關(guān)于建設(shè)國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備體系的思考與建議

文/蘭本軍

關(guān)于建設(shè)國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備體系的思考與建議

文/蘭本軍

我國(guó)是一個(gè)煤炭資源相對(duì)豐富的國(guó)家，煤炭在我國(guó)的一次能源消費(fèi)中占近70％的比重，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活中具有舉足輕重的地位。一旦煤炭供應(yīng)緊張，或者出現(xiàn)短缺，就會(huì)給國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活帶來(lái)嚴(yán)重影響，甚至危及社會(huì)安定。因此，保證煤炭供應(yīng)平穩(wěn)成為需要關(guān)注的重大問(wèn)題之一。

通過(guò)對(duì)影響煤炭供應(yīng)的因素及其發(fā)展趨勢(shì)入手進(jìn)行分析，對(duì)2009～2010年冬季的煤炭供應(yīng)緊張及應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探討，對(duì)進(jìn)一步建立和完善國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備體系提出政策建議。

一、影響煤炭供應(yīng)的因素及其發(fā)展趨勢(shì)

1.交通運(yùn)輸

我國(guó)煤炭資源主要分布在中西部，而消費(fèi)地卻主要集中在東南部，北煤南運(yùn)、西煤東輸是基本的運(yùn)輸格局，加之我國(guó)國(guó)土遼闊，煤炭運(yùn)距綿長(zhǎng)，交通運(yùn)輸始終是影響煤炭供應(yīng)的非常重要的因素，常常會(huì)成為制約煤炭供應(yīng)的瓶頸。其他因素對(duì)煤炭供應(yīng)的影響也往往通過(guò)交通運(yùn)輸?shù)木o張表現(xiàn)出來(lái)。

今后一個(gè)時(shí)期，煤炭運(yùn)力將處于相對(duì)偏緊但逐漸放緩的狀態(tài)。近期，鐵路運(yùn)力還將比較緊張，但由于湖南、湖北等缺煤省份加大了利用水運(yùn)的力度，有效彌補(bǔ)了鐵路運(yùn)力的不足，保證了煤炭供需的基本平衡。近年來(lái)，隨著更多的鐵路新線投入運(yùn)營(yíng)，特別是煤炭專(zhuān)線的完工，煤炭運(yùn)輸?shù)木o張狀況將大大得到緩解。根據(jù)國(guó)家煤炭“十二五”發(fā)展規(guī)劃，到2015年全國(guó)煤炭鐵路運(yùn)輸需求26億噸?？紤]鐵路、港口、生產(chǎn)消費(fèi)等環(huán)節(jié)的不均衡性，需要鐵路運(yùn)力28～30億噸，可基本滿(mǎn)足煤炭運(yùn)輸需要。水運(yùn)方面，到2015年，北方港口海運(yùn)一次下水量7.5億噸?？紤]鐵路、港口、生產(chǎn)消費(fèi)等環(huán)節(jié)的不均衡性，需下水能力8億噸，交通運(yùn)輸規(guī)劃煤炭裝船能力8.3億噸，可適應(yīng)煤炭下水需要。

2.宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)

一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度過(guò)快，作為推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Φ拿禾抗?yīng)，常常會(huì)顯得力不從心。在過(guò)去的30多年里，除少數(shù)年份外，我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直處于快速發(fā)展的時(shí)期，由于能源消費(fèi)超前系數(shù)的影響，煤炭供應(yīng)大多數(shù)時(shí)間都處于偏緊的狀態(tài)。加上鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展相對(duì)滯后，一些缺少煤炭資源，主要依靠外購(gòu)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較快的地區(qū)，常常因?yàn)檫\(yùn)力緊張、煤炭供應(yīng)不足而出現(xiàn)拉閘限電的現(xiàn)象，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃艿陌l(fā)揮。

當(dāng)然，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩的時(shí)候，也會(huì)出現(xiàn)煤炭供應(yīng)過(guò)多、庫(kù)存過(guò)高的情況。近期以來(lái)，煤炭行業(yè)及與煤炭相關(guān)企業(yè)就正在經(jīng)受著煤炭庫(kù)存過(guò)高的痛苦。由于國(guó)家宏觀調(diào)控措施效果顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，煤炭市場(chǎng)也持續(xù)疲軟，煤炭需求企業(yè)、港口的煤炭庫(kù)存不斷攀升。6月初，全國(guó)重點(diǎn)電廠的平均庫(kù)存達(dá)到27天用量，遠(yuǎn)超發(fā)改委規(guī)定的15天用量庫(kù)存水平。

從國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)“十二五”期間乃至以后將進(jìn)入以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度將比過(guò)去的高速增長(zhǎng)階段有所放緩?？傮w上看，過(guò)去高增長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)常出現(xiàn)高峰時(shí)期煤炭供應(yīng)短缺和拉閘限電現(xiàn)象將會(huì)進(jìn)一步緩和。

3.煤炭產(chǎn)能

過(guò)去我國(guó)因?yàn)槊禾可a(chǎn)裝備水平落后，煤炭產(chǎn)能跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，造成供不應(yīng)求的局面。近年來(lái)由于我國(guó)煤炭開(kāi)采裝備技術(shù)水平的大幅提高，以及煤炭工業(yè)投資規(guī)模的持續(xù)增長(zhǎng)，煤炭供給能力穩(wěn)步提升，過(guò)去由于開(kāi)采能力不足而造成的煤炭供給不足已經(jīng)大大緩和。而且隨著碳減排壓力的增大，對(duì)煤炭的需求也會(huì)有所抑制?！笆濉逼陂g，煤炭產(chǎn)能的增長(zhǎng)完全能夠滿(mǎn)足煤炭需求的增長(zhǎng)。

4.天氣、地質(zhì)等自然災(zāi)害

煤炭供應(yīng)短缺，大范圍雨雪天氣也是重要的影響因素。雨雪天氣災(zāi)害不只影響到煤炭的運(yùn)輸，也影響到其他物資的運(yùn)輸，會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生活造成全方位的影響，往往會(huì)造成公路、鐵路等運(yùn)輸系統(tǒng)的全面緊張，尤以對(duì)電煤短缺的影響最為嚴(yán)重。而地震等地質(zhì)災(zāi)害由于影響范圍相對(duì)較小，一般不會(huì)對(duì)煤炭運(yùn)輸造成太大影響。

上述影響因素中，對(duì)煤炭供應(yīng)影響最為突然、最為嚴(yán)重、時(shí)間最長(zhǎng)的因素就是天氣等自然災(zāi)害。而自然災(zāi)害因素中，比較地震、長(zhǎng)時(shí)間大范圍的降雨以及大范圍雨雪冰凍災(zāi)害三者，又以長(zhǎng)時(shí)間、大范圍的雨雪冰凍災(zāi)害為最。下面以2009～2010年冬季雨雪冰凍災(zāi)害為例來(lái)分析其對(duì)煤炭供應(yīng)的影響。

二、2009～2010年冬季雨雪冰凍災(zāi)害對(duì)煤炭供應(yīng)的影響及應(yīng)對(duì)

1.災(zāi)害分析

2009～2010年冬季長(zhǎng)期低溫雨雪冰凍災(zāi)害對(duì)我國(guó)煤炭供應(yīng)帶來(lái)嚴(yán)重影響，其過(guò)程大致如下：最初是2009年11月9日至12日，北京、河北、山西、河南、山東等地普降暴雪，局部地區(qū)甚至是百年一遇，影響了這些地區(qū)的鐵路和公路運(yùn)行，進(jìn)而波及華中、華東、京津冀地區(qū)的煤炭供應(yīng)；接著是2010年1月1日至6日我國(guó)大部分地區(qū)遭受寒潮襲擊，雨雪冰凍天氣進(jìn)一步加劇，華中地區(qū)煤炭供應(yīng)受到影響；2010年1月20日前后，由于長(zhǎng)期低溫寒流，北方海冰災(zāi)害（30年同期最為嚴(yán)重）導(dǎo)致港口封航，煤炭運(yùn)輸船無(wú)法靠港，華東、華南地區(qū)的煤炭供應(yīng)受到影響。

綜合分析，在此期間有三重因素造成煤炭供應(yīng)的緊張：一是由于長(zhǎng)時(shí)間的低溫天氣，供暖需求擴(kuò)大了電力和煤炭的需求；二是雨雪冰凍天氣影響了鐵路和水運(yùn)使煤炭運(yùn)輸受阻；三是春節(jié)期間客運(yùn)擠占了貨運(yùn)的運(yùn)力。

由于上述因素的共同作用，大部分直供電廠煤炭庫(kù)存急劇下降，低于國(guó)家發(fā)改委規(guī)定的15天存量，部分地區(qū)庫(kù)存低于7天的警戒線，安徽省的直供電廠平均庫(kù)存可用天數(shù)只有3天，拉閘限電的范圍不斷擴(kuò)大。煤炭?jī)r(jià)格也隨之攀升，大部分地區(qū)煤炭?jī)r(jià)格每噸比災(zāi)前上漲100元，局部地區(qū)煤炭?jī)r(jià)格每噸上漲達(dá)200元。

災(zāi)害發(fā)生后，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部委給予高度重視，2010年1月10日，鐵道部、交通部相繼開(kāi)始組織煤炭緊急搶運(yùn)。經(jīng)過(guò)一系列緊鑼密鼓的部署，煤炭搶運(yùn)工作取到了顯著成效，全國(guó)直供電廠存煤2728萬(wàn)噸，比搶運(yùn)前增加528萬(wàn)噸，平均庫(kù)存可用天數(shù)達(dá)到11天，比搶運(yùn)前增加2天。

2.應(yīng)對(duì)啟示

一是災(zāi)害發(fā)生突然且影響時(shí)間較長(zhǎng)。從2009年11月9日至12日，北京、河北、山西、河南、山東等地發(fā)生暴雪，到2010年1月1日至6日中國(guó)大部分地區(qū)受寒潮襲擊，大部分地區(qū)降下大雪，部分地區(qū)出現(xiàn)30年一遇最低氣溫，時(shí)間長(zhǎng)達(dá)50多天，北方海冰災(zāi)害導(dǎo)致港口封航。在極端天氣長(zhǎng)時(shí)間影響下會(huì)大范圍影響交通運(yùn)輸，導(dǎo)致煤炭等物資供應(yīng)緊張。

二是受災(zāi)范圍廣。此次災(zāi)害的范圍很大，呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特點(diǎn)，先是華北發(fā)生大范圍雪災(zāi)后，華中地區(qū)電煤庫(kù)存告急，稍晚是由于北方港口受雪冰封航而影響華東地區(qū)的煤炭供應(yīng)。

三是必須多部門(mén)聯(lián)動(dòng)才能應(yīng)對(duì)。此次災(zāi)害發(fā)生后，從最高領(lǐng)導(dǎo)層國(guó)務(wù)院到各部委都參與到應(yīng)對(duì)行動(dòng)當(dāng)中，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委在第一時(shí)間發(fā)出預(yù)警通知，經(jīng)過(guò)鐵道和交通運(yùn)輸主管部門(mén)部署和安排，煤炭搶運(yùn)工作才得以進(jìn)展順利。

2009～2010年冬季雨雪冰凍災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件造成的煤炭供應(yīng)短缺成為政府和有關(guān)研究機(jī)構(gòu)共同關(guān)注的問(wèn)題。2012年5月和2012年9月，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部相繼下發(fā)了《國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備管理暫行辦法》《國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備納入法制化、規(guī)范化管理的軌道。

三、對(duì)建立國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備的幾點(diǎn)建議

國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備工作十分復(fù)雜，既涉及國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、交通部、鐵道部等多個(gè)部門(mén)，也涉及煤礦、港口、電廠、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)行業(yè)的眾多企業(yè)，更涉及采購(gòu)、運(yùn)輸儲(chǔ)備等多個(gè)環(huán)節(jié)。從2009～2010年冬季雨雪冰凍災(zāi)害的嚴(yán)重影響和煤炭搶運(yùn)工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，要達(dá)到有效儲(chǔ)備和及時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的目的，保證煤炭的平穩(wěn)供應(yīng)，就必須建立和完善煤炭應(yīng)急保障體系，做到權(quán)責(zé)明確、組織嚴(yán)密、反應(yīng)及時(shí)、應(yīng)對(duì)有力。

l.進(jìn)一步完善煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備的有關(guān)法律法規(guī)，落實(shí)有關(guān)各方的責(zé)任和義務(wù)

要大力宣傳《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備管理暫行辦法》等法律法規(guī)，使煤礦、電力企業(yè)、運(yùn)輸企業(yè)等煤炭供應(yīng)鏈上的有關(guān)各方明確自身所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。特別是要讓有關(guān)各方明白，在發(fā)生突發(fā)事件、煤炭供應(yīng)短缺時(shí)，承擔(dān)起煤炭供應(yīng)的職責(zé)不僅是一種經(jīng)濟(jì)責(zé)任，更是一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治任務(wù)。

2.建立從中央有關(guān)部委到企業(yè)的嚴(yán)密的煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備組織體系，以提高應(yīng)急響應(yīng)速度

煤炭從煤礦到電力企業(yè)，環(huán)節(jié)很多，涉及多個(gè)利益主體，其中包括承儲(chǔ)企業(yè)、鐵路局、港口、船公司、海事部門(mén)、質(zhì)檢機(jī)構(gòu)、用煤企業(yè)等，組織協(xié)調(diào)工作量很大，專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)。這需要從國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部和鐵道部以及煤炭供應(yīng)鏈上的所有企業(yè)形成一個(gè)嚴(yán)密的組織體系，明確各自的職責(zé)和行動(dòng)方案，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)能夠及時(shí)應(yīng)對(duì)。

運(yùn)力保障程度及運(yùn)輸組織煤炭應(yīng)急保障的中心工作。就鐵道系統(tǒng)而言，目前仍然是政企一體化的體制，在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)可以通過(guò)一紙命令完成應(yīng)急動(dòng)員，并提出強(qiáng)有力的應(yīng)對(duì)措施。但就水路和公路系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，權(quán)力已經(jīng)分散到各個(gè)企業(yè)當(dāng)中，除中央和各省所屬的大型水運(yùn)企業(yè)外，各個(gè)企業(yè)自成一體，互不相屬，需要更為強(qiáng)有力的組織，才把它們納入到煤炭應(yīng)急保障體系之中。因此，必須設(shè)計(jì)運(yùn)力應(yīng)急保障預(yù)案，做好應(yīng)急運(yùn)力的組織或協(xié)調(diào)，建立應(yīng)急運(yùn)力保障體系，平時(shí)統(tǒng)一管理，應(yīng)急時(shí)期統(tǒng)一調(diào)度，確保在應(yīng)急狀態(tài)下這些運(yùn)力能夠“調(diào)得動(dòng)、用得上”。

3.建立國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備管理信息系統(tǒng)，對(duì)煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備進(jìn)行有效監(jiān)控，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行快速預(yù)警

建立統(tǒng)一的國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備管理信息系統(tǒng)，為政府各有關(guān)部門(mén)和有關(guān)企業(yè)提供快速便捷的溝通平臺(tái)，是對(duì)煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)管控的最有效的辦法，可以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急儲(chǔ)備信息的透明，消除管理盲點(diǎn)，保證信息的“及時(shí)性、真實(shí)性和準(zhǔn)確性”，滿(mǎn)足國(guó)家相關(guān)部門(mén)對(duì)煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備的管理需要。其中，發(fā)改委和財(cái)政部可通過(guò)國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備管理信息系統(tǒng)及時(shí)、準(zhǔn)確地了解全國(guó)煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備情況，做出收儲(chǔ)和動(dòng)用決策；煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)和國(guó)家電網(wǎng)公司可利用信息平臺(tái)，按照《辦法》要求，依據(jù)搜集、匯總的電煤生產(chǎn)、消耗、庫(kù)存信息，提出收儲(chǔ)和動(dòng)用建議；省人民政府相關(guān)部門(mén)可利用信息平臺(tái)了解應(yīng)急保供相關(guān)信息，協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策，提出動(dòng)用申請(qǐng)；承儲(chǔ)企業(yè)和承儲(chǔ)點(diǎn)也可依靠信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)儲(chǔ)備煤炭的科學(xué)、精細(xì)管理，落實(shí)國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備現(xiàn)場(chǎng)管理等工作任務(wù)。

特別是有突發(fā)事件時(shí)，可通過(guò)信息平臺(tái)在第一時(shí)間進(jìn)行預(yù)警和動(dòng)員，并采取相應(yīng)的方案和措施。

4.建立社會(huì)化的煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)聯(lián)合庫(kù)存實(shí)現(xiàn)聯(lián)合保供，提高煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備的效率

《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出要“加快建立全國(guó)煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備體系，提高應(yīng)急保障能力”。將更多符合條件的港口、煤炭樞紐地企業(yè)納入到煤炭應(yīng)急保障體系當(dāng)中建立聯(lián)合庫(kù)存，是優(yōu)化庫(kù)存規(guī)模、提高煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備能力和使用效率的有效途徑。按照現(xiàn)代物流理論，建立保障區(qū)域企業(yè)和儲(chǔ)備點(diǎn)聯(lián)合庫(kù)存，可以更加合理地確定庫(kù)存規(guī)模，降低總體庫(kù)存，減少資金占?jí)?；有利于加速煤炭?jī)?chǔ)備的輪換節(jié)奏，減少儲(chǔ)備過(guò)程中煤炭的自燃損耗，增強(qiáng)對(duì)資源的有效利用；可以更加有效地利用這些企業(yè)的原有儲(chǔ)備場(chǎng)地和儲(chǔ)備設(shè)施，減少基建投入，節(jié)約基建成本。

總之，建立煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備體系，就要進(jìn)一步完善立法，明確政府部門(mén)、煤炭供應(yīng)鏈上的相關(guān)企業(yè)在煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備體系中的責(zé)任和義務(wù)；要建立從中央有關(guān)部委到企業(yè)的嚴(yán)密的煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備組織體系，提高應(yīng)急反應(yīng)速度；要建立國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備管理信息系統(tǒng)，對(duì)煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備實(shí)現(xiàn)快速預(yù)警和有效監(jiān)控；要建立社會(huì)化的煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)聯(lián)合庫(kù)存實(shí)現(xiàn)聯(lián)合保供，提高煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備的效率”的政策建議。

（責(zé)任編輯：李元）

作者單位：（北京弘帆資訊有限公司）