政策變革的時(shí)代*

彭國華+雷涯鄰

奧巴馬政府2010年“改革藍(lán)圖”旨在修改美國前任總統(tǒng)布什在2000年通過的《不讓一個(gè)孩子落后法案（NCLB）》，政府將減少對學(xué)校的干預(yù)，并改革評估體系，鼓勵(lì)好學(xué)校，補(bǔ)救差學(xué)校，使美國的初等和中等教育更為全面、靈活，但這也引發(fā)了諸多爭議。

奧巴馬 ?教育改革藍(lán)圖 ?述評

2010年3月，美國聯(lián)邦教育部通過了《改革藍(lán)圖——初等與中等教育法修訂（The Blueprint for Reform——The Reauthorization of Elementary and secondary Education Act，簡稱2010ESEA）》[1]，這一方案旨在修改美國前任總統(tǒng)布什在2000年通過的《不讓一個(gè)孩子落后法案（NCLB）》。政府將減少對學(xué)校的干預(yù)，并改革評估體系，鼓勵(lì)好學(xué)校，補(bǔ)救差學(xué)校，使美國的初等和中等教育更為全面、靈活。

一、藍(lán)圖的背后

2009年2月，奧巴馬簽署了“美國復(fù)蘇與再投資法”（American Recovery and Reinvestment Act of 2009）。[2]該項(xiàng)法案規(guī)定，聯(lián)邦政府將在教育領(lǐng)域增加一倍投入，總數(shù)超過1000億美元，這樣做不僅可以挽救或創(chuàng)造出數(shù)十萬個(gè)教育就業(yè)機(jī)會，而且通過實(shí)施學(xué)校改造項(xiàng)目，額外產(chǎn)生數(shù)千個(gè)建筑業(yè)就業(yè)機(jī)會。與此同時(shí)，奧巴馬又任命鄧肯出任教育部長，負(fù)責(zé)實(shí)施新一屆聯(lián)邦政府的教育改革。由于奧巴馬的“教育新政”是借《美國復(fù)蘇與再投資法》推出的，新一屆政府只能夠在《美國復(fù)蘇與再投資法》允許的政策空間里實(shí)施教育改革計(jì)劃，也就是以“經(jīng)費(fèi)投資”來吸引各州響應(yīng)聯(lián)邦政府的教育改革計(jì)劃。

2009年7月，奧巴馬與鄧肯推出了第一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性的教育改革措施，即“攀登頂峰計(jì)劃”（Race to the Top ）。[3]該計(jì)劃正是以“物質(zhì)刺激”的方式鼓勵(lì)各州在以下幾個(gè)方面展開一場提高教育質(zhì)量的競賽：“1）按照聯(lián)邦政府的標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)、實(shí)施高質(zhì)量的評價(jià)工具。2）制定完善的可以激勵(lì)教師的評價(jià)、薪酬及留任政策，確保將最優(yōu)秀的教師分配到關(guān)鍵學(xué)科及最需要的地區(qū)。3）創(chuàng)建全州學(xué)業(yè)數(shù)據(jù)庫，向所有利益相關(guān)人公布數(shù)據(jù)，提高教學(xué)質(zhì)量。4）針對教學(xué)質(zhì)量長期不佳的學(xué)校，各州應(yīng)采取有效的革新措施，實(shí)施私有化改革計(jì)劃。5）加強(qiáng)與商界領(lǐng)袖、教育家及其他利益相關(guān)人的合作，以提高學(xué)生成績;對表現(xiàn)優(yōu)異的特許學(xué)校，加大支持力度?！笔纵営?jì)劃截止日是在2010年6月，屆時(shí)聯(lián)邦政府將按各州的成績分配43億資金。[4]

利用“資金刺激”發(fā)動教育競爭，很難實(shí)現(xiàn)奧巴馬的教育改革設(shè)想。但其改革計(jì)劃上升為獨(dú)立的新教育法案，只能設(shè)法延長前任政府的法案即NCLB的有效期，奧巴馬政府無法說服國會接受新的法案。據(jù)此，奧巴馬通過立法推行改革，只能在細(xì)節(jié)方面修改和完善NCLB法，而不可能有悖該法的精神。奧巴馬通過反復(fù)描繪一幅十分美好的基礎(chǔ)教育改革藍(lán)圖，試圖打動美國民眾，使美國民眾相信在他的領(lǐng)導(dǎo)下，美國教育可以走出此前“黑暗時(shí)代”。2010年3月，旨在修改NCLB的奧巴馬式“教育改革藍(lán)圖”由此應(yīng)運(yùn)而生。

二、藍(lán)圖設(shè)計(jì)教改新策略

奧巴馬教育改革藍(lán)圖的目標(biāo)：面向現(xiàn)代化，為全體國民建立完整和具有競爭力的終身教育體系;面向世界，建立世界級水平的課程和學(xué)業(yè)評估標(biāo)準(zhǔn);面向未來，在2020年前使美國高等教育培養(yǎng)出世界上最多的畢業(yè)生。[5]該教育改革藍(lán)圖側(cè)重發(fā)展五方面優(yōu)先事宜：幫助學(xué)生做好升入大學(xué)或開始職業(yè)生涯的準(zhǔn)備;保證每所學(xué)校都擁有優(yōu)秀教師和杰出校長;保證所有學(xué)生共享機(jī)會和公平;提高標(biāo)準(zhǔn)、獎勵(lì)卓越;推進(jìn)教育創(chuàng)新與持續(xù)性。

《改革藍(lán)圖》計(jì)劃主要開展四個(gè)方面的重大改革：（1）提高教師和校長的教學(xué)與管理成效，確保每間教室都有優(yōu)秀的教師，每所學(xué)校都有出色的校長。（2）向家長提供信息，幫助他們參與評估和改進(jìn)孩子所在的學(xué)校;向教師提供信息，幫助他們提高學(xué)生的學(xué)業(yè)成績。（3）實(shí)施力求讓所有學(xué)生順利升入大學(xué)或開始職業(yè)生涯的教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)用與之匹配的評估標(biāo)準(zhǔn)。（4）對教學(xué)成效低下學(xué)校提供充分支持和有效干預(yù)，努力提高其學(xué)生的學(xué)業(yè)成績。[5]

從表1中我們可以看出，奧巴馬“藍(lán)圖”的確在細(xì)節(jié)方面針對NCLB法做了許多完善工作，奧巴馬改革藍(lán)圖廢除《不讓一個(gè)孩子落后法案》的目標(biāo)——美國中學(xué)生在2014年前在閱讀和數(shù)學(xué)兩個(gè)科目上達(dá)到熟練程度的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)以學(xué)生的標(biāo)準(zhǔn)化考試成績?yōu)閷W(xué)校排隊(duì)，落后學(xué)校會受到包括削減資金、裁退教職工甚至關(guān)閉學(xué)校等嚴(yán)厲懲罰，構(gòu)建了新的全州數(shù)據(jù)系統(tǒng)，采用了新的經(jīng)費(fèi)管理措施，如金錢獎勵(lì)和彈性資金，對薄弱學(xué)校的改進(jìn)措施也做了很大的調(diào)整，改革其評估體系，教育公平與質(zhì)量仍舊是奧巴馬改革藍(lán)圖的核心。改革藍(lán)圖是美國歷史上最大的一筆一次性投向教育的撥款，是對《2009年美國復(fù)蘇和再投資法案》的響應(yīng)，該教育改革藍(lán)圖具體明確了該計(jì)劃款項(xiàng)主要用于為貧困學(xué)生、特殊教育學(xué)生和無家可歸兒童提供資助;為改善師資、基礎(chǔ)設(shè)施維修和現(xiàn)代化、在教育領(lǐng)域利用高新技術(shù)提供支持;為因經(jīng)濟(jì)衰退面臨嚴(yán)重運(yùn)轉(zhuǎn)困難的地區(qū)提供緊急穩(wěn)定資金等。美國各州分兩階段來申請這筆教育激勵(lì)經(jīng)費(fèi)，第一階段經(jīng)費(fèi)發(fā)放在2011年初，第二階段經(jīng)費(fèi)發(fā)放在2011年9月前。

從整體上看，分配及使用這筆資金有如下指導(dǎo)原則。

第一，資金要快速分配到地方教育部門及其他教育機(jī)構(gòu)，避免出現(xiàn)教師停工現(xiàn)象，為提高學(xué)生成績。敦促聯(lián)邦和地方教育部門依次迅速推動計(jì)劃的展開，立即開始行動，促進(jìn)國家的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

第二，保證資金使用透明化，及時(shí)匯報(bào)資金去向，并實(shí)施資金流向問責(zé)制。為杜絕資金的欺詐與濫用行為，準(zhǔn)確地測量資金使用的效果，資金接受者必須公開匯報(bào)資金的使用情況。由于無法預(yù)測投資的涉及范圍和重要性，“美國復(fù)蘇與再投資計(jì)劃”撥款用途的匯報(bào)制度比普通的撥款有更多的要求和限制。

第三，一次性完全投入資金，將“資金懸崖”降到最低。奧巴馬為刺激經(jīng)濟(jì)注入的資金在歷史上是具有重要意義的，但這只能解決暫時(shí)的問題。根據(jù)要實(shí)施的項(xiàng)目，這些資金只能持續(xù)2至3年。[6]因此，資金需要以產(chǎn)生持續(xù)效果的方式使用。endprint

申請經(jīng)費(fèi)有四大標(biāo)準(zhǔn)，凡是申請領(lǐng)取穩(wěn)定基金的州，在提交申請時(shí)必須同時(shí)提交四個(gè)領(lǐng)域的詳細(xì)改革計(jì)劃，具體包括：采取措施提高教師的教學(xué)技能，并將高質(zhì)量的教師公平地分配到各個(gè)學(xué)校和班級;建立從學(xué)前教育到就業(yè)的個(gè)人成長數(shù)據(jù)庫，以便跟蹤學(xué)生的發(fā)展，促進(jìn)其不斷提高;為語言和身體有特殊需要的學(xué)生制定嚴(yán)格的學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，幫助其為升入大學(xué)和就業(yè)作好準(zhǔn)備;為落后學(xué)校提供有針對性的支持。按規(guī)定，各州在提交申請時(shí)只能領(lǐng)取67%的救助款，其余33%的救助款必須由聯(lián)邦教育部批準(zhǔn)改革計(jì)劃后再發(fā)放。這樣做的目的是使各州在獲得“救命錢”的同時(shí)，必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。[7]這樣一來，奧巴馬就用撥款為杠桿，巧妙地將救助款與教育改革緊密地掛上了鉤。

三、述評

改革藍(lán)圖一頒布便遭到了各方質(zhì)疑以及強(qiáng)烈反對，前教育部長瑪格麗特·斯佩林斯（MargaretSpellings）直言：“他（指奧巴馬）所說的許多事情對我來說真是太熟悉了，如教師激勵(lì)工資、特許學(xué)校、提高學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及幫助彌合學(xué)業(yè)差距等”。有的評論家更進(jìn)一步說：“在教育上，奧巴馬實(shí)質(zhì)上是在讓布什延續(xù)他的第三個(gè)總統(tǒng)任期”。[8]

奧巴馬政府認(rèn)為NCLB使美國教育走向了日益“被考試束縛”的發(fā)展軌道，進(jìn)入“考試時(shí)代”。[9]廣大教師陷入“為考試而教”（teach to test）的困境。奧巴馬力圖改變被“標(biāo)準(zhǔn)化考試”束縛的學(xué)校教育。奧巴馬說：作為總統(tǒng)，我將與各位州長、全國教師一起開發(fā)真正可以提高教育成績的評價(jià)工具，促使學(xué)生展開科學(xué)的探究，鍛煉解決問題的能力，而這才是二十一世紀(jì)知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的激烈競爭所必須的。[10]奧巴馬許諾將投入大量經(jīng)費(fèi)，幫助各州研發(fā)高質(zhì)量的評價(jià)工具。

奧巴馬除試圖通過改革評價(jià)來扭轉(zhuǎn)教育質(zhì)量外，還花了很大的精力來思考如何打造可以提升教育質(zhì)量的優(yōu)秀師資隊(duì)伍。奧巴馬的目標(biāo)是讓“美國的每一間教室都有一位優(yōu)秀教師”。為此，政府計(jì)劃每年投入10億美元，實(shí)施免費(fèi)的大學(xué)師范教育，畢業(yè)生到師資短缺的地方至少服務(wù)四年，這樣聯(lián)邦政府每年就可以獲得40000名新的優(yōu)秀教師。除此之外，奧巴馬還在教師專業(yè)發(fā)展和職位晉升方面制定了許多完善及優(yōu)惠措施，而這些措施同樣是為了培養(yǎng)、留住可以實(shí)現(xiàn)美好聯(lián)邦教育理想的優(yōu)秀教師。

奧巴馬力圖推進(jìn)新的教育公平，強(qiáng)調(diào)結(jié)果問責(zé)，滿足學(xué)生多樣化需求，更加均衡資源分配。根據(jù)改革藍(lán)圖，所有學(xué)生都將被納入以升入大學(xué)或就業(yè)準(zhǔn)備為標(biāo)準(zhǔn)的問責(zé)體系，該體系獎勵(lì)進(jìn)步和成功的學(xué)校，對低效學(xué)校采取嚴(yán)格的干預(yù)措施;獎勵(lì)那些盡力提高學(xué)生成績、縮小學(xué)業(yè)差距、幫助學(xué)生順利畢業(yè)并做好升學(xué)或就業(yè)準(zhǔn)備的州和地區(qū)。所有學(xué)校都需明確己任，幫助政府實(shí)現(xiàn)2020年遠(yuǎn)景目標(biāo);學(xué)校必須支持所有學(xué)生的發(fā)展，從英語學(xué)習(xí)者、殘疾學(xué)生到原住民學(xué)生、無家可歸的學(xué)生、移民學(xué)生、農(nóng)村學(xué)生、被忽視的或有過失的學(xué)生，繼續(xù)支持和加強(qiáng)幫助這些學(xué)生的計(jì)劃，確保他們達(dá)到順利升入大學(xué)或開始職業(yè)生涯的要求;為了給每個(gè)學(xué)生提供獲得成功的公平機(jī)會，聯(lián)邦政府將為校長和教師們提供必要資源來支持學(xué)生取得成功;將要求各州和學(xué)區(qū)采取更多有效措施——例如使高度貧困和低度貧困學(xué)校間的資源達(dá)到相對均衡，來確保公平等。

新的教育改革藍(lán)圖體現(xiàn)了美國政府干預(yù)教育的特點(diǎn)，即隨著社會的發(fā)展，政府教育政策的價(jià)值取向，重新界定教育政策的概念內(nèi)涵。這種變革并不是激進(jìn)的，而是漸進(jìn)的，前幾屆政府的教育改革為藍(lán)圖的出臺奠定了一定的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。奧巴馬2011國情咨文中，繼續(xù)加大教育撥款。美國《華盛頓郵報(bào)》2011年2月14日報(bào)道，奧巴馬總統(tǒng)計(jì)劃大幅增加對佩爾助學(xué)金（Pellgrant）的撥款，以資助那些需要幫助的大學(xué)生，同時(shí)為中小學(xué)教育改革提供資助。與此相反，眾議院的共和黨人卻希望在這兩個(gè)領(lǐng)域大幅削減開支。在國內(nèi)項(xiàng)目中，教育成為奧巴馬總統(tǒng)新財(cái)政年度預(yù)算計(jì)劃。奧巴馬很清楚，只有解決教育問題，才能使美國在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代繼續(xù)引領(lǐng)全球，也才能使21世紀(jì)成為又一個(gè)美國世紀(jì)。將改革的重點(diǎn)在重塑美國的教育制度而非僅僅填補(bǔ)漏洞的做法。顯然，奧巴馬抓住了問題的癥結(jié)。

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參考文獻(xiàn)

[1] [5][7]ESEA Reauthorization：A Blueprint for Reform，[EB/OL].http：//www2.ed.gov/policy/elsec/leg/blueprint/index.html，2010-11-29

[2] American Recovery and Reinvestment Act of 2009[EB/OL].http：//wikipediaorg/wiki/American Recovery and Reinvestment Act of 2009，2010-12-25.

[3][4]Race to the top[EB/OL].http：//www2.ed.gov/programs/racetothetop/index.html，2010-12-10.

[6] American Recovery and Reinvestment Act of 2009[EB/OL].

http：//wikipediaorg/wiki/American Recovery and Reinvestment Act of 2009，2010-12-25.

[8] 郭玉貴.平衡·改革·爭議看“奧巴馬時(shí)代”的教育走向.中國教育報(bào)，2009-01-20.

[9] Obama，B.Whats Possible for Our Children.[EB/OL].http：//www.denverpost.com/news/ci_9405199.2012-01-15.

[10] 何珊云，奧巴馬與美國聯(lián)邦政府的教育改革.全球教育展望，2010（8）.

[作者：彭國華（1977-），女，江西吉安人，中國地質(zhì)大學(xué)（北京）研究生院助理研究員，管理科學(xué)與工程專業(yè)博士;雷涯鄰（1966-），女，湖北江陵人，中國地質(zhì)大學(xué)（北京）人文經(jīng)管學(xué)院教授。]

【責(zé)任編輯 ?劉永慶】endprint