，殖民主義與反殖民主義的斗爭(zhēng)、意識(shí)形態(tài)的沖突等充斥著一個(gè)世紀(jì)的歷史，人們愈加認(rèn)識(shí)到，只有建立功能完善的國際體系才能有效促進(jìn)全球的和平與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

我們制定這份世界發(fā)展報(bào)告的目的就在于為各國領(lǐng)導(dǎo)人及各國的發(fā)展、安全和外交開辟新的和平路徑，并最終為世界上大多數(shù)脆弱和暴力橫行的地區(qū)重建和平而不懈努力。但這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并非易事，需要有堅(jiān)定的領(lǐng)袖和一套行之有效的國際體系來解決21世紀(jì)出現(xiàn)的新危機(jī)。

一、反復(fù)循環(huán)的暴力所帶來的挑戰(zhàn)

1 與20世紀(jì)所不同的是，21世紀(jì)的沖突和暴力更是一種發(fā)展問題

20世紀(jì)所建立起來的全球體系可能在緩和國內(nèi)緊張局勢(shì)以及調(diào)節(jié)某場(chǎng)內(nèi)戰(zhàn)上會(huì)有效。

與20世紀(jì)相比，21世紀(jì)的暴力呈現(xiàn)出另一種模式。盡管在一些地區(qū)，國家間戰(zhàn)爭(zhēng)和一國內(nèi)戰(zhàn)仍構(gòu)成威脅，但過去25年來，發(fā)生的次數(shù)已經(jīng)大大減少了。因內(nèi)戰(zhàn)而造成的傷亡人數(shù)盡管仍然不可思議的龐大，但與20世紀(jì)80年代相比，只有當(dāng)時(shí)的1/4。一方面，當(dāng)今世界仍有1/4的人口，大約15億人仍生活在充滿暴力犯罪的國家和地區(qū)，但由于國家間戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)的次數(shù)越來越少，沖突和暴力事件升級(jí)為戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性不斷下降，犯罪暴力和政治暴力的發(fā)生越來越少。

當(dāng)今世界，許多國家和地區(qū)都面臨著反復(fù)循環(huán)的暴力、治理無方、政權(quán)不穩(wěn)等問題和挑戰(zhàn)。首先，沖突經(jīng)常呈現(xiàn)的形式發(fā)生了變化，即不再是單一的事件，而會(huì)演變成持續(xù)進(jìn)行和不斷反復(fù)的現(xiàn)象。過去10年所發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)的國家中，大約有90%的國家都已經(jīng)經(jīng)歷了近30年的內(nèi)戰(zhàn)。其次，沖突和暴力的形式發(fā)生了新的變化，并對(duì)國家的發(fā)展造成了威脅，像薩爾瓦多、危地馬拉、南非之類的許多國家盡管之前通過政治談判已經(jīng)達(dá)成了和平協(xié)議，但如今卻面臨著愈演愈烈的暴力犯罪的威脅，直接制約了這些國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。再次，不同的暴力形式呈現(xiàn)相互轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)。以剛果和北愛爾蘭為例，犯罪活動(dòng)深深介入到了當(dāng)?shù)氐恼位顒?dòng)中去，成為了政治家拉攏活動(dòng)基金的重要來源。犯罪分子在選舉期間與政治暴力團(tuán)體相互勾結(jié)，在牙買加和肯尼亞表現(xiàn)得尤為明顯。而在阿富汗和巴基斯坦，國際勢(shì)力對(duì)他國的干涉日益引發(fā)了本土人民的不滿和抱怨，意識(shí)形態(tài)的對(duì)立不斷加劇。由此可見，如今的大多數(shù)國家所面臨的暴力形式是復(fù)雜多變的。最后，在許多政治、經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的國家，期望變革的心理可能會(huì)加劇民眾對(duì)政府的不滿，尤其是在中東和北非地區(qū)。

上述沖突所呈現(xiàn)出來的反復(fù)性和相互關(guān)聯(lián)性，會(huì)給地區(qū)乃至全球造成嚴(yán)重后果。由于沖突所引發(fā)的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)毀壞及經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后不僅會(huì)給本國造成消極影響，甚至還會(huì)將破壞性蔓延至周邊地區(qū)乃至全球。以坦桑尼亞為例，該國經(jīng)濟(jì)發(fā)展本已取得一定的成果，但由于鄰國戰(zhàn)亂的影響，每年的國內(nèi)生產(chǎn)總值要削減0.7%。在過去的30年里，難民的數(shù)量總共增加了三倍。全球差不多有75%的難民都是被鄰國所接收的。

暴力活動(dòng)的新形式包括政治沖突的地方化、有組織的犯罪行為以及爭(zhēng)端的國際化等等，這些形式相互轉(zhuǎn)化，不僅對(duì)窮國造成了傷害，還威脅了富國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在過去10年里，超過80%的恐怖主義活動(dòng)發(fā)生在非西方國家，但通過對(duì)西歐18個(gè)國家的調(diào)查表明，每一次恐怖襲擊的發(fā)生都會(huì)導(dǎo)致西歐經(jīng)濟(jì)增長率減少0.4個(gè)百分點(diǎn)。發(fā)生在單個(gè)地區(qū)的襲擊事件所產(chǎn)生的影響很快就會(huì)遍布全球，以尼日爾三角洲為例，從當(dāng)?shù)貍鞒龅娜魏尾焕⒍紩?huì)重創(chuàng)全球油價(jià)，而利比亞國內(nèi)暴亂事件發(fā)生后的第4周，全球油價(jià)就上漲了15%。西歐，自2003年以來，通過海上通道的可卡因走私翻了4番。在西非，當(dāng)?shù)卣值姆€(wěn)定受到了毒品走私暴力的嚴(yán)重威脅。

遏制暴力的嘗試往往耗費(fèi)巨大。以印度洋為例，在該海域開展的打擊海盜的國際聯(lián)合行動(dòng)每年花費(fèi)達(dá)到13億～20億美元，這還不包括對(duì)船隊(duì)重新編隊(duì)和不斷增加的保險(xiǎn)金所帶來的沉重負(fù)擔(dān)。企業(yè)和公司為了保護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)利益不受暴力威脅，從而背上了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，超過35%的拉丁美洲企業(yè)、30%的非洲企業(yè)以及27%的東歐和中亞企業(yè)都已經(jīng)將犯罪視為各自商業(yè)發(fā)展的主要挑戰(zhàn)。對(duì)于那些負(fù)擔(dān)不起的國家而言，壓力無疑是巨大的。在撒哈拉以南的非洲，許多國家因?yàn)楫?dāng)?shù)胤缸飭栴}嚴(yán)重而不得不花費(fèi)更多的經(jīng)費(fèi)在安全保障上，并進(jìn)而導(dǎo)致業(yè)務(wù)銷售水平的下降。

放眼全球，還沒有一個(gè)飽受戰(zhàn)亂之苦的低收入國家能夠?qū)崿F(xiàn)聯(lián)合國的千年發(fā)展目標(biāo)。因?yàn)榈貐^(qū)局勢(shì)的不穩(wěn)與戰(zhàn)亂的紛擾，相比于世界上其他地區(qū)，這些飽經(jīng)滄桑的國家有超過兩倍的人口未實(shí)現(xiàn)溫飽；失學(xué)兒童超過三倍；缺乏清潔飲用水的人口則是世界其他地區(qū)的兩倍?？傮w而言，從1985～2005年，相比于那些沒有經(jīng)歷過暴力洗禮的國家而言，一個(gè)飽經(jīng)戰(zhàn)亂的國家內(nèi)部的貧困人口數(shù)目往往超過他國21%還多。正是由于暴力的作用，許多正在崛起的新興國家不得不放慢他們前進(jìn)的步伐。

這些反復(fù)循環(huán)的沖突和暴力所產(chǎn)生的后續(xù)效應(yīng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有結(jié)束，人類可能需要花費(fèi)幾代人的時(shí)間承受由此造成的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大代價(jià)。有組織暴力犯罪的不斷升級(jí)已經(jīng)嚴(yán)重制約了國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在危地馬拉，僅2005年，因?yàn)楸┝λ斐傻膿p失就超過了該國當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的7%，比同年颶風(fēng)“斯坦”造成的破壞還要大兩倍，是該國這一年在農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生和教育事業(yè)等財(cái)政預(yù)算總和的兩倍。內(nèi)戰(zhàn)所造成的消耗大致抵得上一個(gè)中等規(guī)模的發(fā)展中國家超過30年的國內(nèi)生產(chǎn)總值。一國的貿(mào)易額往往在沖突后要恢復(fù)到原先水平需要20年的時(shí)間。換而言之，與自然災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)危機(jī)周期性的破壞所不同的是，一場(chǎng)大規(guī)模的暴力事件可能會(huì)奪走整整一代人的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

暴力行為還會(huì)造成深遠(yuǎn)的人道主義災(zāi)難。在暴力現(xiàn)象嚴(yán)重的國家中，許多經(jīng)歷過親人生離死別的人在喪失了自己的兒女后，以后即使再生兒育女，也會(huì)對(duì)孩子的成長和安全心有余悸。在日常生活中，無論是上學(xué)途中，還是工作當(dāng)中，或許是去購物的途中，都會(huì)產(chǎn)生對(duì)未知的恐懼及莫名的慌張。而那些從事建筑行業(yè)的人，或是從事小本生意的人，都可能因?yàn)楸┝π袨槎谄涕g就家破人亡。一方面，最初受到暴力行為直接影響的大多數(shù)是年輕人，主要是男性。但事實(shí)上大多數(shù)的間接受害者卻是婦女和兒童。有關(guān)研究表明，在暴力事件中，96%被拘押的都是男性，失蹤人口中的90%也是男性。而與此同時(shí)，由暴力事件所產(chǎn)生的難民中，超過80%是婦女和兒童。除此之外，暴力還在不斷地自我滋生和蔓延，許多經(jīng)歷過暴亂的男孩在長大后涉足犯罪的可能性要大得多。

2 沖突的惡性循環(huán)：脆弱的機(jī)制使得安全、正義與就業(yè)壓力問題更加凸出

國內(nèi)沖突的起源往往都是政治、安全和經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域矛盾綜合作用的結(jié)果。暴力的發(fā)生原因及其產(chǎn)生的影響往往十分復(fù)雜，前后也都存在一定的內(nèi)在聯(lián)系。人均國內(nèi)生產(chǎn)總值低下往往會(huì)導(dǎo)致大規(guī)模政治沖突和犯罪行為的發(fā)生。年輕人失業(yè)也會(huì)誘使他們鋌而走險(xiǎn)，加入到叛亂和暴動(dòng)中去。對(duì)于一個(gè)國家而言，國民擁有充分的自我安全感并以國家的強(qiáng)大為豪，是一個(gè)國家保持凝聚力的重要因素。而現(xiàn)有的研究表明就業(yè)問題不僅關(guān)系到民眾的收入是否穩(wěn)定，還關(guān)乎社會(huì)的安寧與和諧。實(shí)踐證明，社會(huì)凝聚力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)同樣重要。不同區(qū)域、宗教以及經(jīng)營團(tuán)體之間在政治上的相互排斥以及不平等地位是造成內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)的主要原因。與此同時(shí)，一個(gè)國家內(nèi)部過分懸殊的貧富分化往往容易導(dǎo)致國內(nèi)暴力犯罪的行為發(fā)生。

來自外部的因素往往會(huì)加劇一個(gè)國家內(nèi)部的暴亂。當(dāng)前，主要的外部威脅就是毒品走私活動(dòng)，已經(jīng)對(duì)各國的安全機(jī)制建設(shè)構(gòu)成了重大的挑戰(zhàn)。國民收入的震蕩波動(dòng)也會(huì)大大增加暴力事件發(fā)生的概率。在撒哈拉以南的非洲，降雨量多的季節(jié)往往會(huì)滋生更多的暴力事件，尤其是國內(nèi)沖突爆發(fā)的可能性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于干旱的季節(jié)。以降水量為變量，通過對(duì)1981～1999年以來的非洲41國的調(diào)查表明，如果頭一年某國經(jīng)濟(jì)增長超過了5%，那么次年該國爆發(fā)沖突的可能性就會(huì)大大增加。國家內(nèi)部的腐敗，伴隨著非法走私行為、地下錢莊的洗錢以及對(duì)本國自然資源的非法盜采，不僅嚴(yán)重削弱了政府的治理能力，還大大加劇了暴力事件的發(fā)生。如今，伴隨著氣候變化以及自然資源爭(zhēng)奪的加劇，新的外部壓力逐漸增大，對(duì)國家內(nèi)部事務(wù)的影響也越來越大。

盡管如此，我們還看到許多國家，盡管遭遇了嚴(yán)重的失業(yè)、經(jīng)濟(jì)不平等以及有組織暴力犯罪網(wǎng)絡(luò)的挑戰(zhàn)，但并未屈服于暴力，而是嘗試著與暴力作斗爭(zhēng)。本報(bào)告認(rèn)為沖突和暴力的發(fā)生，無論在哪個(gè)國家，在哪種社會(huì)制度下，都是內(nèi)外壓力共同作用的結(jié)果。國家以及非國家機(jī)制不管對(duì)于一個(gè)社會(huì)凝聚力的培養(yǎng)，還是社會(huì)法制的健全，都至關(guān)重要。機(jī)制包含社會(huì)規(guī)范和社會(huì)行為，一般是指一國領(lǐng)導(dǎo)人化解國內(nèi)政治對(duì)立和調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾的能力，從而保持國家內(nèi)部的穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)，增進(jìn)社會(huì)的凝聚力。當(dāng)然，機(jī)制還包括規(guī)則、法律以及健全的組織機(jī)構(gòu)。無論在何處，如果一國、一個(gè)市場(chǎng)或是社會(huì)制度不能為公民提供基本的安全保障，不能提供公正、經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)等公共品，那么沖突就難以避免。

眼下，那些機(jī)制發(fā)展不健全以及法制建設(shè)滯后的國家往往是最容易受到內(nèi)外部暴力沖擊的地方。制度的約束力大小以及可調(diào)節(jié)性往往關(guān)系到政治的穩(wěn)定以及犯罪暴力的發(fā)展程度。在世界的某些角落，諸如哥倫比亞或是剛果民主共和國，在21世紀(jì)以前，這些地方在當(dāng)時(shí)還是與世隔絕的，國家政權(quán)和自然資源被叛亂的武裝分子所掌控，并相互競(jìng)爭(zhēng)以爭(zhēng)權(quán)奪勢(shì)。

大多數(shù)被暴力所傳染的地區(qū)都缺乏有效的治理能力，從而需要調(diào)解沖突以實(shí)現(xiàn)和平。在一些國家，基本的制度并未能有效地團(tuán)結(jié)國家內(nèi)部的不同精英團(tuán)體，也沒有做到不同地區(qū)、不同宗教的相互聯(lián)合，政府機(jī)構(gòu)往往被某一黨派所把持，這一點(diǎn)在北愛爾蘭表現(xiàn)得尤為明顯，和平進(jìn)程持續(xù)了數(shù)十年卻鮮有成果。在一些社區(qū)，不同社會(huì)階層之間的相互對(duì)立已經(jīng)嚴(yán)重威脅到了國家內(nèi)部精英集團(tuán)與普通勞苦大眾之間的相互協(xié)作，暴力對(duì)抗代替了和平共處。

無論是早期的拉丁美洲，還是今天的亞非大陸，快速進(jìn)行的城市化進(jìn)程深深削弱了國家內(nèi)部凝聚力的維系。失業(yè)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化與不公，以及非法武器的走私和毒品交易地下網(wǎng)絡(luò)都在日復(fù)一日地摧殘著社會(huì)的團(tuán)結(jié)與和睦，并導(dǎo)致國家更加容易陷入暴亂和動(dòng)蕩之中。2008～2009年所爆發(fā)的糧食危機(jī)也導(dǎo)致那些治理能力差的國家更加容易陷入暴亂之中。在暴力面前，盡管有些國家試圖通過各種手段來保持社會(huì)的穩(wěn)定與團(tuán)結(jié)，但由于國家內(nèi)部高發(fā)的腐敗，加上國內(nèi)人權(quán)不能得到很好的保護(hù)，致使它們?cè)谖磥砀尤菀装l(fā)生暴亂。

一個(gè)國家或地區(qū)之所以反復(fù)發(fā)生著不同形式的暴力，其中的一個(gè)重要原因在于良好運(yùn)行機(jī)制的欠缺。

健全法制并不一定就意味著完全照搬西方的制度模式。歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，完全照搬西方的制度并不能夠保證國家的持續(xù)發(fā)展。本報(bào)告認(rèn)為，世界上并不存在所謂最理想的制度，只有最適合的制度。

二、國家如何打破反復(fù)循環(huán)的暴力怪圈

1 恢復(fù)國民對(duì)政府的信心，加快轉(zhuǎn)變政府職能，有效保障公民的安全、司法公正和充分就業(yè)的權(quán)利

要想打破反復(fù)循環(huán)的暴力怪圈，減少暴力的重復(fù)發(fā)生，國家的改革者們就必須與國際社會(huì)一道，構(gòu)建一個(gè)合法的制度，為公民提供持久的安全、正義與就業(yè)的權(quán)利，從而贏得國際社會(huì)的尊重和接納，并能夠通過法定程序來制裁非法的武裝暴亂行為，從而保證社會(huì)的公平正義。

通過創(chuàng)建合法的制度來預(yù)防暴力的反復(fù)發(fā)生并非易事，需要整整一代人的努力。即使是那些正在經(jīng)歷快速轉(zhuǎn)型的國家，也需要15～30年的時(shí)間來不斷完善制度。盡管這一過程漫長，但得益于20世紀(jì)后半葉公民意識(shí)的崛起，觀念和技術(shù)上的不斷成熟在相當(dāng)程度上推動(dòng)了制度的健全。實(shí)際上，想通過一代人的努力就實(shí)現(xiàn)大進(jìn)步已經(jīng)很不容易了。伊拉克、海地、利比亞、東帝汶等國，至今仍看不到任何希望。

建立信心這一概念常常會(huì)在政治和解以及經(jīng)濟(jì)危機(jī)當(dāng)中被引用，鮮見于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，但對(duì)于從制度上永久預(yù)防暴力是必不可少的。無論是政治、金融還是技術(shù)上的相互交易，只有確定交易能夠取得積極成果時(shí)才會(huì)發(fā)生。但信心的建立還有著更加深遠(yuǎn)的意義。以金融危機(jī)為例，投資者只有在看到了現(xiàn)有的制度能夠保證其安全、公正平等的權(quán)利時(shí)，才能走出恐慌，因此也只有這樣，暴力才會(huì)被真正遏制。

正如暴力是反復(fù)發(fā)生的那樣，建立信心以及轉(zhuǎn)變制度的努力也是在周而復(fù)始地進(jìn)行。那些走出脆弱和沖突的國家并沒有通過畢其功于一役的方式來實(shí)現(xiàn)制度的煥然一新，而是經(jīng)歷了無數(shù)次的變革與反復(fù)。一國的領(lǐng)導(dǎo)人首先要做的是建立國民的信心，然后才是漫長的制度轉(zhuǎn)型過程。韓國、加納、智利以及阿根廷的現(xiàn)代化進(jìn)程充分表明了這一點(diǎn)，都是慢慢從原先的軍人專政轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)良好治理的民主社會(huì)。過程的不斷重復(fù)使得國家有足夠的時(shí)間和空間來吸收外部的有利因素，并成功實(shí)現(xiàn)國家的道德體系建設(shè)與信仰的統(tǒng)一。每一次的反復(fù)都見證了建立信心和制度轉(zhuǎn)型的過程，正是在這樣的努力下，國家才能逐步實(shí)現(xiàn)良好的治理。

2 信心的建立離不開國家內(nèi)部的有力團(tuán)結(jié)

恢復(fù)信心不是僅靠國家一己之力就可以完成的。在十分脆弱、飽經(jīng)戰(zhàn)亂的國家恢復(fù)國民信心并非易事，需要將國內(nèi)各類精英聯(lián)合起來，印度尼西亞、東帝汶以及智利曾經(jīng)走過的路都充分表明了這一點(diǎn)。國內(nèi)統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立需要團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，尤其是在信心重建和制度轉(zhuǎn)型的初級(jí)階段。這也并非就意味著要將所有人都納入到聯(lián)盟中來，而是一種有效的團(tuán)結(jié)與聯(lián)合。主要可以通過以下途徑：（1）在宏觀層面上，政府只有與社會(huì)各種團(tuán)體相互協(xié)作，還有鄰國、外國投資者等合作，以爭(zhēng)取到廣泛的經(jīng)濟(jì)支持。（2）在微觀層面上，推動(dòng)社區(qū)領(lǐng)袖和各界精英共同參與到重建項(xiàng)目中來，獻(xiàn)策獻(xiàn)計(jì)。總體上來說，有力的統(tǒng)一戰(zhàn)線所追求的目標(biāo)就是采取一切手段來對(duì)付犯罪以及政治暴力行為，通過與社區(qū)領(lǐng)袖、成功商人、公民社會(huì)等領(lǐng)域和階層的合作來打擊暴力。

3 通過制度的轉(zhuǎn)型來有力保障公民的安全、司法的公正以及社會(huì)的充分就業(yè)

在一個(gè)脆弱的國家，變革往往呈現(xiàn)出循序漸進(jìn)的過程，只有在首先重建信心和實(shí)力的基礎(chǔ)上才能成功實(shí)現(xiàn)和平。在機(jī)制的轉(zhuǎn)型過程中，不僅要避免急功近利，還要注意不能原地踏步，要主動(dòng)學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)型國家的成功經(jīng)驗(yàn)，把握尺度和步伐的協(xié)調(diào)。

首先，在真正的制度變革開始之前，要切實(shí)保護(hù)好公民的安全，保護(hù)公民受到公正的對(duì)待，保證公民有充足的就業(yè)，新加坡戰(zhàn)后的發(fā)展充分證明了這一點(diǎn)。在改革之初，往往會(huì)需要各種各樣的資金支持，以保證執(zhí)政者有充分的資源來推進(jìn)變革事業(yè)。在建立地方的統(tǒng)一戰(zhàn)線時(shí)，要考慮采取一種實(shí)用主義的路徑。以黎巴嫩為例，該國為了在戰(zhàn)亂中保障公民的選舉權(quán)，引用了私人企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)，從而節(jié)約了預(yù)算開支。海地在2004～2009年的警察制度的改革之所以成功，正是因?yàn)椴扇×艘环N自下而上的手段來推進(jìn)改革。

其次，在關(guān)注公民安全、司法公正以及公平就業(yè)的同時(shí)，還需要跟進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的改革，不僅需要進(jìn)行政治變革、城鄉(xiāng)有益結(jié)合、私有化，還需要加大對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注，只有這樣才能為和平鋪墊道路。推進(jìn)改革不斷系統(tǒng)化、全面化，就需要構(gòu)建一個(gè)制度網(wǎng)絡(luò)，并要注重合理地引導(dǎo)民意。歷史上，成功的政治改革從來都不是一蹴而就的。北愛爾蘭、智利、印度尼西亞、葡萄牙等都是在經(jīng)歷了幾十年痛苦的掙扎后才逐步實(shí)現(xiàn)和平的。

當(dāng)然，凡事也有特例。只有民主的根基得到鞏固，只有不同的訴求得到響應(yīng)，民主的選舉才會(huì)變得有意義。不管是戰(zhàn)后的日本還是韓國，總是會(huì)存在阻礙變革的利益群體，歷史也表明，只有采取迅雷不及掩耳的手段才能抓住機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)變革。但大多數(shù)時(shí)候，通過系統(tǒng)性的變革和循序漸進(jìn)的手段總是可以達(dá)成目標(biāo)的。

4 化解外部壓力，爭(zhēng)取國際支持

諸如有組織犯罪和販毒網(wǎng)絡(luò)等外部勢(shì)力的滲透，導(dǎo)致別國的沖突、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等不斷蔓延，這就大大增加了暴力發(fā)生的危險(xiǎn)。在脆弱的制度環(huán)境下，這些外部勢(shì)力早已進(jìn)入，而制度本身應(yīng)對(duì)危機(jī)的反應(yīng)能力往往不足。如果對(duì)暴力行為不加以遏制或任其發(fā)展的話，那么之前所有的努力都會(huì)付之東流，國家的復(fù)蘇就變得遙遙無期。因此，國家要保持一個(gè)長久穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，就必須將預(yù)防暴力上升到國家戰(zhàn)略的重要層面，并且要努力爭(zhēng)取國際社會(huì)的支持和幫助。

5 國家行為體在現(xiàn)實(shí)中可以采取的政策和手段

本報(bào)告在論述過程中注重的是通過不同的方式來預(yù)防暴力，這并非是為了標(biāo)新立異，而是真正考慮到每個(gè)國家所不同的國情，因而不可能存在一種萬能模式。盡管信心的重建以及制度的完善需要根據(jù)不同國家、不同國情而定，但還是可以根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出一整套系統(tǒng)的方法和工具。這些工具主要包括有關(guān)信號(hào)的傳遞和承諾機(jī)制的建立，需要構(gòu)建一種協(xié)作聯(lián)盟，要能夠從以往取得的積極成果中來打破固定思維的桎梏，逐漸樹立新的信心。我們還需要能夠快速傳遞信息的機(jī)制框架，需要能長久保證公民安全、司法公正以及就業(yè)工作的制度保障。

6 政治上建立團(tuán)結(jié)有力的統(tǒng)一戰(zhàn)線及其政策內(nèi)涵

縱觀全球，那些努力嘗試重建信心和民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的國家令人驚訝地在許多地方存在共同點(diǎn)。它們總是在國家的公信力提高以及地方官僚的任用上立即采取行動(dòng)，以公開透明的方式，努力消除不利因素，比如廢除帶有歧視性的法律。安全部隊(duì)或會(huì)重新部署，從而釋放一個(gè)積極的信號(hào)，讓民眾知道政府正在關(guān)注不安全地區(qū)的形勢(shì)，而且也表明政府會(huì)承認(rèn)特定的地區(qū)和社區(qū)內(nèi)的發(fā)言權(quán)與自主權(quán)，從而減少地方勢(shì)力對(duì)政府完全取而代之的擔(dān)憂和不安。在決策的過程中不斷增加透明化程度，可以對(duì)信心的重建起到很大的積極作用，同樣也可以幫助實(shí)現(xiàn)制度轉(zhuǎn)型的長久穩(wěn)定。

釋放未來的行動(dòng)信息，可以產(chǎn)生兩種前期的結(jié)果，首先是將軍警的工作重心轉(zhuǎn)移到保證公民的安全上來，其次是采取措施，設(shè)定政治改革的時(shí)間表，保證轉(zhuǎn)型期間的政治穩(wěn)定和司法公正。在政治和政策層面上釋放明確的信號(hào)、設(shè)定明確的時(shí)間表，可以幫助公眾建立信心，期待變革的發(fā)生，從而為國家內(nèi)部的預(yù)算開支爭(zhēng)取到更多的國際援助和支持。

當(dāng)所有的信號(hào)被釋放出來時(shí)，改革者們改革的決心和信念就會(huì)逐步得到認(rèn)可和信任，他們用行動(dòng)向世界說明，改革必將進(jìn)行下去，不會(huì)出現(xiàn)倒退和反復(fù)。哥倫比亞和印度尼西亞獨(dú)立的歷史經(jīng)驗(yàn)表明了這一點(diǎn)。

事實(shí)上，在任何地區(qū)，并不是所有國家的領(lǐng)導(dǎo)人都能夠意識(shí)到本國正在醞釀的危機(jī)的到來，這就需要政府與民眾形成良性的互動(dòng)，從而能夠?qū)?zhǔn)確的、令人信服的信息傳遞到有關(guān)決策者，因此也就能夠確保變革進(jìn)程的順利進(jìn)行。來自經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的分析證明了這一相關(guān)性的存在，即暴力的上升往往都是發(fā)生在制度缺失的情況下，這也是導(dǎo)致一些國家大大滯后鄰國的主要原因所在。國家的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)在暴力滋生之前就采取行動(dòng)將可能的危險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)。

7 重建信心以及轉(zhuǎn)型國家的制度重建

變革計(jì)劃的核心在于通過對(duì)不同國家歷史經(jīng)驗(yàn)的回顧，總結(jié)出一些能夠反映出其共性特征的內(nèi)容。這些計(jì)劃的設(shè)定往往都需要有高瞻遠(yuǎn)矚的眼光，而非局限于細(xì)節(jié)。它們是由社會(huì)結(jié)構(gòu)中的不同部門所構(gòu)成，內(nèi)容涵蓋了安全部門改革、司法體系改革以及國家整體的就業(yè)政策與安排。需要為公民的安全、司法公正以及創(chuàng)造就業(yè)等提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品，還應(yīng)大力推進(jìn)反腐敗行動(dòng)。此外，這些計(jì)劃的關(guān)鍵在于要能夠始終遏制暴力行為的發(fā)生。只有在充分保證了公民的安全、司法公正以及充分就業(yè)之后，才能真正開展系統(tǒng)全面的變革，包括政治改革、城鄉(xiāng)一體化、司法透明以及教育改革等事業(yè)。

具體而言，主要包括以下5個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，制定的計(jì)劃要能夠自如運(yùn)用于在自下而上的國家與社會(huì)關(guān)系中處于不安全的地區(qū)。

第二，要在安全和司法領(lǐng)域率先實(shí)現(xiàn)制度的轉(zhuǎn)型。

第三，還是要緊緊圍繞創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)這個(gè)主題。促進(jìn)就業(yè)的項(xiàng)目包括大型公共工程的建設(shè)，印度和印度尼西亞就曾經(jīng)大量使用。此外，還包括地方上各種基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善，尤其是供電供水網(wǎng)絡(luò)的健全。

第四，增進(jìn)婦女在安全、司法以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的參與和發(fā)言權(quán)，在尼加拉瓜、利比亞以及塞拉利昂等國家，婦女逐步開始得到在社會(huì)公共領(lǐng)域服務(wù)的機(jī)會(huì)。

第五，加大反腐敗斗爭(zhēng)的力度，不斷創(chuàng)新反腐敗的手段和措施。具體實(shí)施上包括引進(jìn)民間力量來監(jiān)督容易陷入腐敗的行業(yè)領(lǐng)域。

8 來自不同地區(qū)以及跨越國界的相互激勵(lì)

當(dāng)一個(gè)社會(huì)在進(jìn)行其內(nèi)部的制度變革時(shí)，它面對(duì)的不僅僅是內(nèi)部的各種挑戰(zhàn)，還需要合理地應(yīng)對(duì)來自外部勢(shì)力的壓力，這些外部的不確定因素包括經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，以及跨國腐敗行為的蔓延。許多問題的復(fù)雜程度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了國家所能應(yīng)對(duì)的范圍，這就需要國際社會(huì)通力合作，需要有一個(gè)國家的領(lǐng)導(dǎo)人能夠振臂高呼，激勵(lì)地區(qū)乃至全球?qū)用嫱ㄟ^相互幫助來打擊非法交易等全球性犯罪行為。

具體做法可以參見海地和尼日利亞所經(jīng)歷的反腐敗和打擊洗錢行動(dòng)的成功案例。這一點(diǎn)尤其是在那些制度不完善的地區(qū)能夠起到很好的效果。

9 動(dòng)員來自全球的支持

當(dāng)前，由于受到援助國不同的政策和制度的影響，國際援助仍存在較多的阻力和障礙。任何一個(gè)國家領(lǐng)導(dǎo)人顯然無法僅僅依靠自身的力量就能左右國際體系的變化，但他們能做到的是將現(xiàn)有的援助進(jìn)行到底。

只有規(guī)劃出比較明確的計(jì)劃，各國領(lǐng)導(dǎo)人以及國際社會(huì)才能有效地提供安全、司法和發(fā)展等各領(lǐng)域的國際援助。各國的歷史經(jīng)驗(yàn)不難表明，只有將注意力集中在國家的信心重建或是制度完善上，援助才能有效。援助應(yīng)率先投入到安全受到威脅的地區(qū)，以鞏固當(dāng)事國的政治穩(wěn)定并保證人民的自由。受援國在財(cái)政預(yù)算上要將國際援助首先運(yùn)用于國家的安全和發(fā)展議題上，從而推動(dòng)國家的長治久安。

印度尼西亞經(jīng)歷大海嘯后，政府與國際社會(huì)達(dá)成一致，承諾將國際援助公平分配給國內(nèi)人民，保證在物資的發(fā)放過程中始終公開透明，從而為國家的平穩(wěn)過渡打下了基礎(chǔ)。

10 監(jiān)督計(jì)劃的實(shí)施效果

為了衡量計(jì)劃成功與否，以及在問題出現(xiàn)時(shí)加以解決，各國領(lǐng)導(dǎo)人和國際社會(huì)都需要共享情報(bào)，制定出一套能行之有效的應(yīng)對(duì)暴力事件的方法，從而通過合理的干預(yù)來確保公民的安全、司法的公正以及充分的就業(yè)。對(duì)于大多數(shù)發(fā)展中國家而言，聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)及其相關(guān)目標(biāo)是它們可以為之而奮斗的一個(gè)終極目標(biāo)。聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)不僅切實(shí)保障了人權(quán)，還為那些飽受戰(zhàn)亂和動(dòng)蕩的國家樹立了一個(gè)可以為之而努力的長遠(yuǎn)目標(biāo)。

落實(shí)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)，當(dāng)務(wù)之急是制定一個(gè)能直接衡量減少暴力發(fā)生、幫助國家重建信心以及切實(shí)保護(hù)公民安全和司法公正的新的衡量指標(biāo)。

11 根據(jù)不同國家的國情來制定不同的戰(zhàn)略和計(jì)劃

盡管各國在進(jìn)行改革時(shí)可以借鑒一些別國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，但每個(gè)國家仍然需要在充分考慮本國政治環(huán)境后來選擇性地加以借鑒和吸收。

在國民信心的恢復(fù)和國家制度的改革過程中，領(lǐng)導(dǎo)人需要根據(jù)本國的政治環(huán)境作出兩個(gè)必要的決定。首先是要向外界透露改革所最終要達(dá)到的目標(biāo)，這樣就能使國際社會(huì)更加了解國內(nèi)的變革進(jìn)程，從而也增加了外部監(jiān)督的力量。其次，需要決定改革的先后次序，要將制度的轉(zhuǎn)型作為改革的首要之舉。

每個(gè)國家所面臨的改革機(jī)遇都不一樣。在戰(zhàn)后的日本和韓國，以及東帝汶、利比亞、尼加拉瓜，甚至包括經(jīng)歷了慘絕人寰的大屠殺的盧旺達(dá)，都面臨不同的重新發(fā)展機(jī)遇，只有在充分考慮當(dāng)?shù)貒榈幕A(chǔ)上才能做出正確的決定。

本報(bào)告認(rèn)為，問題的關(guān)鍵不在于是否需要制定出一個(gè)別出心裁的衡量暴力行為的標(biāo)準(zhǔn)，而是要極力消除那些有可能會(huì)滋生反復(fù)循環(huán)的暴力事件的制度漏洞。那些深深卷入到國際范圍的暴力行為，如有組織犯罪、意識(shí)形態(tài)的暴力等，需要全球各國共同合作來加以應(yīng)對(duì)。