金融國資委迷局

周政華

是否需要新設一個行政機構，來管理119萬億國有金融資產？針對這個問題，眼下似乎有了答案。

1月6日召開的全國金融工作會議，并未提及傳聞中的金融國資委，有關金融監(jiān)管的問題，國務院總理溫家寶在講話中主要提到了兩點：“金融監(jiān)管能力有待提升”，以及“加強和改進金融監(jiān)管，切實防范系統(tǒng)性金融風險”。

接受《中國新聞周刊》采訪的多位金融業(yè)內人士認為，這意味著成立金融國資委的動議或已正式出局。

“金融國資委”出局

金融國資委最早由財政部在2006年提議成立，以便對日益膨脹的國有金融資產，進行集中的“管人、管事、管資產”。由于這一機構被賦予了濃厚的行政色彩，設想提出不久，即招致一些學界和金融界人士的批評，被認為是金融監(jiān)管改革開倒車。

如果真的成立這樣一個機構，眼下金融業(yè)“九龍治水”的分散監(jiān)管格局，將得以根本性的調整。如外界所料，由于分歧較大，反對聲音太多，在2007年上一次全國金融工作會議上，成立金融國資委的提議也遭到否決。

“如果真的成立金融國資委，那將是一個非常大的改革動作。”1月7日，第四次全國金融工作會議召開次日，交通銀行首席經(jīng)濟學家連平對《中國新聞周刊》說，成立金融國資委這樣一個統(tǒng)一的金融監(jiān)管平臺，短期內可能性非常小。

五年間，圍繞著金融國資委的紛爭，顯示出中國金融監(jiān)管框架尚有重構空間。

中央財經(jīng)大學中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇對《中國新聞周刊》說，問題的關鍵在于，要找到最有利于提高監(jiān)管效率的方法，這才是核心所在。

2006年，財政部提議成立的金融國資委，是以財政部金融司為基礎，吸納中央?yún)R金公司，并把中國人民銀行、銀監(jiān)會等監(jiān)管機構對金融部門的監(jiān)管職能劃入，成為一個既行使國有資本出資人職能，同時又掌管金融監(jiān)管權的國務院直屬正部級單位。

早在國有四大銀行啟動股份制改革之前，財政部一直行使國有獨資金融機構的出資人代表的職責，但是，2003年隨著四大國有銀行啟動股份制改革之后，財政部的這一地位遭到動搖。

是年，在國務院的安排下，中央?yún)R金投資有限責任公司（下稱匯金公司）向中國銀行和中國建設銀行注資，充實這兩家銀行的資本金以達到上市要求后，匯金公司就成為它們的第一大股東。此后，匯金公司又采取同樣方式，參與了中國工商銀行、中國農業(yè)銀行的“股改”上市工作，至此，中央?yún)R金成為中國國有商業(yè)銀行的出資人代表。

據(jù)財政部披露的數(shù)據(jù)，由于銀行國有資本占據(jù)國有金融資本總量的80%以上，因此，中央?yún)R金公司已經(jīng)成為中國國有金融資本名副其實的出資代表人。

2003年底匯金公司就得到了國務院的授權，對國有重點金融企業(yè)進行股權投資，以出資額為限，代表國家對國有重點金融企業(yè)，行使出資人權利和履行出資人義務。基于這樣的定位，這家國有獨資的投資機構，并不開展其他任何商業(yè)性經(jīng)營活動，按要求，也不干預其控股的國有重點金融企業(yè)的日常經(jīng)營活動。

匯金公司成立之初，正值中國金融業(yè)市場化改革發(fā)軔。此前一年，2002年，銀監(jiān)會剛剛成立，承接從中國人民銀行和中央金融工委轉移過來的針對銀行業(yè)的監(jiān)督管理職能，加上早在1997年便已成立的證監(jiān)會和保監(jiān)會，中國金融業(yè)“一行三會”的監(jiān)管架構成型。

此前，國有商業(yè)銀行歸口財政部金融司管理，行政化色彩濃厚，很難稱得上是真正獨立經(jīng)營的企業(yè)。銀監(jiān)會和匯金公司的成立，一度被認為是中國金融管理體制邁向市場化的一大進步。特別是匯金公司的代表國有出資人的定位，更是中國國有資本管理改革的一個歷史性標志。

這種效法新加坡淡馬錫模式，以政府投資公司管理國有資產的做法，在2007年達到了高潮。這一年，直屬國務院的中國投資有限責任公司（下稱中投公司）在北京成立，負責外匯資金投資，隨后中金公司也被并入到這家政府投資公司。

但是，隨著席卷全球的金融危機，世界主要經(jīng)濟體政府注意到，金融行業(yè)分業(yè)監(jiān)管模式所存在的漏洞。2010年7月15日，美聯(lián)儲美國國會通過了“大蕭條”以來最嚴厲的金融改革法案，成立了跨部門的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，同時美聯(lián)儲被賦予更大的監(jiān)管職責，分業(yè)監(jiān)管的模式開始向綜合監(jiān)管轉變。

此時，中國政府也開始反思“一行三會”分業(yè)監(jiān)管體制可能存在的問題。對于119萬億的國有金融資產，是否有必要進行統(tǒng)一監(jiān)管，成為國內政府、行業(yè)和學界人士共同關注的問題。

隨之而來，匯金公司和中投公司的定位，也成為了爭論焦點：是否繼續(xù)把它們作為承載中國國有金融資本的管理平臺，還是另起爐灶成立金融國資委，或者干脆回到老路上由財政部金融司代行金融業(yè)監(jiān)管職能？坊間議論紛紛，三種方案莫衷一是。

金融業(yè)改革“不能開倒車”

成立金融國資委還面臨著一些“技術性”難題。

在興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學家魯政委看來，如果指望金融國資委代行國有股出資人角色，企業(yè)化運作的匯金公司已做得很純正了；如果指望其監(jiān)督金融機構，又與“一行三會”職能重疊；如果指望其加強“一行三會”的溝通協(xié)調，其層級又太低而無力統(tǒng)轄。

接近監(jiān)管層的人士亦向《中國新聞周刊》表示，由于反對聲音過多，對現(xiàn)有利益格局調整力度太大，金融國資委的動議在業(yè)內支持者非常少，短期內尚難以形成共識。

設想中的金融國資委，不僅與現(xiàn)有的監(jiān)管架構有疊床架屋之嫌，能否提高現(xiàn)有國有資本的監(jiān)管效率也令人存疑。

中國社會科學院金融研究所副所長殷劍峰接受《中國新聞周刊》采訪時表示，如果成立一個類似金融國資委這樣行政機構，客觀上將加大管制，影響企業(yè)創(chuàng)新，并強化國企的壟斷地位，其政府背景也不利于中國金融企業(yè)實施走出去戰(zhàn)略。

當前，國有商業(yè)銀行在國內銀行業(yè)仍居主導地位，若把2003年成立的國資委的管理體制直接復制到金融業(yè)監(jiān)管上，很有可能會進一步降低國有金融企業(yè)的效率。

最典型的例子是，上市股改十年后，國有商業(yè)銀行的盈利水平，仍然遠低于股份制銀行。《中國新聞周刊》綜合國內上市銀行2011年半年報數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，今年上半年，中國工商銀行、中國銀行、中國建設銀行、中國農業(yè)銀行的四大國有商業(yè)銀行的利潤增速平均約為33%，比同期興業(yè)銀行、民生銀行等六家股份制商業(yè)銀行的平均利潤增速低了將近15個百分點。

2010年，四大國有商業(yè)銀行總利潤雖然高達5000億元，但80%來自政策性存貸差和手續(xù)費，標志著銀行創(chuàng)新能力的中間業(yè)務收入尚且不足總利潤的兩成，被股民戲稱為“靠天吃飯”和“靠政策吃飯”。

國際貨幣基金組織前總裁米尼克·斯特勞斯·卡恩在接受《中國新聞周刊》時表示，由于中國的國有商業(yè)銀行有時需要完成一些政府指令性的貸款項目，因此，它們的呆賬率有可能出現(xiàn)上升，他認為這也是中國經(jīng)濟短期所面臨的最大風險之一。

但是，金融國資委的方案出局后，金融業(yè)監(jiān)管框架如何改革？剛剛召開的第四次全國金融工作會議，并未透露更多信息。

在這次會議上，國務院總理溫家寶在談到未來工作部署時，仍然是按照銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)分別來談金融業(yè)監(jiān)管工作的要點。他表示，“加強和改進金融監(jiān)管，切實防范系統(tǒng)性金融風險。銀行業(yè)要建立全面審慎的風險監(jiān)管體系。證券業(yè)要完善市場制度，強化行為監(jiān)管，保護投資者合法權益。保險業(yè)要加強償付能力監(jiān)管，完善分類監(jiān)管制度”。

溫家寶的講話表明政府已經(jīng)認識中國金融業(yè)所存在的問題。殷劍峰認為，未來金融改革應繼續(xù)朝著市場化、更少政府直接干預的路子走下去。 ★