五大國如何行使否決權(quán)

吳浩

在2012年2月4日聯(lián)合國安理會就敘利亞問題的決議草案表決中，中國和俄羅斯投否決票，決議草案未通過。自2007年來，中國已經(jīng)4次在安理會行使否決權(quán)。

中華人民共和國自1971年恢復(fù)在聯(lián)合國的合法席位后，在安理會使用否決權(quán)一向以慎重著稱：41年來僅有8次，是目前在正式投票中使用否決權(quán)次數(shù)最少的安理會常任理事國。

被外界關(guān)注的是，2007年以來中國4次在安理會行使否決權(quán)均與俄羅斯一致行動。1991年以來，俄羅斯有7次行使否決權(quán)。而蘇聯(lián)時代超過120次。

2011年10月，中國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位40周年之際，外交部部長助理吳海龍曾表示：40年來中國對聯(lián)合國事務(wù)的參與，深刻反映出中國與世界關(guān)系的顯著變化。中國對聯(lián)合國事務(wù)的參與既深刻地影響了中國自身的發(fā)展，也極大地豐富了聯(lián)合國的理念和實踐，推動了聯(lián)合國的進步。

顯示國際地位和關(guān)注核心利益

安理會常任理事國的否決權(quán)并不是正式法律用語。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第27條之規(guī)定，通過非程序性事項的決議需要9個安理會理事國的贊成票，其中必須包括全體常任理事國。這樣，常任理事國在安理會表決程序中實際擁有否決權(quán)。

安理會常任理事國否決權(quán)的提出者是蘇聯(lián)，最早可以追溯到1943年10月在莫斯科舉行的蘇、美、英三國外長會議。蘇聯(lián)提出否決權(quán)的考慮非常簡單：當時社會主義國家處于絕對少數(shù)。否決權(quán)的絕對化，可以保證新的國際組織不被用來反對蘇聯(lián)。

美英并不反對大國擁有否決權(quán)，但表示如果這一國家是當事國時，否決權(quán)不應(yīng)生效。1945年6月，美中蘇英四個聯(lián)合國發(fā)起國就安理會投票程序發(fā)表聲明。強調(diào)：既然常任理事國負有維護和平與安全的主要責任，它們就不能輕易按照一項其不同意的決議而擔負起行動的義務(wù)。法國隨后也加入了這項聲明。這樣，最終形成了“大國一致”這一安理會的基本原則。

由于各種計算標準不一，對安理會使用否決權(quán)的統(tǒng)計并不一致。比如，按照中國常駐聯(lián)合國代表、特命全權(quán)大使凌青的解釋，對聯(lián)合國秘書長的投票屬于秘密投票，并不列入正式投票統(tǒng)計。五大國在歷史上約60次否定聯(lián)合國秘書長候選人。美國最多，超過20次。其次是中國，19次。

在所謂“正式投票”中，蘇聯(lián)及俄羅斯已經(jīng)行使否決權(quán)近130次、美國超過80次、英國超過30次、法國超過20次。中華人民共和國8次。

1946年2月，安理會第一次出現(xiàn)了否決權(quán)。蘇聯(lián)否決了一項關(guān)于英法從黎巴嫩、敘利亞撤軍的決議。此后20年里，蘇聯(lián)就行使了超過100次否決權(quán)。同期安理會出現(xiàn)不到120次行使否決權(quán)。

1946至1959年間，蘇聯(lián)50次使用否決權(quán)阻止新會員國加入，一度制造了“接納會員國僵局”。不過，蘇聯(lián)代表缺席了1950年6月25日關(guān)于向朝鮮半島派遣“聯(lián)合國軍”的表決，導(dǎo)致這一擴大朝鮮戰(zhàn)爭的決議草案得以通過。

1970年3月17日，美國在安理會首次行使否決權(quán)。它在此后10年間行使12次，數(shù)量最多，甚至6次否決新會員國加入。而蘇聯(lián)同期僅有7次。

這反映了20世紀60年代之后發(fā)展中國家興起，美國已無法在聯(lián)合國獲得多數(shù)優(yōu)勢。于是像過去的蘇聯(lián)一樣用否決權(quán)來實現(xiàn)影響。美國至今行使的否決權(quán)，約有一半與以色列有關(guān)。

如何行使否決權(quán)，顯示了常任理事國的國際地位和關(guān)注的核心利益問題。

總體而言，冷戰(zhàn)結(jié)束后，在國際形勢趨向平穩(wěn)的情況下，各常任理事國使用否決權(quán)次數(shù)減少。此外，蘇聯(lián)解體后，俄羅斯對于使用否決權(quán)也非常慎重。

它在90年代有兩次正式行使否決權(quán)：1993年、1994年分別否決過關(guān)于聯(lián)合國駐塞浦路斯維和部隊費用分攤、制裁南斯拉夫的決議草案。2004年，俄羅斯對終止聯(lián)合國駐塞浦路斯維和部隊投了反對票。加之2007年后的4次，共有7次。

再比如1990年8月伊拉克入侵科威特后的200多天里，安理會在美國主導(dǎo)下針對海灣問題進行了12次表決，沒有一次被否決。這深刻反映了“單極”格局下的國際形勢和力量對比。

自1946年以來常任理事國行使否決權(quán)的決議草案中，針對“和平解決地區(qū)爭端和國內(nèi)沖突”的最多，其次是會員國加入、裁軍。

中國的核心利益

1972年，即中華人民共和國恢復(fù)在聯(lián)合國的合法席位之后，曾連續(xù)兩次行使否決權(quán)。

在第三次印巴戰(zhàn)爭中，印度入侵東巴基斯坦并支持在那里建立“孟加拉人民共和國”。1972年8月，印度、蘇聯(lián)等國提出孟加拉國加入聯(lián)合國的決議草案，中國投票反對。

據(jù)時任中國常駐聯(lián)合國代表、特命全權(quán)大使黃華回憶，中國投反對票主要是反對肢解巴基斯坦。

1974年2月，巴基斯坦承認孟加拉國。當年6月，孟加拉國得以加入聯(lián)合國，中國未反對。次年10月，中國、孟加拉建交。

此外在1972年9月，英法提出針對中東問題的修正案。中國根據(jù)支持阿拉伯國家的一貫立場，投反對票。這也是中國、蘇聯(lián)第一次同時使用否決權(quán)。

1971年11月11日，

美國華僑來到紐約肯尼迪國際機場，迎接出席第2 6屆聯(lián)大全體會議的中國代表團

1971年11月15日，

恢復(fù)聯(lián)合國合法席位后的中國代表團首次出席第2 6屆聯(lián)大全體會議，受到各國記者的“包圍”

1997年、1999年，中國連續(xù)兩次行使否決權(quán)，均針對與中國臺灣“建交”國家：否決向危地馬拉派駐155名聯(lián)合國軍事觀察員核查危?；鸬臎Q議草案、否決安理會關(guān)于同意聯(lián)合國駐馬其頓預(yù)防性部署部隊延期的決議草案。

當時，危地馬拉政府連續(xù)4年在聯(lián)大活動力圖使中國臺灣加入聯(lián)合國。

時任中國常駐聯(lián)合國代表、特命全權(quán)大使秦華孫在投票后發(fā)言指出，危地馬拉當局不能一方面要求中國在安理會與其合作，另一方面又做出有損中國主權(quán)和領(lǐng)土完整的事，一個國家的和平進程不能以損害另一國家的主權(quán)領(lǐng)土完整為代價。

馬其頓政府在1993年10月與中國建交后，于1999年2月正式批準與中國臺灣的“建交公報”。當時中國臺灣當局許諾，只要馬其頓與臺灣“建交”，會立即援助馬其頓政府3億美元，另外還將在馬建工業(yè)園，長期投資達到10億美元。

2001年6月18日，馬其頓與中國臺灣“斷交”，中馬兩國恢復(fù)大使級外交關(guān)系。到這時，中國臺灣向馬其頓的直接投資只有2000萬美元，另有約1. 5億美元貸款和技術(shù)支援。

而在1981年選舉聯(lián)合國秘書長時，中國曾16次投反對票，否決前任聯(lián)合國秘書長連任。加之70年代3次否決聯(lián)合國秘書長候選人，一共達到19次。

如果不計算這些針對聯(lián)合國秘書長選舉的否決，自1971年到2007年的36年間，中國共4次行使否決權(quán)。

中國態(tài)度

2007年1月12日，中國就緬甸局勢相關(guān)決議投反對票。從那時到現(xiàn)在的5年間中國4次行使否決權(quán)，且全部與俄羅斯一致行動。2011年底，俄羅斯駐華大使拉佐夫也曾對《望東方周刊》表示，兩國正在越來越多的發(fā)出共同聲音。

這個決議草案當時在安理會獲得9票贊成、3票反對和3票棄權(quán)。投反對票還有安理會理事國南非。印度尼西亞、卡塔爾和剛果共和國棄權(quán)。

在美國起草的決議草案里，指責緬甸存在人權(quán)、艾滋病、毒品等問題，稱這些問題對地區(qū)安全造成威脅，并要求緬甸政府盡快改善國內(nèi)狀況，否則將面臨更大的壓力和后果。

中國常駐聯(lián)合國代表、特命全權(quán)大使王光亞在表決前的解釋性發(fā)言中說，緬甸所有直接鄰國、東盟成員和絕大多數(shù)亞太國家無一認為緬甸局勢對地區(qū)和平與安全構(gòu)成威脅。

安理會強行介入并試圖采取行動，不僅逾越安理會職責，而且無助于其他聯(lián)合國機構(gòu)進行正常討論，更不利于秘書長繼續(xù)開展斡旋活動。

此前在2007年1月11日舉行的東盟外長會議曾重申，緬甸沒有構(gòu)成對國際和平與安全的威脅。

王光亞強調(diào)，緬甸問題本質(zhì)上仍是一國內(nèi)政，世界上許多國家同樣存在類似問題?！叭绻驗榫挼樵谏鲜鲱I(lǐng)域存在這樣或那樣的問題，就要人為地視之為對地區(qū)安全造成現(xiàn)實或潛在威脅，需要列入安理會議程并通過決議，那么聯(lián)合國其他191個成員國可能都需要在安理會接受審議。這樣做顯然不合邏輯，也有悖常理?！?/p>

這也是1972年以來，蘇聯(lián)及俄羅斯第一次與中國一致行使否決權(quán)，也是最近20年來安理會首次出現(xiàn)兩個常任理事國同時行使否決權(quán)的情形。

俄羅斯常駐聯(lián)合國代表丘爾金在發(fā)言中表示，就緬甸問題做出決議超出了安理會的職權(quán)范圍。

根據(jù)聯(lián)合國網(wǎng)站，緬甸常駐聯(lián)合國代表覺丁瑞在決議被否決后向俄羅斯、中國和南非表示感謝。他說，這一決議草案如獲通過，將會開創(chuàng)一個危險的先例，超越聯(lián)合國憲章賦予安理會的權(quán)限，從而使安理會的權(quán)威性和合法性受到損害。

美國常駐聯(lián)合國代理代表沃爾夫則說，盡管成員國對是否應(yīng)由安理會來解決緬甸問題存有不同看法，但在促使緬甸出現(xiàn)迅速而切實變化的必要性上沒有分歧。

2008年7月11日，安理會對美國提出的制裁津巴布韋的決議草案進行了表決。俄羅斯和中國投了否決票。當時，還有3個國家在表決時投了反對票，印度尼西亞投棄權(quán)票。

這份美國起草的決議草案，要求對津巴布韋實施有針對性的制裁，包括對84歲的津巴布韋總統(tǒng)穆加貝及其他12人實施旅行禁令和財產(chǎn)凍結(jié)等。

1980年津巴布韋獨立以來，穆加貝及其領(lǐng)導(dǎo)的“非洲民族聯(lián)盟愛國陣線”一直執(zhí)政。國際社會指責其土地改革不當、經(jīng)濟管理不善、人權(quán)記錄惡劣等問題。2008年該國大選引發(fā)騷亂，反對黨領(lǐng)導(dǎo)人赴外國使館避難，暴力沖突導(dǎo)致數(shù)百人喪生。

王光亞當時表示，對立雙方正在進行談判與對話，此時實施制裁將導(dǎo)致局勢進一步惡化，不利于解決危機。俄羅斯常駐聯(lián)合國代表也強調(diào)，制裁將會導(dǎo)致南非等國正在進行的調(diào)解努力失敗。

最終，津巴布韋建立了聯(lián)合政府，并在2009年實現(xiàn)了21世紀的第一次經(jīng)濟增長，通貨膨脹也開始下降。穆加貝仍然擔任總統(tǒng)。

2011年10月以及2012年2月，中俄兩次就敘利亞相關(guān)決議草案投反對票。

根據(jù)聯(lián)合國網(wǎng)站信息，2月4日表決后俄羅斯常駐聯(lián)合國代表丘爾金表示，這份決議草案未能充分反映敘利亞當前的狀況，向敘利亞各方發(fā)出的信號并不均衡。

俄羅斯提出，應(yīng)當要求敘利亞反對派遠離實施暴力行為的極端團體，呼吁敘利亞政府及所有相關(guān)方利用適當機會施加影響，制止這些團體的暴力行為，但草案的共同提案國沒有考慮納入這樣的措辭。

俄羅斯還提議，在要求敘利亞軍隊撤出城市的同時，要求武裝團體停止襲擊國家機構(gòu)和居民區(qū)，這一提議也未被采納。此外，俄羅斯提出在阿盟的協(xié)調(diào)作用方面應(yīng)展示出靈活性以便增加敘利亞人主導(dǎo)的政治進程成功機會的要求也沒有得到支持。

雖然各國對安理會常任理國否決權(quán)持有不同態(tài)度，但這一機制短期內(nèi)不會發(fā)生太大變化。

《聯(lián)合國憲章》第108至110條還規(guī)定：常任理事國享有對于憲章的生效以及憲章生效后的修正案的生效，也享有否決權(quán)。也就是說，常任理事國可以否決對《聯(lián)合國憲章》本身的修改。這其實是對第27條的保障條款。