“食品安全需要老百姓的力量”

徐智慧

5月的一天，復(fù)旦大學(xué)一間會(huì)議室里，25歲的碩士研究生吳恒作為主人接待了上海市食品安全委員會(huì)辦公室（以下簡稱“食安辦”）主任閻祖強(qiáng)、副主任顧振華一行9人。閻祖強(qiáng)說，因?yàn)槭恰敖涣鲗W(xué)習(xí)”，就應(yīng)該上門拜訪，才能顯示出誠意。

會(huì)談持續(xù)了兩個(gè)半小時(shí)，復(fù)旦學(xué)生吳恒介紹了“擲出窗外”網(wǎng)站的來龍去脈，大家邊看著PPT邊聊，對(duì)于這個(gè)由一群學(xué)生發(fā)起主辦的旨在“給公眾提供一個(gè)有毒有害食品的信息檢索平臺(tái)”的民間網(wǎng)站，來自政府的“食安辦”表示了贊賞，“顧振華副主任說，我對(duì)食品安全問題的思考、憂慮、困惑，是有意義的，值得肯定，非常支持我把這個(gè)網(wǎng)站辦下去”。

他們的態(tài)度有些出乎吳恒的意料。創(chuàng)辦食品安全監(jiān)督網(wǎng)站一年多了，這其實(shí)是他第一次接觸到主管食品安全的政府官員。此前他曾猜測，這次會(huì)談很有可能不太友好，他想象過對(duì)方可能會(huì)比較官僚，而擔(dān)心“擲出窗外”可能被打壓，甚至被封殺。但談話后，吳恒坦言，在一定程度上他改變了對(duì)上海市“食安辦”的看法。

這是一次來自民間食品安全監(jiān)督力量與官方的尚不多見卻很良性的溝通，彼此正向的印象都超過了之前的揣測。

不過，當(dāng)上海市“食安辦”提出“如果需要，我們愿意提供必要的資金和技術(shù)支持”時(shí)，吳恒的老師搶著代學(xué)生回答道，“吳恒考慮到網(wǎng)站的公益性和獨(dú)創(chuàng)性，有政府參與可能反而會(huì)造成不好的影響?！睂?duì)方爆發(fā)出一陣大笑，說表示理解。

公民監(jiān)督覺醒

在腦海里冒出創(chuàng)辦一個(gè)“有毒食品檢索網(wǎng)站”的念頭之初，吳恒沒有想到后來的進(jìn)展會(huì)那么快。2011年5月，他在網(wǎng)上發(fā)帖招募志愿者，兩天之內(nèi)就有數(shù)十人響應(yīng)，“這說明在民間關(guān)注食品安全并愿意為之做一些事的人非常多，我只是扮演了振臂一呼的角色。”

今年5月的問題膠囊事件，讓“擲出窗外”點(diǎn)擊率驟增，加上微博“蠻子文摘”的推介，吳恒租用的服務(wù)器在今年5月3日被大量涌入的點(diǎn)擊擠到崩潰，不得不暫時(shí)關(guān)閉“搜索”功能。

“擲出窗外”網(wǎng)站是民間更多介入食品安全監(jiān)督的一個(gè)代表。

過去在中國的歷次食品安全事件中，一直都有媒體的身影。它們扮演著一種“開罐器”的作用，揭開黑幕，讓真相大白于天下，敦促職能部門執(zhí)法。

媒體人在反思，在食品安全領(lǐng)域，輿論監(jiān)督的力量并不弱小，為何食品安全事件仍然層出不窮，花樣翻新。

在央視3·15晚會(huì)制片人尹文看來，媒體只代表著一種輿論監(jiān)督權(quán)力，媒體監(jiān)督只起促進(jìn)和催化作用。曝光之后，解決問題要靠職能部門，最后形成整個(gè)社會(huì)公民自律，減少制毒售毒，并讓公民發(fā)揮監(jiān)督作用，人人喊打。

“中國的食品安全問題若想得到根本解決，一方面有賴政府監(jiān)管的加強(qiáng)；另一方面更重要的是，要形成公民社會(huì)，讓公民倫理和契約精神得到普及?！币恼f。

尹文認(rèn)為，最近看到一些公民主動(dòng)參與到食品安全的維權(quán)行動(dòng)中，這是公民意識(shí)覺醒的良好征兆。

監(jiān)管之困一：多部門監(jiān)管

在媒體、大眾“咬住食品安全不放松”，公民行動(dòng)風(fēng)起云涌的時(shí)刻，職能部門的監(jiān)管職責(zé)同時(shí)成為關(guān)注點(diǎn)?！氨O(jiān)管不力”，似乎成了所有食品安全問題的核心問題?？墒牵虑椴⒎沁@四個(gè)字說起來這么簡單。

上海市食品安全委員會(huì)辦公室常務(wù)副主任顧振華對(duì)《中國新聞周刊》表示，各級(jí)政府監(jiān)管投入的力量并不少，但是多部門的監(jiān)管存在交叉重復(fù)，這是中國行政體制的一個(gè)陳舊的弊病，“實(shí)際效率不高，亂象叢生”。

這也是越來越為人熟知的一個(gè)事實(shí)，“一頭豬有十幾個(gè)部門管”經(jīng)常被用來譏諷這種多頭共管的體制，農(nóng)業(yè)部管飼養(yǎng)，商務(wù)部管屠宰，工商局管銷售，還有質(zhì)量監(jiān)督、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督管理局、發(fā)改委......

食品安全領(lǐng)域有十幾個(gè)政府部門共同負(fù)責(zé)，隨著食品安全危機(jī)深化，這種監(jiān)管體制的弊端越發(fā)暴露無遺。

食品安全的監(jiān)管有其特殊性，在食品生產(chǎn)制造的上中下流供應(yīng)鏈，甚至流通環(huán)節(jié)都會(huì)發(fā)生食品安全問題。生豬在飼養(yǎng)環(huán)節(jié)會(huì)有瘦肉精，豬肉制成火腿會(huì)有添加劑，運(yùn)輸倉儲(chǔ)環(huán)節(jié)可能會(huì)有污染，這些分別由不同的部門負(fù)責(zé)。

尹文用“筷子”來比喻多個(gè)部門共管食品安全的弊病，“把一根筷子截成十多段，然后拿線串起來，會(huì)怎樣，它就軟了，不能當(dāng)筷子使了?！?/p>

一旦發(fā)生食品安全事故，農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、工商、食藥局等一起到場，人員浩浩蕩蕩。但是力量分散，人力物力非常浪費(fèi)。“如果是瘦肉精，那就是飼養(yǎng)環(huán)節(jié)出的問題，只要在源頭上檢測就行，下游沒必要再重復(fù)檢測?！鳖櫿袢A說。

顧振華告訴《中國新聞周刊》，“從三聚氰胺事件開始，凡是出現(xiàn)食品安全事故，不是一個(gè)部門打板子，多個(gè)部門要一起打板子。大家一起打板子，等于沒打板子，反正做好做壞一個(gè)樣，出了事大家都有份?！?/p>

“食品安全監(jiān)管一定要職責(zé)明確，責(zé)權(quán)一致，才不會(huì)推委扯皮?！倍嗄陱氖禄鶎邮称钒踩ぷ鞯乃J(rèn)為，如果把有限的資源集中起來就給某一個(gè)部門集中管理，那么這個(gè)部門力量就很強(qiáng)。比如可以把農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥局、出入境檢驗(yàn)檢疫集中在一個(gè)部門，效率會(huì)增加很多?！百|(zhì)監(jiān)不管，農(nóng)業(yè)不管，誰管，食品安全問題市長一定要管，市長總負(fù)責(zé)。”

中國涉及到食品安全的法律，有《食品安全法》，還有《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《動(dòng)物防疫法》《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量法》《進(jìn)入口食品檢驗(yàn)檢疫法》等等，但這5部法律的管理方式、執(zhí)法主體都不盡相同，相互之間的協(xié)調(diào)就會(huì)產(chǎn)生一些問題。其中，最大的矛盾是《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的交叉管理。

顧振華認(rèn)為，食品安全監(jiān)管職能簡化是大勢所趨。但這仍是個(gè)說易行難的難題?？疾焓澜绺鲊J(rèn)為監(jiān)管最好的是歐洲。歐洲在“瘋牛病”事件前，也是多個(gè)部門共管，包括農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)、衛(wèi)生、商業(yè)等等，“瘋牛病”事件后，歐洲把這些部門都集中起來，專門成立了食品局。而美國的食品監(jiān)管是由兩個(gè)部門在管，一個(gè)是農(nóng)業(yè)部，一個(gè)是FDA（食品藥品監(jiān)督管理局）。肉禽蛋歸農(nóng)業(yè)部管，肉禽蛋以外的歸FDA。但這兩個(gè)部門一樣會(huì)產(chǎn)生扯皮，比如三明治，面包中間夾肉和蛋，就會(huì)產(chǎn)生FDA管外面的面包皮，農(nóng)業(yè)部管里面的肉和蛋。

監(jiān)管之困二：懲罰太輕

食品安全事故頻發(fā)的另一個(gè)原因，有人歸結(jié)為“懲罰太輕”。

為什么不讓企業(yè)倒閉呢？某企業(yè)的公關(guān)人員說過的一句話頗有代表性，“如果再加重處罰，讓企業(yè)倒閉，一大幫子就業(yè)的人上哪里吃飯？”

實(shí)際上，2009年的《食品安全法》比1995年的《食品衛(wèi)生法》，在處罰標(biāo)準(zhǔn)上已有很大提高。按照2009年版的《食品安全法》，罰款有兩種計(jì)算方式，一種是按照絕對(duì)值最高可以罰到10萬，還有一種計(jì)算方式，按照違法物質(zhì)的貨值，最多可以罰10倍。而1995年的《食品衛(wèi)生法》罰絕對(duì)值最高是5萬，另一種計(jì)算方式是按照違法所得罰5倍。顧振華也承認(rèn)，還是罰得太輕，沒有發(fā)揮法律的懲戒作用。

有人問上?！笆嘲厕k”，你們?yōu)槭裁床挥霉堋熬票钡臇|西管住“筷子”？顧振華很無奈，食品安全的違法者往往不是自然人，而是法人，“區(qū)區(qū)１０萬塊，對(duì)有些企業(yè)根本不起作用。”

他介紹說，像《食品安全法》里面有一條是吊銷經(jīng)營許可證，當(dāng)企業(yè)因?yàn)檫`法被吊銷許可證了，法定代表人五年內(nèi)不得再申請(qǐng)從事這個(gè)食品行業(yè)。這等于判了一家企業(yè)“死刑”，已是最嚴(yán)重的處罰。但實(shí)際上，“這條處罰幾乎形同虛設(shè)。因?yàn)樗詢鹤踊蛘呃掀诺拿衷偕暾?qǐng)一個(gè)，換個(gè)地點(diǎn)和名字就可以照開不誤了”。

“吊銷許可證是我們的最嚴(yán)重的處罰，所以我說，法律還沒有發(fā)揮它的震懾作用，起到讓違法者敬畏、不敢做的作用?！鳖櫿袢A表示。

政府在行動(dòng)

作為上海市政府對(duì)食品安全的綜合議事機(jī)構(gòu)，上海市食品安全委員會(huì)辦公室應(yīng)2009年國家《食品安全法》明確要求的各省市須成立食品安全委員會(huì)背景下，籌備成立。而事實(shí)上，在“食安辦”成立之前很長時(shí)間，政府已經(jīng)為它的成立作了許多準(zhǔn)備工作。

2004年，上海市已建立食品安全聯(lián)席會(huì)議制度，2011年5月，改成食品安全委員會(huì)，食品安全委員下設(shè)一個(gè)辦公室，這是個(gè)獨(dú)立的正廳級(jí)的機(jī)構(gòu)，共協(xié)調(diào)18個(gè)跟食品安全有關(guān)的部門。

食品安全委員會(huì)主任是由分管食品安全的副市長沈曉明領(lǐng)導(dǎo)，除專職的主任副主任，另外還有5個(gè)副主任，由農(nóng)委、工商局、質(zhì)監(jiān)局、食品藥品監(jiān)督管理局、出入境檢驗(yàn)檢疫局的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任?！笆嘲厕k”每季度開一次會(huì)。

不過，知名天使投資人薛蠻子認(rèn)為，目前各省市雖然成立了“食安辦”，但“食安辦”仍只是組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，尚未從根本上改變食品安全監(jiān)管的職權(quán)不清、交叉重合的問題。他覺得，“國家應(yīng)該專門成立一個(gè)機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)食品安全，徹底結(jié)束多部門交叉管理的混亂和扯皮現(xiàn)象?！?/p>

為了確立這個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和高效，上海市政府把“食安辦”掛靠在食品藥品監(jiān)督局，為其樹立威信。上海市食品安全委員會(huì)辦公室常務(wù)副主任顧振華表示，要不是中共上海市委、市政府的高度重視支持，“食安辦”的協(xié)調(diào)組織恐怕也辦不好，“韓正市長講過一句話‘職責(zé)分不清的時(shí)候，食藥局全包，這樣食安辦就有底氣了”。

食品安全問題的曝光，不單會(huì)引起社會(huì)的討論，對(duì)職責(zé)部門而言，也是他們加速改善監(jiān)管政策的良機(jī)。2011年7月上海實(shí)施“上海市《食品安全法》實(shí)施辦法”， 成為全國第一個(gè)推出《食品安全法》實(shí)施辦法的地方。而“食安辦”透露，這個(gè)快速的行動(dòng)是受到了之前4月上海“染色饅頭”曝光的促進(jìn)。

央視3·15晚會(huì)制片人尹文告訴《中國新聞周刊》，他曾遇到一位前來公關(guān)的食品企業(yè)負(fù)責(zé)人，他直言不諱地跟對(duì)方說，“如果我們政府能下決心讓你這樣的企業(yè)倒閉，我們一定能吃上安全的食品?！薄叭绻屇銈兊归]，在中國樹立一個(gè)榜樣，我們實(shí)際上不需要那么多人管食品安全。”尹文最后加了一句，“我們太愛護(hù)你們了，但是你們也太辜負(fù)中國的消費(fèi)者了?！?/p>

吳恒也認(rèn)同這樣的心情，他發(fā)現(xiàn)，“在食品安全問題的認(rèn)識(shí)上，其實(shí)政府和民間人士的差異并沒有那么大?！痹诤蜕虾！笆嘲厕k”人員會(huì)談后，他的想法發(fā)生了改變。

現(xiàn)在他期待的是，如果包括政府職能部門、廠商、專家都能取得這種信任，食品安全問題就不再讓人擔(dān)心了。

顧振華經(jīng)常說的一句話，“中國的食品安全需要群眾支持”，而他肯定地說群防群治的主體仍是政府?！皬奈覀儽O(jiān)管部門的角度來說，我們很需要老百姓的力量，老百姓都來舉報(bào)，違法的就少了”。

（實(shí)習(xí)生蘇亞對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）