“既得利益”的演變

趙義

泛化的“既得利益”

2012年全國“兩會”，改革話題再次升溫。在此前紀念鄧小平“南方談話”20周年的時候，由于痛感于改革的踟躕不前，人們就格外懷念當初老一輩政治強人的勇氣和魄力。對于當下改革的阻力，人們也一般歸咎為既得利益的阻撓。有的直接稱為“既得利益集團”，溫和一些的稱為“既得利益勢力”，官方的說法是“既得利益格局”。

如果追溯一下，“既得利益”一詞本來只是個中性詞?？箲?zhàn)時期，毛澤東在《陜甘寧邊區(qū)政府第八路軍后方留守處布告》中就用過這個詞匯：“凡在國內(nèi)和平開始時，屬于邊區(qū)管轄地域內(nèi)，一切已經(jīng)分配過的土地房屋和已經(jīng)廢除過的債務(wù)，本府本處當保護人民既得利益，不準擅自變更?！边@里的“既得利益”并無貶義，而是指一種既成事實。

“既得利益”開始帶有貶義色彩，應(yīng)該是從蘇東劇變之后開始的。對于第一個社會主義超級大國的瓦解，學(xué)界給出了各種各樣的解釋，最深入人心的就是前蘇聯(lián)的黨國精英變成了脫離群眾的特權(quán)階層，也就是既得利益者，他們需要的不是變革，而是“穩(wěn)定”。這種既得利益者又經(jīng)常和美國經(jīng)濟學(xué)家奧爾森所說的“分利集團”交互使用，不加區(qū)別。還有令人沮喪的一點是，既得利益者并不執(zhí)著于某種高尚的意識形態(tài)，一旦局勢有變，在抉擇的時刻，如果獲得利益的承諾，他們就會果斷拋棄舊體制。

雖然同是社會主義國家，但前蘇聯(lián)和中國很多方面有根本不同。尤其是前蘇聯(lián)是計劃經(jīng)濟高度成熟的體制，中國的計劃經(jīng)濟從未達到那種程度，并且從1978年開始中國就走上了完全不同的一條道路。所以，盡管人們已經(jīng)普遍接受既得利益阻撓改革的說法，但對于存在不存在這些集團，如果有到底有哪些，莫衷一是。

在此次全國“兩會”上，“既得利益”的提法明顯比以前增多了。來自民革中央職能部門的一位政協(xié)委員公開呼吁，既得利益者要學(xué)會克制、讓利。全國政協(xié)委員、央行貨幣政策委員會委員李稻葵也認為，中國現(xiàn)在的改革有兩方面的阻力。一個阻力是認識上的，第二個阻力來自一些利益格局。市場經(jīng)濟發(fā)展了這么多年，事實上已經(jīng)形成了一些利益格局。

有的官員代表，雖然看起來不太愿意用這個詞匯，但言語中也是這個意思。比如浙江一位副省長就說，有些人雖然是既得利益集體，或是得到了一些利益，但是這些人為了得到更多利益、為了國家的長治久安，同時還是改革的推動者，是參與者制定者。這其實已經(jīng)是在辯護了。

這個層面上提“既得利益”，沒有明確界定，相對模糊，但說者和聽者又似乎有真切的感受。

另一方面，現(xiàn)在人們使用“既得利益”一詞經(jīng)常是泛化的，可以說會涵蓋各種政策和社會的各個層面。比如，有政協(xié)委員談到北京何時開征“房產(chǎn)稅”時，說到這“從邏輯上說較有困難”，因為北京地皮上不僅有許多中央機關(guān)，而且據(jù)披露，北京有幾十萬套小產(chǎn)權(quán)房。因此，“推行房產(chǎn)稅的最大障礙在于既得利益者的阻撓”。另一位政協(xié)委員談到房產(chǎn)稅時也說，房產(chǎn)稅改革是縮小貧富差距的一種手段。只有一套房子的群眾肯定支持房產(chǎn)稅改革，但有三五套甚至更多房子的人，房產(chǎn)稅改革會損害他們的利益，他們肯定不愿意進行房產(chǎn)稅改革。又比如隨遷子女高考問題，教育部在“兩會”上關(guān)于不能影響北京、上海當?shù)乜忌鷻?quán)益的表態(tài)普遍被解讀為維護“既得利益”。

這個層面提“既得利益”，相對明確，但概念顯然泛化了，一項政策也簡單等同于改革，這個層面上的“既得利益”并不必然是貶義的，實際上更多的是利益協(xié)調(diào)問題。

因此，要界定“既得利益”需要回到初衷，就是這些年改革何以變得如此艱難？因為現(xiàn)在的改革的主要方式是自上而下的政府主導(dǎo)，現(xiàn)在又格外強調(diào)“頂層設(shè)計”，那么界定“既得利益”需要更多的從第一個層面考慮。

體制原因

從多年來的全國“兩會”考察，說到“既得利益”，代表或委員說得最多的其實是政府部門利益。無論是一項法律的難以出臺，還是一項改革的難以推進，或者是某個社會問題遲遲得不到解決，人們總能看到其背后有政府部門利益的影子。

在2003年，就有學(xué)者總結(jié)了政府體制的“四化”現(xiàn)象，即“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化”。而此后的全國“兩會”上，類似的說法比如“行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化”就反復(fù)被代表或委員們提起。

這個演變是一個很復(fù)雜的過程，需要專門的梳理。我們可以用2003年成立的發(fā)改委系統(tǒng)為例子。這本來是從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟的一個標志，就是偏重宏觀經(jīng)濟管理，而減少微觀干預(yù)，創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境。2006年，《瞭望》雜志曾經(jīng)刊登《警惕部門利益膨脹》的文章，其中提到，國家某“委”本應(yīng)是一個主管中長期規(guī)劃的超脫部門，但實際上，既承擔宏觀調(diào)控，又負責項目審批，權(quán)力過度集中。實踐證明，部門利益必然使之忽略宏觀趨勢把握，重視具體項目審批；借宏觀調(diào)控之名，強化行政審批。例如2004年全年審批20萬元及以下項目高達800個，與該“委”職工數(shù)相當。

而到了2008年全國“兩會”，因為發(fā)改委牽頭進行大部制改革，引起了代表委員對于“發(fā)改委模式”的熱議。當時即將卸任的審計署署長李金華就直言不諱地說：“把改革放在發(fā)改委，是不合適。本來發(fā)改委就是機構(gòu)改革的龍頭，最需要改革的就是它，它去牽頭搞機構(gòu)改革，這個怎么可能呢？”

從“審批化”到“法制化”是危險的一步，這意味著既得利益的制度化。這與部門立法有關(guān)系—由政府部門來起草部分法規(guī)、部分法律。

此次“兩會”上有個典型例子。廣東最近正在著手進行政府審批制度改革，下放一部分政府權(quán)力，目前各個政府機構(gòu)正在上報可以減免的審批項目。中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋3月6日在廣東代表團小組討論上表示，“現(xiàn)在的問題是,法律法規(guī)規(guī)定了部門有什么權(quán)力。各部門說，我們也愿意放，但規(guī)定是這個權(quán)力是我的。”他表示，有的法律規(guī)定使部門利益法律化?！拔覀冏罱诤蛧鴦?wù)院有關(guān)部門聯(lián)系，從法律上突破。”

說到底，無論是審批，還是利益法制化，都是后果，體制上的原因是政府權(quán)力部門化。無論是財政預(yù)算資金支配權(quán)還是管制手段，經(jīng)常是散落在各個政府部門，這為尋租等提供了體制條件。很多管理和公共服務(wù)職能也經(jīng)常是在不同部門之間各管一段。比如說，2006年全國“兩會”上就有代表說，在一些大江大河流域，水利與環(huán)保各自為政，互不侵犯對方利益，“環(huán)保不下河，水利不上岸”，結(jié)果出現(xiàn)一些生態(tài)環(huán)境管理盲點。

在此次全國“兩會”上，談到醫(yī)保覆蓋率達到95%以上時，十一屆全國人大常委會委員、中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院教授鄭功成就說，很多外出打工者從參保數(shù)來看，他們確實參加了，但從醫(yī)療待遇來看，卻無法得到落實。因為，我國目前負責城鎮(zhèn)人口醫(yī)療保險的是人力資源和社會保障部門，負責農(nóng)村居民醫(yī)療保障的是衛(wèi)生部門，雖然農(nóng)民工可以參保新型農(nóng)村合作醫(yī)療，但因在城鎮(zhèn)務(wù)工卻難以享受到合作醫(yī)療的待遇；而在城鎮(zhèn)務(wù)工過程中，因用人單位或雇主不愿為其投保，導(dǎo)致許多農(nóng)民工并未參與職工基本醫(yī)療保險。

而在推動某項改革的時候，現(xiàn)在通行的模式也是由各領(lǐng)域的行政主管部門提出本系統(tǒng)的改革方案，或者是在涉及多個部門時，由一個主要部門牽頭，相關(guān)部門一起參與。改革變成首先是部門利益之間的博弈。比如收入分配改革方案制訂工作，2004年啟動，以發(fā)改委牽頭、多部門參與的方式進行，中間上報國務(wù)院被退回過，至今沒有結(jié)果。國家行政學(xué)院教授汪玉凱透露說，在調(diào)整利益結(jié)構(gòu)分配時有人提出，壟斷行業(yè)現(xiàn)在都是國企，超額利潤要回歸社會，因此國企要提高上繳的利潤到 50%，但遭到國資委的反對。

再精明強干的政治家，面對如此體制困境，想要有大的作為，必然深感掣肘。今天說政府部門利益開始具有既得利益的性質(zhì)，并不是說哪個官員群體已經(jīng)成了既得利益集團，而是由于政府部門體制原因，造成改革的裹足不前。碎片化的政府權(quán)力，是無法真正維護公共利益的，而只能是部門利益博弈以及部門利益和權(quán)貴利益結(jié)合的土壤。

2011年全國“兩會”，政協(xié)委員宋曉梧提出，現(xiàn)在許多重大的改革比如社會保障、醫(yī)療保險、醫(yī)療衛(wèi)生、教育以及分配制度改革，都不是一個部門自己在框架里自己推進就可以。由于各部門實際的業(yè)務(wù)，涉及多部門的改革在協(xié)調(diào)方面確實難度很大。如果有一個更超脫的機構(gòu)即一個超脫部門利益的專屬改革的機構(gòu)協(xié)調(diào)部門之間的分歧意見，這對改革有促進作用。

中國歷代的改革史也說明了，真正的改革家總是會經(jīng)歷一場與官僚機構(gòu)的“戰(zhàn)爭”，怎么樣打贏這場戰(zhàn)爭，大程度上決定了改革的成敗。