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    建立財產(chǎn)申報制度研究

    2012-04-29 00:00:00張子賢
    決策探索 2012年18期

    建立官員財產(chǎn)申報制度,公開公職人員財產(chǎn),能將官員的行為置于國家監(jiān)督、民眾監(jiān)督、社會監(jiān)督之下,達(dá)到有效地監(jiān)督和懲治腐敗的目的。能否建立完善的財產(chǎn)申報制度,實施財產(chǎn)申報法,引起公眾的高度關(guān)注,中國政府也陸續(xù)出臺了許多財產(chǎn)申報制度的相關(guān)規(guī)定,但由于制度設(shè)計的漏洞和沒有剛性要求公示,一直未形成完全意義上的財產(chǎn)申報制度。建立財產(chǎn)申報制度是否必要?本文將從經(jīng)濟學(xué)成本—收益的維度進行分析。

    一、中國財產(chǎn)申報制度的現(xiàn)狀

    (一)困境分析的基本假設(shè)與研究路徑

    關(guān)于“腐敗”,本文采用國際貨幣基金組織(IMF)對腐敗的定義,認(rèn)為“腐敗是政府官員為了謀求個人私利而濫用公共權(quán)力”。本文提的腐敗主要指貪污型腐敗和尋租型腐敗。

    公務(wù)員財產(chǎn)申報制度(Properties Declaration System),即法定范圍內(nèi)的國家公職人員依照法定的期限和方式向有關(guān)機關(guān)申報法定范圍內(nèi)的財產(chǎn)并接受有關(guān)機關(guān)組織以及群眾監(jiān)督檢查的法律制度。

    分析主體上,本文采用經(jīng)濟學(xué)上的“理性經(jīng)濟人”假設(shè)。假設(shè)腐敗行為的主體官員和反腐敗行為主體政府均為“理性經(jīng)濟人”,以收益最大化為目標(biāo)函數(shù),具有“成本—收益”的分析能力并以此決定自己的行為。

    另外,本文假設(shè)財產(chǎn)申報制度建立前后,腐敗的成本不變,在腐敗行為不被查處的情況下腐敗收益也不變;政府提供給公務(wù)員的工資為常數(shù),不會因為實施財產(chǎn)申報制度而改變。

    本文分析思路為通過財產(chǎn)申報制度建立前后腐敗與反腐敗的成本收益(用收益與成本之差——凈收益表示)的對比分析來論證財產(chǎn)申報制度的必要性。有腐敗可能性的官員是否選擇腐敗取決于其腐敗的成本和收益的權(quán)衡,設(shè)立財產(chǎn)申報制度,加大腐敗被查處的概率,從而加大腐敗成本,會使官員腐敗的凈收益降低,作為“理性經(jīng)濟人”的官員則會減少腐敗行為;對于反腐敗的主體政府而言,設(shè)立財產(chǎn)申報制度,會帶來反腐敗收益增加,但同時會增加行政成本,基于政府視角,是否有必要設(shè)立財產(chǎn)申報制度,取決于增加的收益與增加的成本的對比,即建立財產(chǎn)申報制度前后的凈收益變化。如果建立財產(chǎn)申報制度之后的凈收益大于建立財產(chǎn)申報制度之前的凈收益,建立財產(chǎn)申報制度的收益大于成本,建立財產(chǎn)申報制度是有利的,是必要的;否則是不利的,不必要的。

    (二)腐敗與反腐敗的成本與收益的構(gòu)成分析

    1.腐敗的成本與收益的構(gòu)成分析。本文的腐敗主要指貪污型腐敗和尋租型腐敗。腐敗成本CC(corruption cost):中國著名國情研究專家胡鞍鋼先生提出,腐敗并非沒有成本,只不過是以隱性成本的形式大量存在。腐敗成本就是指腐敗分子為其腐敗行為付出的代價。從腐敗成本的構(gòu)成看,主要體現(xiàn)在三個方面:一是腐敗的直接成本CC1,即在實施腐敗行為的過程中直接由腐敗分子自己支付的成本,包括物質(zhì)和心理負(fù)擔(dān)方面的代價。二是腐敗的機會成本CC2。由于一個人花費一定的時間、精力和資金從事某種腐敗活動,便不再能有機會將這些資源用于其他遵紀(jì)守法活動,由此所自動放棄的遵紀(jì)守法活動可能的純收益,即為腐敗的機會成本。三是腐敗的風(fēng)險成本CC3(也可稱為受懲成本),即腐敗行為被紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)或司法機關(guān)查獲,并被判處刑罰或黨紀(jì)政紀(jì)處分對腐敗分子所造成的物質(zhì)和精神損失。

    2.反腐敗的成本與收益的構(gòu)成分析。反腐敗的成本,主要是指反腐敗的行政成本——由固定成本FC和變動成本VC兩部分組成。FC指反腐敗的公務(wù)設(shè)施的費用,如辦公設(shè)施成本。VC指政府反腐敗開支中的人力成本。反腐敗的收益B分為顯性收益B1和隱性收益B2兩部分,顯性收益是指收回了“贓款贓物”,減少了由于腐敗而導(dǎo)致的直接經(jīng)濟損失;隱性收益是指反腐敗取得的社會收益,由于腐敗的負(fù)外部性,所以反腐敗存在很大的隱性收益,這一隱性收益包括以下幾方面:一是因為大大降低了公共服務(wù)的費用從而刺激了外國直接投資活動;二是把大量資源從“非生產(chǎn)性尋租”活動轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)部門方面去;三是提高了政府及社會制度的“公信力”和公民感受到的“公義性”,從而刺激了私人長期投資和積累資產(chǎn)的積極性;四是提高了“腐敗致富”的成本。

    二、政策建議

    (一)制度設(shè)計要科學(xué)

    制度設(shè)計在申報內(nèi)容、范圍、方式等方面的漏洞,以及與當(dāng)時的非制度約束不兼容,造成制度難以操作,是導(dǎo)致制度功能失效,運行失靈的重要原因。因此,必須高度重視制度設(shè)計的科學(xué)性,要“堵大洞”也要“堵小洞”,避免出現(xiàn)申報主體范圍過窄,不能夠反映申報主體真實的財產(chǎn)狀況及變動情況,避免出現(xiàn)與現(xiàn)行法律法規(guī)脫節(jié),不具有法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性等會影響財產(chǎn)申報制度的有效性的問題。

    (二)建立強有力的實施機制

    在中國,軟政權(quán)現(xiàn)象的存在是腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的根本根源,也是財產(chǎn)申報制度的實施流于形式的重要原因,因為中國是建立在關(guān)系經(jīng)濟基礎(chǔ)之上,中國的官員喜歡凌駕于制度之上,而且制度變遷是一個“非帕累托改變”的過程,建立財產(chǎn)申報制度,全體人民的利益增加要以官員的利益損失為代價,官員會采取各種措施阻撓其實施,在以上兩個因素的作用下,財產(chǎn)申報制度極易流于形式。因此實施財產(chǎn)申報制度,必須建立強有力的實施機制,使“軟制度”向“硬制度”轉(zhuǎn)變。

    1.提高違約成本,檢驗一個國家的制度實施是否有效,其中最重要的就是看違約成本的高低。要設(shè)立相關(guān)的法條,規(guī)定相對較重的罪名與懲罰,對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者,可依法對當(dāng)事人直接進行處罰,司法部門還可對當(dāng)事人依法提起民事訴訟,以減少腐敗形成的預(yù)期效用,從而減少腐敗行為的發(fā)生。

    2.設(shè)立公示環(huán)節(jié)。群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督,觸角廣,靈敏度高,是威力大而成本又最低的監(jiān)督形式,應(yīng)很好地重視和發(fā)揮這兩種監(jiān)督形式的作用,使之與專門機關(guān)監(jiān)督有機結(jié)合,相輔相成。如果只有申報環(huán)節(jié),沒有公示環(huán)節(jié),財產(chǎn)申報的效果就會大打折扣。近些年來重大腐敗案件既非因干部財產(chǎn)申報而得到顯現(xiàn),也非因考核制度而暴露出來,而多數(shù)是因群眾舉報、由他案牽出或是中央在巡視中發(fā)現(xiàn)。透過這種現(xiàn)象也可以看出,在財產(chǎn)申報制度中,唯有公示,發(fā)揮民眾監(jiān)督功能,才能切實達(dá)到制度防腐的目的。

    3.不斷完善與財產(chǎn)申報公示相關(guān)的一系列配套措施或制度。諸如財產(chǎn)評估制度、銀行存款實名制度,以及對公民舉報者隱私的保護、信訪者權(quán)益的保障、公民個人誠信體系建設(shè)等等,這些因素是財產(chǎn)申報制度有效實施的重要保障。

    (三)實施財產(chǎn)申報制度的過程中要注意提高政府機關(guān)辦事效率

    提高政府機關(guān)辦事效率,就是要避免機構(gòu)人員冗余,辦事效率低下等現(xiàn)象的發(fā)生。否則也會加大政府建立財產(chǎn)申報制度的成本,降低其凈收益。

    (四)財產(chǎn)申報制度不可倉促出臺

    在觀念制約、技術(shù)制約和現(xiàn)階段配套制度不完善,以及官員抵觸情結(jié)嚴(yán)重的情況下,倉促出臺一套法律懲罰約束力差,沒有公示環(huán)節(jié)的財產(chǎn)申報制度,由于政權(quán)的政務(wù)操作是由官員來完成的,會使得財產(chǎn)申報這項本該發(fā)現(xiàn)問題、預(yù)防腐敗的制度,成為不透明的和缺失必要環(huán)節(jié)的暗箱操作制度。隱瞞和虛報收入蒙混過關(guān) ,將成為這項制度實踐的必然結(jié)果。建立財產(chǎn)申報制度,不僅會使成本大于收益,還會降低政府公信力,使民眾對政府喪失信心。

    (作者系西北大學(xué)經(jīng)濟學(xué)在讀博士)

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