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    33萬條意見“支招”預(yù)算法修正草案

    2012-05-14 16:52趙杰
    中國新聞周刊 2012年29期
    關(guān)鍵詞:預(yù)算法支招正文

    趙杰

    預(yù)算法修正案草案被高度矚目的背后,凸顯了公民日益增強(qiáng)的公共意識

    過去一個月,施正文步履匆匆,往返于京滬之間,參加多個研討會,主題均不離“預(yù)算法(亦被經(jīng)濟(jì)學(xué)界稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”)修改”。

    其間,這位中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任以個人名義、研討會集體名義等向全國人大常委會提交了多份關(guān)于這部“經(jīng)濟(jì)憲法”的修改意見。而據(jù)全國人大披露,在預(yù)算法修正案草案公開征求意見的一個月時間內(nèi),截至8月5日夜間,通過全國人大網(wǎng)征詢系統(tǒng)向該常委會遞交意見的人多達(dá)19115人(次),意見共計330960條。

    “草案有一些進(jìn)步,但很多方面需要進(jìn)一步修改?!笔┱慕邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時直言不諱。

    受矚有因

    “經(jīng)濟(jì)憲法”受關(guān)注程度空前,33萬多條征求意見,超過此前個人所得稅法草案公開征求的23萬余條意見,令施正文意外的同時,也對《中國新聞周刊》連稱“好事”,將之視為公民公共意識的覺醒。

    據(jù)《中國新聞周刊》了解,草案征求意見伊始,并未引起太多關(guān)注,提意見者寥寥。但是后來突然增多,一度達(dá)到日提建議量數(shù)萬,這種猛增得益于諸多院校、研究機(jī)構(gòu)及專家的推動。其間,天則經(jīng)濟(jì)研究所、上海金融與法律研究會、中國法學(xué)會等機(jī)構(gòu)均組織專家討論,并通過媒體等平臺提出修改意見。這些活動起到了重要的普法作用,同時也以專業(yè)視角將草案所存在問題公之于眾,使得老百姓獲得參與討論的理論基礎(chǔ)。

    “從本質(zhì)上看,該法絕非一部空洞的法律,預(yù)算與每個人的生老病死都直接相關(guān),是一部關(guān)系老百姓生存權(quán)等諸多權(quán)力的民生保障法?!笔┱母嬖V《中國新聞周刊》,該法受到如此大關(guān)注歸功于老百姓理念的改變,“老百姓由‘事不關(guān)己,高高掛起轉(zhuǎn)變?yōu)殚_始關(guān)注公共事務(wù),反映出公眾對社會的參與度增強(qiáng),是公民的公共意識覺醒的表現(xiàn)。”他認(rèn)為這樣的趨勢將對中國的政治文明發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

    部門立法遇熱議

    草案公開后,第一條即立法宗旨就受到專家學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士的熱議。根據(jù)征求意見稿,該條規(guī)定:“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能,健全國家對預(yù)算的管理,加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控,保障經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展,根據(jù)憲法,制定本法?!?/p>

    “這一立法宗旨和我們國家要樹立法治國家公共財政支付的預(yù)算法理念有差距,依然保持著濃厚的行政色彩,更像一部部門規(guī)章。”施正文向《中國新聞周刊》指出,早在1994年的預(yù)算法,甚至更早的1988年的政府預(yù)算管理條例,即有相似表述,至今未變,其中人大對預(yù)算的監(jiān)督職能等均未體現(xiàn)。

    預(yù)算法實施近20年來,修改呼聲久已有之,2006年全國人大預(yù)算工委就曾起草一個文本,其中雖未明顯體現(xiàn)人大主導(dǎo)監(jiān)督權(quán),但也從一定程度上強(qiáng)化了人大權(quán)力。據(jù)《中國新聞周刊》了解,當(dāng)時的相關(guān)政府部門對該文本強(qiáng)烈反對,認(rèn)為根本無法執(zhí)行。隨后,由全國人大授權(quán),財政部和全國人大預(yù)算工委牽頭重啟草案起草工作,實際由前者主導(dǎo)。

    施正文和俞光遠(yuǎn)等接受《中國新聞周刊》采訪的專家、學(xué)者一致認(rèn)為,之所以草案從立法宗旨開始就體現(xiàn)出明顯的部門色彩,就在于立法機(jī)關(guān)的過度授權(quán)。

    “立法機(jī)關(guān)不要左授權(quán),右授權(quán),如果一定要授權(quán)就要規(guī)定授權(quán)的基本原則,而且授權(quán)至少應(yīng)該在國務(wù)院而不能是財政部?!庇峁膺h(yuǎn)表示。

    不過,一位已退休的原財政部官員與這些專家學(xué)者的意見不盡相同,他將問題根源歸于不合理的行政制度,“財政部并無權(quán)力左右預(yù)算制度,只是替現(xiàn)實不合理的行政制度背了黑鍋”。

    施正文則認(rèn)為,不管怎樣,該法的核心應(yīng)為規(guī)范政府行為。相應(yīng)地,也要按照權(quán)力分離原則重新配置權(quán)力,合理劃分人大、政府部門的預(yù)算權(quán)力?!皥?zhí)行權(quán)、否決權(quán)、監(jiān)督權(quán)等無疑要交由人大行使,并且人大應(yīng)保證將這些權(quán)力充分行使到位?!彼麑⒋艘暈楦母锏哪康模⑾M源吮U项A(yù)算的民主原則、公開原則、統(tǒng)一原則等在現(xiàn)實中得以很好體現(xiàn)。

    由此,他還建議通過設(shè)置“分項審查制度”和在各級人大常委會設(shè)立一個事業(yè)編制的預(yù)算審查專業(yè)機(jī)構(gòu)等,提高人大的預(yù)算審查能力,以解決現(xiàn)實中部門審查流于形式、過于草率等問題。

    權(quán)責(zé)亟需明確

    一部法律的立法過程,同樣也是部門利益博弈的過程,其間伴隨著權(quán)力分割及責(zé)任歸屬。按照施正文對該法的修改理想,其結(jié)果尤其應(yīng)體現(xiàn)明確的權(quán)責(zé)劃分。

    在俞光遠(yuǎn)提供給《中國新聞周刊》的一份《對預(yù)算法修改稿的主要修改建議》中,他同樣圍繞權(quán)責(zé)細(xì)化和明確提出了五個方面的修改意見:細(xì)化和科學(xué)編制預(yù)算,增強(qiáng)預(yù)算科學(xué)性和完整性;深化部門預(yù)算改革,規(guī)范部門預(yù)算編制;賦予地方省級政府適當(dāng)舉債權(quán),并將地方債務(wù)管理納入法治化軌道;規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督,加強(qiáng)人大對預(yù)算的審查監(jiān)督;嚴(yán)格法律責(zé)任,強(qiáng)化預(yù)算約束。

    他建議,必須在預(yù)算法中重點(diǎn)規(guī)定:預(yù)算編制要從預(yù)算年度前一年初開始至年末結(jié)束,期限為12個月。同時,中央預(yù)算和地方各級預(yù)算應(yīng)按照復(fù)式預(yù)算編制,包括公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算。

    為規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督,加強(qiáng)人大對預(yù)算的審查監(jiān)督,俞光遠(yuǎn)提出應(yīng)明確人大職能:人大常委會可責(zé)成審計部門對重點(diǎn)部門和重點(diǎn)項目資金使用情況進(jìn)行專項審計,并報告審計結(jié)果;可就預(yù)算、決算中的重大事項或特定問題組織專題調(diào)查;可就預(yù)算審查監(jiān)督中的重大問題舉行聽證會,對預(yù)算工作進(jìn)行評議,作出有關(guān)決議;其組成人員可以按照法定程序,提出有關(guān)預(yù)算的修正案;并要堅持先有預(yù)算、后有支出的原則,編制臨時預(yù)算,規(guī)范人代會召開前的預(yù)算支出。

    就法律責(zé)任問題,俞光遠(yuǎn)建議,“將較為普遍、危害較大的違反預(yù)算管理行為有重點(diǎn)地列舉出來,制定相應(yīng)的法律責(zé)任和懲罰措施,并視違者的情節(jié)輕重,追究有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員相應(yīng)的行政責(zé)任或者刑事責(zé)任”。

    李煒光在指出人大代表人民行使公共服務(wù)管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的同時,同樣建議設(shè)置問責(zé)、糾錯機(jī)制,“預(yù)算法的責(zé)任應(yīng)包含所有和預(yù)算有關(guān)的機(jī)構(gòu),包括人大?!彼J(rèn)為這樣的責(zé)任設(shè)置才能確保人大權(quán)力的有效行使。

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