淺談對內情報工作中的“人權困境”

李玉潔

長期以來，對內情報工作的正當性始終是各國爭議的焦點，對于強調民主制度的美國更是如此?！丢毩⑿浴分杏羞@樣的表述：人人生而平等，他們都從他們的“造物主”那里被賦予了某些不可轉讓的權利，其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利。美國憲法修正案《權利法案》也對公民的各項權利作出了詳細規(guī)定。盡管美國情報界根據憲政原則，在其各類文件及官方宣傳中突出了對人權的重視和尊重，但在與公民利益息息相關的對內情報工作中，卻仍不可避免的出現了飽受爭議的“人權困境”。

一、美國在情報工作與法律法規(guī)中突出“人權”概念

當今國際社會，維護和保障人權已成為一項基本道義原則，是否合乎保障人權的要求成為評判一個集體優(yōu)劣或行為是否合法的重要標準之一。狹義的人權又稱基本人權或自然權利，是指人因其為人而應享有的權利，其本質特征是自由和平等。廣義的人權泛指個體所擁有的各類權利，其中公民權利是人權的延伸，主要強調人作為合法公民所應享有的權利，實際應用中常將“人權”和“公民權利”混用?！叭藱唷庇^念是17、18世紀歐洲自然法理論發(fā)展的成果。18世紀末，根據哲學家約翰·洛克的理論，任何人都不應該損害其他人的生命、健康、自由和財產，這是自然法的一部分。 這種觀點為美國1776年通過的《獨立宣言》奠定了基礎。

20世紀70年代中期，美國國會在對情報工作調查后規(guī)定，國內情報調查應嚴格限制在違法行為已經發(fā)生或即將發(fā)生之時，這意味著國內情報工作的對象僅包括非法行為。1976年時任美國司法部長愛德華·列維頒布的指導方針指出，國內情報包括兩部分，即國內安全情報、對外情報與反情報。 我們通常所說的對內情報工作，主要指國內安全情報工作。美國的國內安全工作主要負責對那些被稱為“顛覆性的”或“反美的”團體進行調查，且只有在“這些團體或個人正在從事或可能參與暴力活動，以及違反或將要違反聯邦法律的活動”時，才能對其展開調查。 這些法律法規(guī)體現了對人權的重視和，但這類規(guī)定在實際工作中往往存在不同的實施標準，從而引發(fā)了諸多關于情報與人權的爭論。

二、美國對內情報工作中的“人權困境”

9·11事件后，國家安全情報的概念發(fā)生了重大變化?？植乐髁x與以往的暴力運動不同，具有“無法談判性”，且提出的要求更加荒謬、難以實現。因此，針對恐怖主義的情報工作具有明顯的不確定性。針對這種“不確定性”，決策層往往強調分析的集中化，而在情報界內部則更強調情報的搜集職能，即所謂的“實證主義”。面對恐怖襲擊，美國通過法案拓展了情報機構的搜集權限，例如2001年通過的《愛國者法》，在為聯邦機構提供更多執(zhí)法手段的同時，也為政府更多干涉公民私人生活、侵犯公民權利創(chuàng)造了條件。事實上，政府這種“積極洗脫失職責任”的措施并未達到預期效果，對于“實證主義”的過分強調使搜集范圍空前擴展和延伸，目標嫌疑人大幅增加，各類信息蜂擁而至，令情報部門偵測恐怖分子的工作更加困難。同時，這類舉措使公民權利受到干擾的范圍和幾率進一步擴大，所謂的“安全”與“人權”間的矛盾更加凸顯。

近年來美國頒布的一些對內情報法案令人權問題再次成為爭論的焦點。例如，有法案提高了公民出具個人信息證明的頻率，但這也容易陷入一個怪圈，即對于公民個人信息的過多介入容易引發(fā)其他疑問，從而暴露更多的個人信息。此外，停車檢查等低級別的反恐措施以及通過虐囚獲取情報等行為，也可能成為一種新的威脅。

情報流程的每個環(huán)節(jié)都可能出現權力濫用的現象。如果在分析或決策時缺乏對人權及道德的考慮，最終決定可能造成巨大的社會危害。

（一）對技術手段的依賴使情報機構面臨“保護”與“破壞”人權的矛盾

全球反恐戰(zhàn)爭打響后，為了避免遭受恐怖襲擊，“未雨綢繆”顯得愈發(fā)重要。英美國家開始啟用鏈接公開與私人數據庫的“數據中樞”，旨在以侵犯部分權利為代價保護廣義上的公民權益，現實生活中最常見的措施就是機場安檢系統(tǒng)。這類系統(tǒng)的發(fā)展與人們對技術手段的盲從有很大關系。盡管此類系統(tǒng)有助于確認真正的安全威脅或使那些意圖實施暴力行動的人打消念頭，但也引發(fā)一系列疑問：這類措施真的有效嗎，真的不帶有歧視性嗎，

恐怖主義的不對稱性不僅體現在武器方面，例如劫持飛機、汽車炸彈等；也體現在情報斗爭方面，如偵聽私人通信（如移動電話、電子郵件和網絡通信）雖然可以作為反恐技術手段之一，但容易被恐怖分子識別，通過頻繁更換手機、使用電子郵件地址等手段擺脫監(jiān)控，在此過程中無辜民眾的隱私權也將受到威脅。因此，盡管技術手段有利于提高對內情報工作的高效化和精準化，但也存在打擊面過廣、不易識別欺騙手段等隱患。

（二）人力情報與審訊囚犯等手段的運用，使情報界面臨公眾的質疑

在民眾內部缺乏人力情報資源，是導致美國9，11事件及英國7，7事件的重要原因。因此，充分運用人力情報是打贏反恐戰(zhàn)爭的有效途徑，這也帶來了另外兩個問題：如何合理合法地運用間諜及審訊手段。

使用間諜是所有情報搜集手段中最讓民眾難以接受的，并可能引發(fā)一系列公民權利問題。為了獲取有用信息，間諜常常需要從事違法的行為。根據法律原則，應該由誰授權他們此類行為，有專家甚至提議，如果國家計劃使用非法手段，應首先通過立法確認其合法地位。

9·11事件后，人們開始反思如何從被拘留人員那里獲取情報。爭論的焦點也從道德范疇轉移到決策層面。哈佛大學法學院教授艾倫，德肖微茨（Alan Dershowitz）認為，既然國家的確存在“虐囚”政策，應通過立法或司法手段對某些極端情形進行認可，即“虐囚合法化”，以防止“事后諸葛亮”。 我們通過戰(zhàn)爭實例可以發(fā)現，美國將“虐囚”與“非人道”區(qū)別開來，提高了審訊手段的容忍范圍，只要在美國法律體制下不成立“虐囚”的行為均是合法的。從長遠來看，這無疑相當于掩耳盜鈴，不利于解決目前面臨的“人權困境”問題。

（三）對“不完全人權”的刻意渲染，使情報機構的“侵權”行為呈擴大趨勢

1953年生效的《歐洲人權公約》（ECHR）規(guī)定人權包括三個層次：絕對人權、有限人權和不完全人權。絕對人權在任何情況下均不得受到限制，主要是指生命權及禁止遭受非法對待等權利。有限人權在戰(zhàn)時或緊急情況下關系到國家存亡時可以遭到侵犯，但前提是不違背任何公共利益，主要包括自由權、人身安全、公平審判權及思想自由權等。不完全人權通常情況下會受到保護，但出于公共利益的考量可以對其進行干預，包括隱私權、信仰自由權、言論自由權等。根據這一理論，結合“安全”與“人權”的關系，我們可以發(fā)現：對于“絕對人權”而言，是不允許存在任何協調或取舍的，強調在任何情況下都應遵循人權至上?！坝邢奕藱唷贝嬖跇O小的平衡空間，公民權利與安全間的取舍要受到各類條件的制約?！安煌耆藱唷钡钠胶饪臻g較大，是國家事務中最常選擇的人權定義，也是各類專項法律的立法重點。

長期以來，部分情報機構圍繞不完全人權大做文章，在對內情報工作中濫用“公共利益”“國家安全”等條件，使公民權利難以得到合法保障。因此，為了避免相關情報機構肆意擴大 “不完全人權”的應用范圍，政府需要對實施條件加以規(guī)范。

三、解決“人權困境”的相關建議和做法

（一）完備的法律框架是突破“人權困境”的重要前提

完備的法律框架是確保情報工作正當性的必要條件。自20世紀70年代開始，美洲及歐洲國家掀起了情報立法的浪潮。美國通過立法解決情報丑聞帶來的負面影響，拉丁美洲國家及東歐地區(qū)將情報立法視為政治改革及民主擴大化的一部分。

國家在什么情況下可以合法監(jiān)視其公民，如果符合條件，又應如何限定這種監(jiān)視的程度和方式，筆者認為應符合合法性、比例性、附屬性、責任性、終端性等條件。其中附屬性強調盡量不采取冒犯性手段，終端性主要指出于某一目的獲取的信息必須僅用于該目的。1978年美國頒布《對外情報監(jiān)視法案》，對聯邦調查局在何種情形下可以使用監(jiān)視和調查手段作了規(guī)定，根據該法案，只有在“擁有很可能理由相信個人知情”的情況下，該個人為了或代表外國勢力，參與破壞活動、國際恐怖活動或其他秘密情報行動等違法行為，才能對該美國公民實施電子偵察等手段。

然而，盡管法律是情報活動正常運轉的條件，但并非完美無缺。法律規(guī)定了行為的程序，但也使對公民權利的干預合法化。情報工作不是一場“零和”游戲。情報工作的方式、技術和實踐不是中立的，而是與特定的機構聯系在一起，所以情報首先用于強化現有的權力紐帶。因此，我們需要對現有的情報政策、法律和實踐進行通盤考慮。

（二）統(tǒng)一的道德及監(jiān)督體系是推動情報工作合理合法的有利保障

法律為情報活動創(chuàng)造了有利的環(huán)境，但并不意味著可以為濫用權力提供合法的外衣。為了更好的達到以上目的，需要采取兩種措施：加強道德體系和監(jiān)督體系建設。

1. 實現道德可以有三種途徑—現實主義、結果主義與道義主義。現實主義是指，情報活動如果是為了國家和民族的利益，就能視作正義的。即在面對緊急情況時，國家有權對個人權利進行限制。結果主義是通過結果來判定活動。與現實主義相比，更能兼顧到決策層以外的普通民眾的利益。情報活動如果能夠維持收益與損耗之間的平衡，并將收益最大化，那么就是可以接受的，但其難度在于如何計算利弊得失。因此需要完善結構性解釋，明確在何種情況下為了達到預期目標可以合法侵犯公民權利。道義主義則更強調行為是否為其他人所接受，一些情報搜集手段如欺騙或脅迫等便不符合此標準。

以上三種途徑為我們作出決定提供了依據。例如，在招募和運用間諜及人力資源時，往往需要一些操縱或欺騙手段。對于現實主義來說，只要是出于國家利益的考慮就可以采取該行為；對結果主義來說，只要能保證收益超出代價即可；而對于道義主義而言，以上方式則是不可取的。

2. 自9·11事件以來，美國的情報立法工作取得了長足進步，這一方面有利于將情報活動逐漸納入民主和法制的軌道，另一方面則可能導致利用法律框架和權威為不法行動提供合法的外衣，使專制行為得以繼續(xù)滋長。因此，要保證法律的合理有效實施，不僅需要從公民權利和道德角度進行考量，更要突出監(jiān)督的力量。

目前美國仍缺乏系統(tǒng)的知識體系來指導情報工作者如何開展工作。各部門缺乏情報共享，行動中往往僅對直接上司負責，對領導及外部人員刻意隱瞞不良行為；為了執(zhí)行任務，工作人員在擅自對規(guī)定進行“創(chuàng)造性或拆解運用”；對于“常見嫌疑人”的認可可能導致種族歧視……以上這些問題亟需有力的監(jiān)督體系進行規(guī)范和解決。

分散的監(jiān)督體制難以滿足當前情報工作的需求，因此監(jiān)督需要分層、集中的進行。美國的情報監(jiān)督通常分為內部、外部及行政層次，這有利于使情報監(jiān)督與內部指導方針、行政命令及法律政策等保持一致。在不同的監(jiān)督層次中，國會監(jiān)督是最常見和有效的方式。一方面情報機構存在保密需求，需要嚴控知悉情報的范圍；另一方面公眾希望情報部門能夠確保其秘密活動使用的手段和追求的目標不會違背法律和道德要求。這無疑需要整體的權衡和取舍，國會監(jiān)督制度就是這兩方面折中的產物。

（三）在人權與安全間尋求“平衡”，是緩解“人權困境”的有效途徑

對外情報與對內情報的區(qū)別在于，前者通過違反他國法律、侵犯他國人權實現目標，后者則致力于更好的維護本國法律及公民的權利。由于恐怖主義威脅的存在，安全不確定性的加強，政府及安全部門面臨著巨大的壓力。既要履行職責，又要確保其行為不會違反民主或法律的規(guī)定。

9·11事件后，美國民眾認識到，要保護國家安全，有時需要犧牲個人權利。高金虎在《后冷戰(zhàn)時代美國情報體制的形成》一文中指出，“第二次世界大戰(zhàn)的影響使美國人形成了情報是國家安全的第一道防線這樣的情報觀念，但對蓋世太保的恐懼又使美國人拒絕了一個集中式的情報體制。9·11恐怖襲擊則使美國人認識到，在反恐戰(zhàn)爭中，公民權利與國家安全并不矛盾，美國應該有一個相對集中的情報體制，關鍵是在限制公民自由與維護國家安全之間達成一個平衡。一種積極向上的情報文化就此形成?！?/p>

在不同情況下，如何解決人權與安全間的“平衡”問題，最可能的方式就是通過“降低其他主體的權利來提高我方的安全” 。但所謂的絕對安全是不存在的，即各方都會面對“安全悖論”的困擾 ：通過國家或公眾力量確保絕對安全的社會，在面對占絕對優(yōu)勢的強權國家時會立即陷入絕對的不安全。有學者提出了處理這種平衡的計算方法：如果一項行動以國家安全的名義侵犯了人權，其正當性不能僅僅通過衡量國家安全與個人自由的得失來計算。自由損失需要以兩倍計算，并從國家安全的成果中扣除，同時對相關個人或組織的損失也應考慮在內。

注釋：

①張曉：論《世界人權宣言》對人權普世性的影響，《時代金融》，2011年第10期

②艾布拉姆·N·舒爾斯基，加里·J·斯密特：《無聲的戰(zhàn)爭—認識情報世界》，金城出版社，2011年版，233頁

③Levi， Domestic Security Guidelines， para. I. A.， in Domestic Intelligence， ed. Godson， p.225

④Alan Dershowitz： Why Terrorism Works： Understanding the Threat， Responding to the Challenge， Yale University Press， 2002

⑤ A·Ashworth， Security， Terrorism and the Value of Human Rights， see Security and Human Rights （Oxford： Hart Publishing， 2007）， p.203

⑥R·N·Berki， Security and Society： Reflections on Law， Order and Politics （London： Dent & Sons， 1986） pp.1-43