告別“見房不見人”城鎮(zhèn)化模式

王小廣

城鎮(zhèn)化發(fā)展是中國(guó)未來(lái)一段時(shí)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略支柱，加快實(shí)質(zhì)性的城鎮(zhèn)化發(fā)展是釋放內(nèi)需潛力、擴(kuò)大就業(yè)、提高人們生活水平的關(guān)鍵。過(guò)去30年重在工業(yè)化，以工業(yè)化為核心，未來(lái)10～20年應(yīng)重在城鎮(zhèn)化，重在工業(yè)升級(jí)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)合，通過(guò)大幅提高城市產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和人們的生活水平和質(zhì)量來(lái)提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展能力。但加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，不是繼續(xù)搞以土地?cái)U(kuò)張為核心、“見房不見人”的舊式城鎮(zhèn)化，而是必須走一條以資源節(jié)約、效率優(yōu)先，“見房見人”，加快人口城鎮(zhèn)化、改善人們的生活質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化道路。

人的城市化

城鎮(zhèn)化本質(zhì)是人的城市化，不是房地產(chǎn)化，不是土地的城鎮(zhèn)化。過(guò)去較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我們嚴(yán)重忽視了城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，由此帶來(lái)了許多結(jié)構(gòu)矛盾和社會(huì)矛盾。本質(zhì)型的城鎮(zhèn)化被長(zhǎng)期壓抑，這意味著巨大消費(fèi)需求潛力被壓抑，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)卻在聚集。

在加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的討論中，也有不少反對(duì)的聲音，這些人看到的是過(guò)去老城鎮(zhèn)化的弊端，即以土地城市化、房地產(chǎn)泡沫化等不可持續(xù)的城市化模式。這樣的城鎮(zhèn)化我們確實(shí)應(yīng)該反對(duì)。新型城鎮(zhèn)化有兩個(gè)支點(diǎn)：一是人的城市化，二是城鎮(zhèn)建設(shè)要以效率為中心，提升城鎮(zhèn)綜合承載能力。除此之外，僅從個(gè)人、局部利益出發(fā)而提出的反對(duì)觀點(diǎn)站不住腳。如在對(duì)黃金周免收費(fèi)政策的看法上，在征收房地產(chǎn)稅來(lái)抑制過(guò)度住房投機(jī)的討論中，反對(duì)者很少是站在公眾利益上，多是從自身的得失來(lái)判斷政策的好壞，這成為當(dāng)今中國(guó)的一大風(fēng)氣，因此，阻礙了從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度維護(hù)公眾利益的政策的實(shí)施。

對(duì)國(guó)家將把促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展作為下階段重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，各有各的理解。我以為，以城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略與前期以房地產(chǎn)為支柱的發(fā)展戰(zhàn)略完全不同。城鎮(zhèn)化是解決人的問(wèn)題，是解決消費(fèi)問(wèn)題，而房地產(chǎn)化是解決投資問(wèn)題，是讓一些人（高收入者或中高收入者群體）通過(guò)房地產(chǎn)發(fā)展獲得更多的投資收益，發(fā)財(cái)致富，政府也得到更多的稅收和GDP增長(zhǎng)的績(jī)效。形象地說(shuō)，就房地產(chǎn)與城鎮(zhèn)化的關(guān)系來(lái)講，兩者都需要建房，但建的目的完全不同，如蓋10套房子，不管用什么方式，10套房子主要是滿足少數(shù)家庭投資需求，就是房地產(chǎn)化，就是資產(chǎn)泡沫化發(fā)展，而建10套房子為的是滿足10個(gè)家庭的住房基本需求就是城鎮(zhèn)化。有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化，可以使發(fā)展成果被大多數(shù)人（特別是大量亟待城市化的農(nóng)民）共享，同時(shí)，還能釋放出巨大的消費(fèi)需求和相應(yīng)的公共服務(wù)需求。

擺脫投資依賴

新型城鎮(zhèn)化解決的是消費(fèi)問(wèn)題，不是投資問(wèn)題。有消費(fèi)推動(dòng)的投資，可稱之為“有效投資”。四五十年前，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)大家赫希曼在其名著《經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略》中對(duì)此有過(guò)論述：市場(chǎng)需求（消費(fèi)）快速發(fā)展，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施形成需求，政府便盡快彌補(bǔ)上這一缺口。但現(xiàn)在中國(guó)存在投資饑渴癥，這種饑渴癥與匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾內(nèi)當(dāng)年描述的“短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)”明顯不同，是主動(dòng)性的，人為性的，為投資而投資，甚至一些投資是為了私利。因?yàn)楹苤饔^，因?yàn)闉橥顿Y而投資，結(jié)果會(huì)形成大量無(wú)效投資，因?yàn)樗狈ψ罱K需求做支撐，當(dāng)然對(duì)改善人們的福利作用也有限。

中國(guó)現(xiàn)階段，有資金，有投資能力，更有投資沖動(dòng)，保增長(zhǎng)也好，穩(wěn)增長(zhǎng)也罷，刺激政策都不應(yīng)多考慮刺激投資，相反，應(yīng)是刺激消費(fèi)，從消費(fèi)端、居民端考慮發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而不是從政府端，從滿足一些重點(diǎn)或特殊行業(yè)、群體的投資收益來(lái)發(fā)展和刺激經(jīng)濟(jì)。擺脫投資依賴，必須放棄“刺激投資”的政策取向。在多數(shù)情況下，投資應(yīng)成為被動(dòng)的過(guò)程，就像發(fā)展房地產(chǎn)一樣，房地產(chǎn)應(yīng)是一種被動(dòng)發(fā)展的行業(yè)，由需求來(lái)推動(dòng)發(fā)展，而不是人為地創(chuàng)造需求，通過(guò)泡沫化來(lái)推進(jìn)發(fā)展，結(jié)果當(dāng)然是風(fēng)險(xiǎn)聚集，問(wèn)題成堆。

一句話，新型城鎮(zhèn)化是解決人的問(wèn)題，建設(shè)高效的現(xiàn)代城鎮(zhèn)。解決人的問(wèn)題，就是農(nóng)民的第三次解放，提高人口城鎮(zhèn)化率，給農(nóng)民工公平的城市發(fā)展權(quán)，同時(shí)，釋放出巨大的消費(fèi)需求；建設(shè)高效的城鎮(zhèn)，意味著城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，節(jié)約土地、節(jié)約各種公共資源，提高土地和公共投資效率，避免過(guò)去那種鋪張浪費(fèi)、投資逐利、效率低下的舊式城市發(fā)展方式。

城鎮(zhèn)化的未來(lái)

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，四個(gè)方面至關(guān)重要。

一是提高城市規(guī)劃的科學(xué)化水平。即建設(shè)“好用、高效”的城市，而不是建設(shè)“好看、不好用、低效”的城市。中國(guó)許多城市規(guī)劃之所以敗跡累累，一個(gè)根本的問(wèn)題是城市規(guī)劃是短期經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向，房地產(chǎn)導(dǎo)向，而不是以城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能完善為導(dǎo)向，不是以人們的生活便利、效率優(yōu)先為導(dǎo)向。房地產(chǎn)建到哪路就修到哪，路與規(guī)劃圖是跟著房地產(chǎn)泡沫走，這樣房地產(chǎn)布局不好，路當(dāng)然布局就不好。城市規(guī)劃最基本的原則，應(yīng)是以交通高效率為中心來(lái)規(guī)劃城市結(jié)構(gòu)和功能；以住房為中心來(lái)規(guī)劃和建設(shè)城市則是本末倒置，必然形成許多“反發(fā)展”的結(jié)果。

二是加快人的城鎮(zhèn)化，提高戶籍城市化率。城鎮(zhèn)化的主體是農(nóng)民進(jìn)城，這才是城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一定階段，人的集聚是城市發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，讓二元結(jié)構(gòu)落后端的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，這也是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求和目標(biāo)，所以，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，就是破除一切阻礙農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的各種障礙，加快這一過(guò)程，讓其享受發(fā)展的成果，同時(shí)推進(jìn)城市進(jìn)步。目前看，農(nóng)民工市民化有三道大檻。第一道是戶籍之檻，即戶口。現(xiàn)在不少制度和政策設(shè)計(jì)都分成城市與農(nóng)村，是明顯的二元體制，對(duì)農(nóng)民明顯不公?？紝W(xué)可以變?yōu)槌鞘腥?，而到城市找到工作的農(nóng)民就不能成為城市人，只能成為“農(nóng)民工”。與農(nóng)民工相對(duì)應(yīng)的是“外來(lái)工”，即已是城市化人口，因工作和生活遷移到其他城市（從小城市到大城市），其中大多數(shù)因大城市戶籍的門檻高而不能本地化，即是說(shuō)中國(guó)的戶籍制度不僅是城市與農(nóng)村分割，而且城市與城市也是分割的，“戶口”不能跨城市流動(dòng)。這樣的障礙使中國(guó)城市出現(xiàn)了大量的半城市化現(xiàn)象，城市化質(zhì)量受到嚴(yán)重削弱。第二道大檻就是過(guò)高的住房門檻。房?jī)r(jià)被有錢人抬高，實(shí)際起到了保護(hù)現(xiàn)有城市人口利益的目的，讓農(nóng)民工和外來(lái)工無(wú)法本地化，形成強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)性障礙。甚至一些特大城市的官員毫不掩飾地說(shuō)，這正是他們阻礙大城市人口膨脹的策略。我以為，高房?jī)r(jià)是農(nóng)民工市民化的最大門檻，比戶籍門檻所造成的障礙更大。第三道大檻就是教育按省域分割的門檻。這道檻阻礙了人口的跨省域流動(dòng)，是導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)民工春運(yùn)大潮、人口流動(dòng)成本過(guò)高的重要原因，是導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童問(wèn)題和老人問(wèn)題等后遺癥嚴(yán)重的重要原因。

三是強(qiáng)化城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐。服務(wù)業(yè)發(fā)展，不僅是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的重要內(nèi)容，也是擴(kuò)大就業(yè)、提高人們收入水平、促進(jìn)消費(fèi)增長(zhǎng)的重要發(fā)展點(diǎn)。“十二五”規(guī)劃十分強(qiáng)調(diào)服務(wù)業(yè)發(fā)展，提出“大力發(fā)展服務(wù)業(yè)”的要求，特別是大力促進(jìn)生活型服務(wù)業(yè)的發(fā)展。在許多城市，服務(wù)業(yè)發(fā)展將代替制造業(yè)，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)，這也是人們生活質(zhì)量提高的過(guò)程。制造業(yè)升級(jí)和中西部地區(qū)進(jìn)一步推進(jìn)工業(yè)化，則是城市發(fā)展的另一極。

四是加強(qiáng)交通和其他基礎(chǔ)設(shè)施的整體規(guī)劃和建設(shè)，提高城市發(fā)展的綜合承載力。交通問(wèn)題已成為城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)特別是服務(wù)業(yè)發(fā)展的巨大瓶頸，解決交通問(wèn)題重在效率和便民性，而不是重在好看、重在促進(jìn)投資增長(zhǎng)。例如，“公共交通優(yōu)先”，到底是公交優(yōu)先，還是地鐵優(yōu)先？地鐵發(fā)展是解決交通問(wèn)題，還是促進(jìn)房?jī)r(jià)上漲的“道具”？這些問(wèn)題要先搞清楚，才能大量投資。因此，不是人為增加投資的問(wèn)題，而是對(duì)原有規(guī)劃和已建成的城市結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面診斷，提出長(zhǎng)遠(yuǎn)性的改進(jìn)方案。解決了交通瓶頸，許多其他的城市發(fā)展問(wèn)題迎刃而解，城市綜合承載力將會(huì)得到明顯加強(qiáng)，人們的生活水平與質(zhì)量將會(huì)不斷提高，最終幸福指數(shù)將隨之大幅提升。