巴西:剎不住的腐敗風

許春華

據(jù)巴西《圣保羅州報》1月7日報道，巴西羅塞夫政府2011年共有564名公務員因腐敗而被免職，平均每天至少有一人。巴西媒體還披露，該國官員在2003年至2010年間至少侵吞政府資金377億美元；巴西圣保羅工業(yè)協(xié)會也稱，過去10年間該國官員累計貪污4000億美元。對于恢復民主憲政已有27年的巴西來說，這樣的數(shù)據(jù)著實令人汗顏。

去年12月，上任不足一年的巴西首位女總統(tǒng)迪爾瑪·羅塞夫迎來內閣第六位部長的辭職，這6人皆因腐敗丑聞下臺。大部分離任部長是從上屆盧拉政府那里繼承下來的，其中還有一些盟黨推舉的部長，因此羅塞夫本人的高支持率并未受影響。

普遍的看法是，2012年1月，羅塞夫將進行內閣改革，建立一個真正由總統(tǒng)管理的內閣，給政黨腐敗釜底抽薪。不過，由于羅塞夫的政黨在513個議席中只占83席，無法放棄盟黨支持，在此情況下，反腐之路任重道遠。

政要腐敗丑聞頻發(fā)

腐敗是巴西長久的“痛”。近30年來，巴西接連數(shù)屆總統(tǒng)都因腐敗不得善終：薩爾內總統(tǒng)被迫接受國會質詢；弗朗哥總統(tǒng)、卡多佐總統(tǒng)引起輿論大嘩；盧拉也因被指在任內濫用公共資金、為一家私人銀行牟利，而于2011年2月遭立案調查。而最具戲劇性的腐敗丑聞，要數(shù)1992年時任總統(tǒng)科洛爾在弟弟倒戈之下被迫下臺的事件。

20年前的5月，正當聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會在里約熱內盧召開前夕，科洛爾的弟弟佩德羅突然宣布，勾引自己妻子的哥哥“腐敗透頂”。他說，在科洛爾的庇護下，商人法里亞斯在政府各重要部門安插人馬，組成“平行政府”，出賣情報，行賄受賄。這猶如“平地一聲雷”，經議會查證，最終把一個曾提出“誰當小偷，誰就得坐牢”，在共和國100多年歷史上首次直選產生，在任僅兩年多的“朝氣蓬勃的總統(tǒng)”給拉下了馬。

科洛爾的腐敗金額并不算大，卻印證了巴西腐敗丑聞頻發(fā)的環(huán)境因素。巴西一家網站的統(tǒng)計表明，自2000年以來，巴西平均每天報道4.3個新的腐敗案件。其中，政要腐敗一直“名列前茅”。根據(jù)透明國際的調查，該國最腐敗的領域依次是政黨、聯(lián)邦警察系統(tǒng)、國會、稅收部門和司法系統(tǒng)。

2011年6月到12月，巴西政府有6名部長級高官涉腐辭職。

最近的一項民調發(fā)現(xiàn)，腐敗已超過暴力和貧窮，成為巴西人最大的尷尬。巴西政府為官員提供了優(yōu)厚的薪酬待遇，一般公務員的平均月薪約為1800美元，是巴西居民平均水平的4倍，司局長的月薪更達1萬至2萬美元，高于美國同級官員。高薪難養(yǎng)廉，民眾憤怒，政府也難堪。

國家整體仍較清廉

當然，實事求是說，巴西政府的反腐敗還是積極的，尤其是在科洛爾腐敗丑聞曝光后，歷屆政府都強化了反腐敗制度建設。

巴西有一套比較獨立的反腐機構。聯(lián)邦檢察院、國會調查委員會、聯(lián)邦審計法院和聯(lián)邦警察局，是巴西反腐敗的“四駕馬車”。前兩者2004年聯(lián)手調查了巴西最大的金融丑聞，包括聯(lián)邦議員、央行行長和多名主管在內的91人被查處。聯(lián)邦審計法院是協(xié)助國會進行監(jiān)察的機構，聯(lián)邦警察局則可以獨立調查包括腐敗在內的各種刑事案件。

巴西的反腐法律和制度也已相對健全。1992年，巴西通過了《政府行為不當法案》，法條嚴厲，禁止性規(guī)定細密，在國際社會較早針對政府官員作出了防止利益沖突現(xiàn)象的規(guī)定。1993年，巴西就實施了財產申報制度，對政要、議員以及聯(lián)邦法官和檢察官的財產申報作了具體規(guī)定。2005年，又引進了財產查詢機制，規(guī)定聯(lián)邦總審計長辦公室可以在行政部門內部審查公務員的財產變化。此外，巴西的政府信息公開制度、政府采購和招投標制度也比較完善。

巴西政府還積極倡導和推動媒體和公民社會參與反腐敗。巴西的許多腐敗大案都是最先由媒體披露出來的。媒體之外，巴西還有兩個致力于反腐敗的公民社會組織，即預算論壇和道德機構。前者是一個由工會和其他非政府機構組成的透明網絡，主要負責追蹤和監(jiān)控聯(lián)邦預算和公共開支動態(tài)；后者致力于動員和幫助數(shù)百個大公司成員以對社會負責的方式經營生意。此外，巴西地方上推行的參與式預算以及繪制“腐敗危險地圖”等，都著力于公民社會的有效參與和監(jiān)督。

正由于反腐敗的機制比較健全，立法也相對完善，更有媒體和公民社會的有力監(jiān)督，巴西并不是世界上嚴重腐敗的國家。透明國際的清廉指數(shù)、世界銀行的全球治理指數(shù)、全球廉政指數(shù)以及拉美晴雨表均顯示，巴西的清廉度處于全球中等偏上的水平。透明國際發(fā)布的2011年度全球183個國家和地區(qū)的清廉指數(shù)排位顯示，巴西得3.8分、列73位，在“金磚四國”中“臉面”最“光鮮”，好過中國的3.6分/75位、印度的3.1分/95位和俄羅斯的2.4分/143位。

制度漏洞與文化積弊

令人遺憾的是，縱有上述反腐防腐機制，巴西的腐敗仍然沒有趨向低發(fā)水平。這些年，其清廉指數(shù)常年在2.5至5之間波動，尤其是，高級官員的腐敗接二連三。這到底又是怎么回事？

從政治層面看，巴西的腐敗之“痛”，既與其政黨制度有關——政黨缺少道德和意識形態(tài)上的約束，還跟政黨與政府關系的體制有關。最近涉腐辭職的6名部長，雖然來自不同政黨，他們卻不僅被指個人涉腐，且都利用所屬部門為自己的政黨非法斂財。帕洛奇居然曾賄賂議會中的非同黨人員，為自己的政黨非法注金。同時，巴西執(zhí)政聯(lián)盟內各黨的權力很大。政府部門的管理者不是總統(tǒng)，而是部長，且部長僅對各自政黨的負責人負責。這種黨政關系，直接導致腐敗之風很難剎住。

從機制層面看，則主要是反腐敗機構之間缺乏有效的協(xié)調和合作，即監(jiān)督、調查和懲戒間相互脫節(jié)，導致很難對腐敗分子施以切實的懲處。譬如，聯(lián)邦檢察院沒有事前監(jiān)督的責任，調查結束后也無權懲治腐敗分子；國會調查委員會則充滿臨時性和政治性，即使真對政客進行懲戒，通常也僅限于除名、辭職；聯(lián)邦警察局因隸屬于司法部，內部層級多，反腐手腳不可避免地受到束縛。只有聯(lián)邦審計法院具有事前監(jiān)督和事后調查與懲罰的全部權力，但其高級官員都屬政治任命，審計結論難免受影響，且其雖有懲罰權，但缺實際效力。2000至2004年，它共判決公共資金賠付款額逾13億美元，卻僅有2%至3%得到執(zhí)行。

司法效率效力的低下，也導致巴西反腐敗的困難。1995至1999年，巴西共有3220萬件案件進入訴訟程序，然而只有2260萬件得到實際判決。巴西憲法規(guī)定，每個人幾乎都可以不停地上訴，有些腐敗分子常常故意利用上訴權利反復上訴，借以拖延時間逃避打擊。2005年初，圣保羅市新任市長塞拉雖然承認自己欠賬8510萬美元，卻坦然宣布無力支付，他知道，一個司法判決有可能耗費非常長的時間才能得到執(zhí)行。

還有一點不可忽視，那就是巴西存在著根深蒂固的腐敗文化。1980年代，巴西足球明星格爾森代言的一則香煙廣告說：“為了取得成功，你可以不擇手段。”這句話后來被視作巴西接受腐敗文化的“格爾森法則”。這種腐敗文化培養(yǎng)了他們這樣一種認識，即腐敗只是道德問題，而不是嚴重的事情。在這種氛圍下，甚至出現(xiàn)了讓人匪夷所思的事，腐敗竟然增加了政客的人氣。20世紀五六十年代的圣保羅州州長巴羅斯貪婪成性，大家都知道他侵占了大量公共資金，他本人甚至在選舉中打出“他偷竊了，但是他做事兒了！”的競選口號，就是這樣，選民竟仍然把票投給了他，因為他對選民非常“慷慨”。

因此，巴西反腐專家桑德拉認為，光從制度上解決腐敗遠遠不夠，必須改變文化傳統(tǒng)。確實一語中的。