天價過路費案背后的公路收費歧途及其矯正路徑選擇

經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖亞當(dāng)·斯密在《國富論》中指出：“一國商業(yè)的發(fā)達(dá)，全賴于良好的道路、橋梁、運河、港灣等公共工程”。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅斯托也曾指出：“（公路等）基礎(chǔ)設(shè)施是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，在一般產(chǎn)業(yè)投資之前，一個社會應(yīng)該具備基礎(chǔ)設(shè)施方面的積累，基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展是一國經(jīng)濟(jì)起飛的必要條件，是工業(yè)化不可逾越的階段?！鄙鲜鰞晌粚W(xué)者的觀點，也即人們通常所說的：“要致富，先修路”，這一深入人心的觀點是為各行業(yè)人們所廣泛接受的。公路已然成為我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要命脈之一，國家和民眾對公路建設(shè)的重視是毋庸置疑的，然而，關(guān)于公路過路費的問題仍是社會公眾保留贊許和關(guān)注的重要焦點。2011年震驚國內(nèi)的河南農(nóng)民時建峰偷逃368萬過路費的“天價過路費”案，又一次涌現(xiàn)出一個里程碑式的悲情人物，同時也再一次掀起了民眾對公路收費問題的質(zhì)疑和討論，全國各省市的公路收費制度和地方執(zhí)法情況成為人們關(guān)注的焦點，相比擔(dān)憂天價過路費，人們更期望合理過路費運行的有效整飭。

一、公路收費模式的異度空間：天價過路費案背后的社會現(xiàn)象折射

時氏兄弟偷逃368萬天價過路費一案現(xiàn)已審結(jié)，與此關(guān)聯(lián)的輿論，除了案件審理過程中的刑法考量和司法程序質(zhì)疑等問題以外，同時也折射出我國一直受人關(guān)注的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，即過路費的居高不下，以及收費年限的“綿延無絕期”。我國公路收費的水平一直保持在高企狀態(tài)，區(qū)別于世界各國的公路管理模式，形成了公路收費模式中的異度空間。根據(jù)研究表明，全世界建有收費公路的國家和地區(qū)共有20多個，建有收費公路14萬公里，但僅僅我國就占了10萬公里，比例約達(dá)占70%。與美國相比，美國共9萬公里高速公路，但收費公路的比例的僅占8.8%；而我國收費公路共10萬公里。中國的公路業(yè)已連續(xù)多年成為中國最暴利的十大行業(yè)之一。

二、我國公路收費制度的多維困境及發(fā)展歧途

中國收費公路普遍存在著過分依賴銀行貸款、地方政府和交通部門違規(guī)收費、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓不規(guī)范、管理問題突出等問題，縱觀我國公路收費制度的發(fā)展歷史，我國公路收費制度面臨著多維困境，并有步入發(fā)展歧途的危險，并逐漸成為我國經(jīng)濟(jì)增長和消費水平提高的攔路虎。

1.收費面廣、價高、性質(zhì)亂。再看“天價過路費”案，有網(wǎng)友計算，按時軍鋒平均每車70噸的運量來計算，若每噸沙子毛利50元，跑一趟的毛收入也僅有3500元，除去油費、司機(jī)工資和車輛折舊等保守成本2000元，剩下的僅有1500元左右。而按照中原高速平頂山分公司總經(jīng)理助理金煜偉向媒體介紹的收費標(biāo)準(zhǔn)，涉案農(nóng)民的兩輛車平均每次荷重通行費為2929.8元，空駛收費為196.3元。兩項合計，平均跑一趟活兒需要向高速公路交費3126.1元。時軍鋒如果完全按標(biāo)準(zhǔn)交費，他的車?yán)惶嘶顑哼€得倒賠1600元左右。這在追逐利潤的市場經(jīng)濟(jì)體制之下是不應(yīng)發(fā)生的。商人不贏利，以何為生計？如果社會資源分配的有效性結(jié)果僅僅在于此，那么社會如何會有前進(jìn)的動力和遵守法律的信仰呢？

2.收費標(biāo)準(zhǔn)制定過程透明度和公眾參與度嚴(yán)重缺乏?！妒召M公路管理條例》第15條規(guī)定：“高速公路車輛通行費的收費標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)依照價格法律、行政法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行聽證?！钡窃趯嵺`中，關(guān)于信息公開和有效聽證的內(nèi)容卻鮮為落實。在條例實施的最初幾年，全國各地基本沒有依法實施聽證程序的實例，縱容我國公路收費標(biāo)準(zhǔn)的任意化。近年來，少數(shù)地區(qū)開始推行公路收費標(biāo)準(zhǔn)聽證會形式，但其聽證制度缺乏嚴(yán)格的法定性和科學(xué)性，在利益關(guān)系的驅(qū)動下，不可避免的出現(xiàn)個別腐敗、尋租現(xiàn)象，使得光鮮靚麗的聽證制度流于形式，以此為基礎(chǔ)而制定的收費標(biāo)準(zhǔn)亦是缺乏科學(xué)性和合理性保障。從本質(zhì)上而言，收費標(biāo)準(zhǔn)制定過程的透明度水平以及社會公眾的參與度高低仍然是制約我國公路收費制度走向科學(xué)合理化道路上的重要阻礙，這一因素所干擾的，不僅僅是收費標(biāo)準(zhǔn)本身的合理與否，更打破了以公路收費為核心的各個利益群體之間的平衡力量，導(dǎo)致社會整體利益的極度傾斜，使社會大眾模糊了公路的公共產(chǎn)品性質(zhì)，公路收費制度也逐漸步入未知歧途。

3.選擇性的收費標(biāo)準(zhǔn)挑戰(zhàn)公平正義，滋生社會腐敗。河南“天價過路費”案中所涉及到的一個重要焦點，就是關(guān)于軍牌和武警牌車輛的通行特權(quán)問題，這一公路收費制度中的公權(quán)力介入，使我國公路管理制度的公平正義性受到質(zhì)疑，這種選擇性的收費標(biāo)準(zhǔn)正是對社會公平正義的挑戰(zhàn)，間接鼓勵著社會腐敗現(xiàn)象的不斷滋生?！白钯F的道路后面是最貴的政府?！睆哪撤N程度上說，政府權(quán)力以及與其密切相關(guān)的政府行為，對天價過路費的形成有著不可推卸的責(zé)任?！皳碛姓温毼槐阋馕吨鴵碛信c之相隨的一種‘產(chǎn)權(quán)’，這種產(chǎn)權(quán)不僅可以用來立法創(chuàng)租，還可用來增加他人成本?！本湍壳暗墓愤\營機(jī)制而言，越來越多的公路管理公司上市，巨大的利潤收入促使這些公路管理公司成為當(dāng)?shù)卣闹匾斦杖雭碓?。在?jīng)濟(jì)利益關(guān)系錯綜復(fù)雜的今天，包括政府主體和經(jīng)營主體在內(nèi)的各個利益群體，無不踩著法律紅線，追逐非法利潤，其間的腐敗附庸行為，必然成為當(dāng)今社會的一大流毒。在對待公路收費標(biāo)準(zhǔn)的問題上，選擇性的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)是公路收費制度公平公正的絆腳石，它所標(biāo)示的并不僅僅是普通通行車輛與軍牌和武警牌通行車輛的不同待遇，同時也是社會資源低效率分配的非正常體現(xiàn)。有特權(quán)的地方就有腐敗，這與政府行為的規(guī)范有關(guān)，同樣與社會民生的保障有關(guān)，如何促使我國公路收費制度由收費型向服務(wù)型方向的轉(zhuǎn)變，政府行為的作用力和影響力不容忽視。

三、我國公路收費制度的矯正路徑選擇

1.公路經(jīng)營方式的有效轉(zhuǎn)變——市場化改革的推進(jìn)。從目前的公路經(jīng)營模式來看，收費公路的建設(shè)、運營、管理一般都有地方政府操作，大多數(shù)收費公路管理模式是交通部門壟斷的“四位一體”管理模式，即交通部門既負(fù)責(zé)投資、建設(shè)，又負(fù)責(zé)管理、使用，導(dǎo)致收費公路的行政色彩越來越濃，公路的壟斷性特征越來越明顯，所謂的政府監(jiān)督形同虛設(shè)，各種收費見縫插針，絕處逢生，公路管理面臨著嚴(yán)峻的信任危機(jī)。在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)背景之下，實現(xiàn)公路收費的市場化改革是推進(jìn)我國公路管理制度的重要途徑。近年來，在國家宏觀調(diào)控政策的指導(dǎo)下，市場化改革在收費公路建設(shè)、運營、養(yǎng)護(hù)等領(lǐng)域已經(jīng)開始并逐步深化，但是收費領(lǐng)域內(nèi)的市場化進(jìn)程仍然是十分緩慢。在公路收費領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)市場化的改革，其本質(zhì)是生產(chǎn)方式的根本轉(zhuǎn)變，它的實踐和成果是改善當(dāng)前公路收費諸多問題的關(guān)鍵。

2.收費公路的制度完善。在解決了收費公路運行的基本經(jīng)營模式之后，公路收費的具體操作制度成為解決當(dāng)前公路收費困境的重要內(nèi)容?；趯Ξ?dāng)前收費公路不足的認(rèn)識和分析，收費公路的操作制度可從以下幾個方面進(jìn)行推進(jìn)和改善：（1）關(guān)于公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化條件的規(guī)定。在信息不對稱的市場環(huán)境中，不公平現(xiàn)象和非正當(dāng)利益更容易滋生。在厘清收費公路的經(jīng)營權(quán)發(fā)展歷史過程中，我們會發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)公路的經(jīng)營權(quán)屬性都發(fā)生過或多或少的變化，其中以政府將公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給企業(yè)或其他經(jīng)營性主體的形式為主。這種文件憑證上的抽象轉(zhuǎn)變，帶給社會最實際的影響，即是公路收費期限的無限延長，以及公路收費信息的混亂無章，使得本就享有有限信息知情權(quán)的社會公眾被公路經(jīng)營者玩弄于股掌之間，其合法權(quán)利受到巨大挑戰(zhàn)?；谶@一客觀事實，我們認(rèn)為，在促進(jìn)我國公路收費正規(guī)合理化的過程中，必須加強(qiáng)關(guān)于對公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化條件的規(guī)定。如在收費公路的管理辦法中，規(guī)定收費公路的經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但是必須符合一定的條件，如：經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓必須向社會公布，并采用招投標(biāo)的方式公開進(jìn)行；收費時間已超過批準(zhǔn)收費期限2/3的政府還貸路不得轉(zhuǎn)讓等內(nèi)容，從而將收費公路的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓嚴(yán)格限定在合法合理范圍之內(nèi)，以減少因肆意妄為的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓而引起的收費管理前后不一的混亂現(xiàn)象，促使我國公路收費制度的完善發(fā)展。（2）車輛收費標(biāo)準(zhǔn)的再考慮。根據(jù)調(diào)研情況反映，我國國內(nèi)公路收費的計費標(biāo)準(zhǔn)是按車型種類的不同計算的，不同載客載貨量的車型根據(jù)實際情況征收不同標(biāo)準(zhǔn)的過路費。這種收費標(biāo)準(zhǔn)是我國長久以來一直實行的公路收費標(biāo)準(zhǔn)，它在很大程度上對我國公路收費制度發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但是，隱藏在這種收費標(biāo)準(zhǔn)之下的弊端也是顯而易見的。不少人為獲取更大收益不惜踩著法律紅線，改造車輛，以求能夠裝載更大的貨物量或者客流量，于是，“合法超載”的現(xiàn)象層出不窮，對我國公路建設(shè)和公路安全構(gòu)成了巨大的威脅?；趯Υ它c的考慮，對我國公路收費標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)勢在必行，其實，以車輛重量為計算變量是較為理想的公路收費標(biāo)準(zhǔn)。（3）費改稅的推動。稅費改革是我國規(guī)范政府收入機(jī)制的重要舉措，其主要模式是在對現(xiàn)有的政府收費進(jìn)行清理整頓的基礎(chǔ)上，用稅收取代一些具有稅收特征的收費性項目，通過進(jìn)一步深化財稅體制改革，初步建立起以稅收為主，少量的、必要的政府收費為輔的政府收入體系。言及我國的公路收費項目，對其實現(xiàn)費改稅的改革是必要而可行的。對這一實踐的有力佐證，便是我國海南省“通行附加稅”。海南省自1994年1月1日起，將公路養(yǎng)路費、公路運輸管理費、過路費、過橋費“四費合一”，統(tǒng)一征收機(jī)動車燃油附加費，并取消了所有公路收費站，海南成為全國唯一沒有公路收費站卡的省份。公路收費費改稅的改革理論，是經(jīng)海南省實踐成功的理論，要想解決我國公路收費的老大難問題，稅收是值得利用的有力工具，如何實現(xiàn)我國公路費改稅的推動，是真正規(guī)范我國公路收費的必經(jīng)途徑，也是遏制當(dāng)前公路收費雜亂現(xiàn)象的利藥良方。

3.第三方監(jiān)督機(jī)制的完善。有權(quán)力就必須有制約。我國公路收費制度的規(guī)范和完善，不能僅靠交通部門或地方政府的“自導(dǎo)自演”，完善有效的第三方監(jiān)督機(jī)制是督促我國公路收費制度沿著正確軌道持續(xù)發(fā)展的重要保障。在克服我國公路收費的多位困境中，第三方監(jiān)督機(jī)制的作用發(fā)揮，值得人們拭目以待。（1）聽證制度的落實。公路收費領(lǐng)域內(nèi)聽證制度的有效落實一直是人們呼聲較高的民意要求。誠然，我國公路收費領(lǐng)域內(nèi)的聽證制度一直存在，但由于主客觀等多方面的原因，其落實程度不盡理想，對這一薄弱環(huán)節(jié)的緊抓和改善是我國公路收費制度規(guī)范化運行的監(jiān)督保障。如公路收費的標(biāo)準(zhǔn)制定、價格水平的形成、公路經(jīng)營權(quán)的變更、大額公路罰款的決定等內(nèi)容，因其與人們合法利益保障的關(guān)系密切，都應(yīng)該經(jīng)過法定聽證程序的核定，通過民主協(xié)議和公開質(zhì)疑等方式，力保相關(guān)決定的正當(dāng)性和公平性，避免因信息閉塞而導(dǎo)致的“暗箱操作”行為，使與收費公路管理相關(guān)的各項行為實現(xiàn)與社會大眾的陽光型接觸，督促我國公路收費的合法化發(fā)展。（2）還貸動態(tài)財物評估機(jī)制的建立。還貸動態(tài)財物評估機(jī)制是監(jiān)督我國收費公路正常運轉(zhuǎn)的技術(shù)性手段。這一監(jiān)督機(jī)制的建立，需要以充足的、精確的數(shù)據(jù)信息為保障，并要求對全國各地收費公路的電子系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)設(shè)置，協(xié)調(diào)公路建設(shè)公司、公路經(jīng)營公司、貸款銀行等多方利益主體的關(guān)系，圍繞“公路還貸”這一核心點，實現(xiàn)對收費公路還貸信息的記錄、統(tǒng)計、分享和評估，最大限度的促進(jìn)公路這一公共產(chǎn)品社會公益屬性的回歸，賦予社會大眾充分的知情權(quán)和權(quán)利救濟(jì)的有效途徑，從而鞭策我國收費公路的有效運行。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]亞當(dāng)·斯密.國民財富的性質(zhì)和原因的研究[M].商務(wù)印書館，

1979：284～285

[2]羅斯托，賀力平譯.從起飛進(jìn)行持續(xù)增長的經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].四川人民出版社，1998：3

[3]閆肖鋒.天價過路費的背后[J].財經(jīng)郎眼.2011-01-24