我國民事公益訴訟制度初探

張軍見 梁繼東

摘要：隨著我國社會經濟的快速發(fā)展，一系列侵害國家利益和社會公共利益的行為激增。然而，在我國目前的法律語境下，受侵害的國家利益和社會公共利益卻得不到有效的救濟和維護，僅僅依靠個體向法院提起民事訴訟很難達到理想的法律效果和社會效果。實踐中由檢察機關代表國家提起的公益訴訟又面臨缺乏直接法律依據(jù)的尷尬。因此，鑒于我國目前公益訴訟的現(xiàn)狀，有必要重構一種符合我國社會情況的公益訴訟制度。本文在分析了我國當前民事公益訴訟現(xiàn)狀的基礎上，對我國公益訴訟制度的建立與完善提出了幾點不成熟的設想，以期對我國民事公益訴訟的發(fā)展有所裨益。

關鍵詞：公益訴訟；民事訴訟；制度

中圖分類號：D915.2文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）03-0-02

一、前言

傳統(tǒng)的民事訴訟理論認為，只有公民、法人或其他組織因自身的民事權益受到侵犯或與他人發(fā)生民事權益爭議時，才能以原告資格向人民法院提起民事訴訟，維護其民事權益。我國的民事訴訟原告制度即是以該理論為基礎建立起來的，《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”，這里的“有直接利害關系”即限定了原告必須是實體性權利的享有者。顯然，這種規(guī)定限制了個人和大多數(shù)的單位、組織提起公益訴訟的權利，甚至從根本上排除了社會個人和有關單位、組織作為原告提起民事公益訴訟的可能。由于我國目前缺乏完善的民事公益訴訟制度，當社會公共利益受到侵害時，雖然有代表人訴訟或者受害者個體訴訟這兩種方式予以救濟，但這兩種方式都存在缺陷，不能對社會公共利益予以充分完整的救濟，而檢察機關代表國家提起公益訴訟在目前又面臨法律上的尷尬。相較于外國，我國的民事公益訴訟制度在立法和實踐上都處于落后狀態(tài)，這種情況的存在削弱了社會自我調節(jié)功能，不利于發(fā)揮公民監(jiān)督政府的作用，更不利于法治國家和和諧社會的建設?？梢姡⒑屯晟莆覈拿袷鹿嬖V訟制度已成當務之急。

二、民事公益訴訟概述

1.民事公益訴訟的涵義

公益訴訟法律制度最早可溯及到古羅馬時代，其被賦予現(xiàn)代意義并引起廣泛關注，始于20世紀西方社會由自由資本主義向壟斷資本主義過渡時期。隨著科技進步和生產規(guī)模的擴大，社會利益關系發(fā)生明顯變化，傳統(tǒng)的單純依靠私益訴訟來保護自己利益的訴訟制度已越來越不能滿足法律社會化的要求，社會出現(xiàn)了以維護公共利益為出發(fā)點，以保護私益為間接目的的公益訴訟制度。在美國公益訴訟被稱為公共訴訟，在日本則交替使用現(xiàn)代型訴訟和公共訴訟的概念。

民事公益訴訟屬于公益訴訟的范疇，它是指在民事、經濟活動中，公民、社會組織和國家專門機關依法對違反民事、經濟法律，侵害國家、社會的公共權益，破壞社會秩序和經濟秩序的行為人提起民事訴訟，通過訴訟的方式來維護國家、社會公共利益的訴訟活動。由此可見，民事公益訴訟的本質就在于公民和社會通過司法途徑直接要求個人或單位、組織承擔公共責任，以對抗其行為對公眾造成的侵害。受害人常常追求的不是或不僅僅是自己獲得賠償和其他方面的利益，而是要求改變或者停止被告的活動方式，以使被告的侵權行為對社會和公眾的影響降到最低。這是公益訴訟和私益訴訟的最本質區(qū)別所在，也是公益訴訟在促進社會進步方面的重大益處所在。

2.民事公益訴訟的特征

相對于普通的民事訴訟而言，民事公益訴訟有如下特征：(1)民事公益訴訟的目的是為了維護社會公共利益。因此，建立民事公益訴訟制度可以充分保護公共利益、社會利益、國家利益。(2)民事公益訴訟的原告是與民事訴訟標的無直接利害關系的公民、法人和其他的社會組織(包括特定的國家機關)。(3)民事公益訴訟的訴訟標的是已經受到侵害或者有受侵害之可能的社會公共利益。(4)民事公益訴訟的救濟內容，不僅僅是對損害的賠償、恢復原狀、對侵害者的懲罰，還包括要求公司、企業(yè)以及國家修改、變更有關政策和法規(guī)，或者采取有效的防范措施，避免損害的出現(xiàn)或擴大，甚至禁止被告再從事有關活動。

三、對我國民事公益訴訟現(xiàn)狀的考察及思考

近年來，有代表性的公益訴訟案例在不斷增多這說明人們的法制意識在不斷增強，但通過對這些帶有公益性質訴訟的考察，我們發(fā)現(xiàn)其結果大多不盡如人意，要么社會上大量的危害公益的行為無人過問，要么有富于正義感的人士提起訴訟，但在法院這關即被卡住，要么即使勝訴卻根本達不到當初提起公益訴訟的初衷：

1.受害者對危害公共利益的行為不愿或不能提起訴訟。以危害環(huán)境案件為例，對于當今社會大量的破壞環(huán)境的案件，公民由于法律的羈絆無法直接提起訴訟，或由于訴訟費用巨大而不愿提起訴訟，而環(huán)境保護部門往往以不具有法人資格為理由拒絕提起訴訟。

2.法院以缺乏相關法律依據(jù)為由，或者出于維護強勢一方的需要，或者出于地方保護主義的目的，要么不予受理這類起訴，要么駁回起訴。如幾年前的松花江水污染公益訴訟案件，黑龍江省高級人民法院立案庭以“原告不適格，案件不屬于人民法院受案范圍”等原因拒絕受理本案。

3.提起公益訴訟者即使偶爾勝訴，但未達到預期的維護公益的效果。如著名的火車站廁所收費案，這起案件經過近三年的審理，法院最終判決原告勝訴，鄭州鐵路分局返還原告0.3元廁所收費，并承擔一審、二審訴訟費用各50元。然而根據(jù)后續(xù)的報道，鄭州火車站在官司敗訴后，仍在繼續(xù)收取入廁費用。

造成上述尷尬局面的原因是多方面的，但最主要的還是我國現(xiàn)階段在法律和制度方面的欠缺，導致民事公益訴訟制度的完善和發(fā)展面臨著諸多障礙。

法律上的阻礙來自民事訴訟法對起訴主體資格的限制。根據(jù)我國《民事訴訟法》第108條的規(guī)定，原告必須是與案件有直接利害關系的當事人。因為這一規(guī)定，想維護公共利益的人因與本案無直接的利害關系，卻不能提起訴訟。在我國憲法和其他法律中，雖然賦予了公民的民主監(jiān)督的權利和檢察機關法律監(jiān)督的權力，但是，大都比較抽象，缺乏可操作性，導致這些權利無法落實。就舉證責任而言，“誰主張，誰舉證”的原則在適用于民事公益訴訟時并不公平，因為公益訴訟案件中原告往往處于弱者地位，舉證比較困難。再就經濟上而言，《民事訴訟法》第10條規(guī)定：當事人進行民事訴訟，應當按照規(guī)定交納訴訟費，財產案件除交納案件受理費外，并按照規(guī)定繳納其他訴訟費用?，F(xiàn)實中，侵害國有資產和環(huán)境污染案件的訴訟標的額往往十分巨大，提起民事訴訟必須提前繳納高額的訴訟費用，一旦敗訴，個人就要承擔巨額的訴訟費用。再者，侵害公共利益的被告往往在人力、物力、財力上遠遠勝于原告，而民事公益訴訟由于其自身特征往往曠日持久，這使得本就弱勢的原告難以為繼。

制度設計上，在目前的法律語境下，檢察機關提起民事公益訴訟缺乏直接的法律依據(jù)。由于我國民事訴訟法堅持原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織，這就使得檢察機關提起公益訴訟存在程序法上的原告主體資格缺失問題。其次，即使《中華人民共和國刑事訴訟法》第77條規(guī)定了如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟，這一條款也是具有針對性的，是針對具體案件附帶提起的，并沒有在實際意義上賦予檢察機關直接提起公益訴訟的權利。

四、完善民事公益訴訟制度的設想

鑒于我國在公益訴訟制度立法和實踐上與現(xiàn)階段社會發(fā)展嚴重不協(xié)調的局面，我們有必要重構我國的公益訴訟制度。當然，如何重構這一制度，既涉及到理論問題，又涉及到技術操作的問題，針對大量的侵害公共利益的行為，當前最迫切需要的就是修改現(xiàn)行民事訴訟法，盡快消除民事公益訴訟的障礙，或者專門設計公益訴訟一章，在技術層面上進行細化，筆者認為后一種方式不失為更為理想的一種方法。

1.在民事公益訴訟領域拋棄傳統(tǒng)的“當事人適格”理論，確立以“訴的利益”為標準的當事人理論。我國在公益訴訟制度的構建與完善過程中，現(xiàn)行民事訴訟法上“當事人適格”是最大的理論障礙，即民事訴訟法第108條的規(guī)定。這種“當事人適格”理論，縮小了適格原告的范圍，使實踐中很多的公益案件無法通過民事訴訟渠道解決。而所謂“訴的利益”，“乃原告謀求判決時的利益。這種訴訟利益與成為訴訟對象的權利或者作為法律內容的實體性利益以及原告的勝訴利益是有區(qū)別的，它是原告所主張的利益面臨危險和不安時，為了除去這種危險和不安而訴諸于法的手段即訴訟，從而謀求判決的利益及必要，這種利益由于原告主張的實體利益現(xiàn)實地陷入危險和不安時才得以產生?！币赃@一標準確立的當事人理論的最大特點即是擴大了當事人的范圍，凡法律上有利害關系的雙方對于訴訟標的的權利義務有爭執(zhí)的，當事人對該訴訟即有‘訴的利益，當事人在本案中即為適格當事人。訴的利益標準使正當當事人利益的正當性在訴訟一開始就獲得法律的認可，而是否能夠得到法院裁判的承認并獲得判決的效力，有賴于法院審理過程中雙方的舉證和抗辯，以及法院對雙方所代表的社會整體利益的沖突和再分配問題的權衡。

2.擴大民事公益訴訟原告和受案范圍。我國民事公益訴訟的原告應當包括檢察機關、相關的社會團體、公民個人。(1)檢察機關。在國外檢察機關是有提起民事公益訴訟的權力的，但在我國卻缺乏直接的法條依據(jù)，因此，有必要借鑒其他國家的實踐經驗賦予檢察機關提起任何民事公益訴訟的權力。另外，在公益訴訟中，受害方往往是弱勢群體，被訴主體在經濟、法律知識甚至社會地位上都處于強勢地位。在這種情況下，檢察機關作為國家公權力適時介入，以民事訴訟的方式維護國家和社會的公共利益就顯得十分必要。(2)相關的社會團體。在各國的實踐中，社會團體作為民事公益訴訟的原告已經成為一種普遍的制度。(3)公民個人。民事公益訴訟的目的是為了維護公共利益，民事公益訴訟是為了維護公共利益，那么應當賦予公民個人以原告資格，以體現(xiàn)民事公益訴訟的開放型和公共性。

3.結合具體案情，大幅降低訴訟費用，設置民事公益訴訟費用的合理上限，最大限度的降低原告人的后顧之憂。公益訴訟一般涉及的是重大公共利益，訴訟標的巨大，如果按照現(xiàn)行訴訟法的規(guī)定收取訴訟費用，絕大部分的團體和個人都無法承受，這就使得法律普遍賦予的權利因法律外因素而被剝奪。因此，應當對民事公益訴訟費用實行特別的規(guī)定。有必要結合案情，在訴訟費用上設置上限，或者予以大幅度減免，使原告不至于因為巨額的訴訟費用而停止公益訴訟的腳步。

4.在舉證制度上實行舉證責任倒置。鑒于民事公益訴訟中，原、被告雙方在實力上的懸殊，為了實現(xiàn)主體地位的平衡和公益訴訟的目的，應當實行舉證責任倒置制度，由被告人負責舉證。

5.在民事公益訴訟中借鑒現(xiàn)行法律中的代表人訴訟制度。由于在民事公益訴訟領域要確立以“訴的利益”為標準的當事人適格理論，這就可能出現(xiàn)原告眾多的情況，因此有必要在民事公益訴訟中實行代表人訴訟制度，在眾多的原告中選出一定的代表人進行訴訟，其他的細節(jié)可以參考民事訴訟法上的代表人訴訟制度。

五、目前法律語境下的過渡解決方法——由檢察機關單獨提起民事公益訴訟

考慮到我國目前法治建設的狀況和立法的前瞻性，由檢察機關單獨提起民事公益訴訟不失為較為穩(wěn)妥和符合現(xiàn)實情況的選擇。而且檢察機關作為民事公益訴訟的原告向法院提起民事訴訟已是當前世界各國立法趨勢，美國、英國、法國、德國、日本等國家分別建立檢察機關提起公益訴訟制度。在不改變現(xiàn)行法律或者對現(xiàn)行法律改動較小的情況下，我們可以在《民事訴訟法》中單設一章有條件地賦予檢察機關單獨提起民事公益訴訟的權力，這也符合世界許多發(fā)達國家在這一領域的立法潮流。檢察機關是我國專門的法律監(jiān)督機關，擔負著確保國家法律統(tǒng)一正確實施，保護國家社會公民合法利益的責任。同時，檢察官熟悉法律，掌握訴訟技巧，能夠有效及時地運用法律手段，維護國家和社會公共利益。因此，檢察機關作為民事公益訴訟原告具有可操作性，而且檢察機關提起民事公益訴訟在近幾年的實踐中也出現(xiàn)了比較成功的先例，這也為我們開辟檢察機關提起民事公益訴訟之路提供了有益參考。

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