當前預算績效管理工作中存在的問題及原因分析

【摘 要】預算績效管理是提高財政性資金使用效益的有效途徑，我國也十分重視預算績效管理，并在近幾年的探索中取得成效。但不得不說，我國的預算績效管理在管理的深度和廣度上都與績效預算管理的要求存在差距。本文旨在分析我國預算績效管理工作存在的問題，并分析問題背后的原因。

【關鍵詞】預算績效管理；問題；原因

績效預算，相比于傳統(tǒng)的預算方法，它把市場經(jīng)濟的一些基本理念融入公共管理之中，從而有效的降低了政府提供公共品的成本，提高了財政支出的效率。近年來，全國各級財政部門認真貫徹落實黨中央、國務院關于提高財政資金績效的要求，在加強預算績效管理方面開展了積極探索，各方面工作取得新的成效。但不得不承認，使這種“舶來品”成功地轉化為中國特色的績效預算體制仍然是一個浩大的工程。

一、我國預算績效管理存在的問題

1．預算績效管理工作機構及職責不完善。近幾年，我國各級財政部門認真貫徹落實了黨中央、國務院關于提高財政資金績效的要求，各地的預算績效管理工作的組織機構建設雖然取得了一定的成效，但總體來看，工作機構的設置及職責不一，不能保證績效管理工作的專業(yè)化進行。目前全國只有14個地區(qū)省級財政部門設置了專門的預算績效管理機構，名稱不盡統(tǒng)一，職責也不盡明確；其他地區(qū)大多數(shù)將相關職能由預算處負責，少數(shù)地區(qū)由監(jiān)督處牽頭負責，人員數(shù)量較少；只有部分市縣財政部門設置了預算績效管理機構。此外，預算績效管理人才隊伍建設也存在不足，由于預算績效管理的專業(yè)性、復雜性等特性，現(xiàn)有工作人員的業(yè)務水平不能滿足要求，業(yè)務素質(zhì)急需提高。

2．預算績效管理工作缺乏法律法規(guī)支撐。我國當前的預算績效管理工作缺乏相應的法律法規(guī)作為制度保障，面對各方利益博弈和多種阻力，難以有效發(fā)揮職能作用。從國外財政預算績效管理的實踐看，如美國、英國這些國家普遍采用立法的形式，制定了關于政府績效責任和流程的法律法規(guī)，以法律的手段確立預算績效管理各方的權利和義務。再看我國，迄今為止還沒有出臺全國統(tǒng)一的有關預算績效管理的法律法規(guī)，財政部印發(fā)的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2009]76號）只可作為部門規(guī)章依據(jù)。政府績效管理多處于自發(fā)、半自發(fā)狀態(tài)，沒有相應的制度和法律作保障，缺乏統(tǒng)一的指導原則和評價標準，這也導致各級地方政府的評價體系難以推廣和普及。

3．預算績效管理工作體系尚不完善。一是績效目標管理體系不夠健全。江蘇省的績效目標管理工作還只是試點工作，沒有完善的法律法規(guī)做保障。此外，我國現(xiàn)行的績效目標管理工作缺乏一個合理、統(tǒng)一的目標指標體系，使得績效目標的設定不科學。二是績效監(jiān)督管理難以實施。我國目前有關財政監(jiān)督方面的法律、法規(guī)及工作制度建設近乎空白，有關財政支出績效監(jiān)督主體、財政資金分配和使用效果的責任追究等反面均沒有相應規(guī)定。另外由于缺乏相關經(jīng)驗，績效監(jiān)督工作取證困難。被監(jiān)督單位的資料往往不齊全，績效問題界定不清，項目支出核算不清晰等都致使績效監(jiān)督中責任難以落實。三是績效評價體系不科學。績效管理的核心的績效評價，目前在理論上和實踐上都還不夠成熟，特別是績效評價方法單一，績效評價指標設置不科學。地方預算績效的考評仍然以定性考評為主，往往是憑印象、憑經(jīng)驗而缺乏數(shù)據(jù)支持和科學的分析測評，缺乏定量的測評標準和定量分析人員，造成評價難以避免隨意性和片面性現(xiàn)象。在績效指標的設定上，過分強調(diào)經(jīng)濟效益績效，設置指標權重時多以經(jīng)濟指標為主；忽視對整個社會的作用，評價的視野過于狹窄，以致單個或局部經(jīng)濟、宏觀浪費的現(xiàn)象不斷發(fā)生。四是評價結果應用難以落實。絕大部分地方未制定評價結果應用的辦法和措施，評價結果僅僅是停留在反映情況、找出問題、完善制度層面，還不能和財政管理相銜接以把結果轉化為績效預算；還不能和經(jīng)濟社會的發(fā)展目標相銜接以把結果運用到促進經(jīng)濟社會發(fā)展的目標上來。有些地方開展的績效評價主要側重考察單一項目執(zhí)行管理的規(guī)范性，績效評價更像是項目總結驗收，一些部門和單位領導對績效評價工作結果應用了解和重視程度不夠，往往一評了事，不積極采取應用措施落實評價結果。

二、預算績效管理工作問題的原因分析

1.預算績效管理理念不統(tǒng)一。新預算績效管理本質(zhì)上是“政府”評價“政府績效”，涉及到政府管理制度的變革，但從實踐情況看，大都對預算績效管理的理解停留在項目預算管理和部門預算管理的層次上。對預算支出講績效是預算績效管理的內(nèi)在要求，但預算績效管理不僅僅是項目的績效，也不僅僅是部門預算的績效，而是要反映政府的績效。這與新預算績效管理興起的原因有關，即減輕財政壓力和回應公眾對巨大財政支出受益情況的關注。此外，預算績效管理觀念的轉變還不到位?？冃ьA算是建立在重視績效的政府文化之上的，當政府文化以控制為中心轉移到以績效為中心的時候，績效預算才可能真正發(fā)揮作用。在我國，“官本位”思想根深蒂固，政府組織及其行政人員始終處于一種無壓力、無責任的松散狀態(tài)。各級政府部門將很多精力用于運用各種手段對有限的財政資源進行爭奪，常常是哪里工作問題比較嚴重，就追加預算，這就導致“會哭的孩子多吃奶”以及“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的只講做事花錢不講效率預算的觀念。

2．缺乏科學的預算績效管理指標體系。目前我國缺乏有效的績效評價指標體系，大部分地方都沒有建立科學的評價指標，沒有科學、合理的評價標準，無法保證評價結果的客觀性、有效性。政府支出活動具有其特殊性：它不像市場上的各種活動那樣都有直接的經(jīng)濟效益，政府支出活動的范圍往往是市場機制不能正常發(fā)揮作用的市場失靈領域，政府的投資也往往是為了滿足社會公眾需要，但短期很難見到經(jīng)濟效益的項目。另外，財政支出范圍廣泛且支出績效呈多樣性的特點，既有可以用貨幣衡量的經(jīng)濟效益，還有更多的無法用貨幣衡量的社會效益，而且不同項目的效益期長短不同，還有直接效益、間接效益。因此，長期以來，財政部門一直無法采取一種比較準確的辦法對財政支出進行衡量，而這一“盲點”恰恰是減少資源損失浪費、提高效率的關鍵點。

3．預算透明度差。公眾不明確預算績效的關注路徑，即不清楚如何影響政府績效預算。當前我國公眾參與政府預算的制度尚不健全，出臺的一些行政規(guī)范性文件層次太低，不具有法律效力，公眾參與政府預算的權利得不到法律保障，這樣就會出現(xiàn)公眾即使主觀上想?yún)⑴c但礙于參與渠道的障礙，最終仍然無法真正參與到政府預算中去。此外，公眾的思想認識還不到位，參與政府預算的積極性還不夠高。改革開放之前的一個相當長的時期里，由于高度集中的計劃經(jīng)濟和“以階級斗爭為剛”的錯誤理論和實踐等歷史條件形成的對權威服從的心理沉積，使得公民在短時間內(nèi)很難形成獨立自主的人格，更加難以意識到自己的主體地位及相應的權利和責任。還有許多人思想觀念轉變不到位，認為政府預算問題與自身利益的關聯(lián)性不大，從而選擇對政府預算持冷漠態(tài)度。

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