環(huán)境政策中的命令控制型政策工具及其優(yōu)化選擇

【摘要】隨著環(huán)境問題的日益突出，環(huán)境政策工具也層出不窮，而命令控制型政策工具在應(yīng)對環(huán)境問題方面在生態(tài)治理和環(huán)境保護方面占據(jù)著非常重要的地位。本文對命令控制型政策工具的有缺點進行探討，在此基礎(chǔ)上提出了命令控制型政策工具優(yōu)化選擇的路徑。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境政策；政策工具；政府管制

一、命令控制型政策工具的含義

命令控制型政策工具也叫直接管制工具，是旨在通過管理生產(chǎn)過程或產(chǎn)品使用來限制特定污染物的排放，或在特定時間和區(qū)域內(nèi)限制某些活動等直接影響污染者的環(huán)境行為方面的制度措施。這一工具類型包括全部的直接管制措施，如標準、許可證、配額、使用限制等。

二、命令控制型政策工具的優(yōu)越性及其局限性

（1）命令控制型工具的優(yōu)越性。第一，實施效果的可確定性。命令控制工具具有強制性，因此它所實施的對象必須服從命令控制工具所規(guī)定的基本要求。第二，適于處理突發(fā)性的環(huán)境事件。一般來說，當某個地方的生態(tài)破壞及環(huán)境污染已經(jīng)嚴重超過“生態(tài)胭值”和“環(huán)境容量”時，是不容許由市場去自愿協(xié)商的，也不可能依靠征稅手段來解決問題，這時命令控制工具也許是主要的選擇，有時可能會成為唯一的選擇。在這種情形下，政府的行政權(quán)威和管理資源是最果斷有效的手段。命令控制工具適于處理一些外部性問題導(dǎo)致的緊急環(huán)境事件，特別是公害事件。第三，可以直接供應(yīng)環(huán)境公共產(chǎn)品。環(huán)境政府可以利用自己的行政權(quán)威提供與外部性相對的服務(wù)措施，特別是那些環(huán)境容量為零的物品的管制。例如，DDT的禁止使用，必須采用強有力的管制措施。（2）命令控制型工具的局限性。第一，執(zhí)行成本巨大。管制由政府直接實施，其效果取決于政府執(zhí)行力度和企業(yè)接受程度。第二，管制者疲于應(yīng)付成為“救火隊員”。目前環(huán)境管理的現(xiàn)狀，可以用“管得過多，統(tǒng)得過死”來描述?！肮艿眠^多”意味著管制的面寬、點多，管制者與被管制者在數(shù)量和精力上的嚴重不對等，導(dǎo)致管制者信息不對稱情況繼續(xù)惡化，管理漏洞層出不窮，這是現(xiàn)行制度的必然結(jié)果。第三，“劣品驅(qū)逐良品”現(xiàn)象。“劣品驅(qū)逐良品”的問題是“上有政策，下有對策”的真實寫照。一種情況是指某些企業(yè)違反了現(xiàn)行標準或法規(guī)，但該企業(yè)從中取得了收益，而其它企業(yè)卻因遵循現(xiàn)有規(guī)則而事實上受到了損失。另一種情況是由于某些企業(yè)的非法行為導(dǎo)致環(huán)境管制政策更加趨緊，而合法的企業(yè)卻成了陪綁對象和主要受害者，企業(yè)生存環(huán)境進一步惡化，最終導(dǎo)致合法企業(yè)的衰落甚至倒閉。第四，敗德行為。敗德行為是指當合約的參與者不能被直接觀察到時，他們就不會服從規(guī)則，并且不會按合同條款執(zhí)行。在環(huán)境管理中，由于信息不對稱問題嚴重，被管制者經(jīng)常游離于管制者視線之外，對其行為缺乏有效約束，這種敗德行為屢禁不止。

三、命令控制型政策工具優(yōu)化選擇

（1）環(huán)境政策目標和合理確定。政府在進行政策工具的優(yōu)化選擇時，必須始終圍繞最初所確定的環(huán)境政策目標進行，任何偏離目標的工具選擇都是難以取得成功的。（2）健全的環(huán)境管理體制。當前中國的環(huán)境管理體制是影響命令控制工具有效實施的重要因素，因此，健全的環(huán)境管理體制是政府環(huán)境政策工具選擇考慮的一個條件變量。（3）基本的法律保障。命令控制工具的有效實施必須有相關(guān)的環(huán)境保護法規(guī)作為保障。如前文所分析的，我國命令控制工具各個具體手段在實際的實施過程中都或多或少地缺乏法律依據(jù)。因此，目前我國應(yīng)該積極地去修訂《水污染防治法》、《大氣污染防治法》和《環(huán)境影響評價法》等相關(guān)法律法規(guī)，制定污染源限期治理管理條例、規(guī)劃環(huán)境影響評價條例、環(huán)境監(jiān)測條例等，為實施“區(qū)域限批”、總量控制、限期治理、停產(chǎn)整治、淘汰落后的生產(chǎn)技術(shù)設(shè)備及工藝、關(guān)停環(huán)境違法企業(yè)等監(jiān)管制度和強制措施提供法律依據(jù)。（4）較強的政府環(huán)境管理能力。中國環(huán)境政策遇到的實際困難之一，是缺少足夠的力量對環(huán)境損害行為進行有效的監(jiān)督和制約。要加強地方政府尤其是環(huán)保行政部門的能力建設(shè)，給地方政府必要的經(jīng)費、人員和其他物質(zhì)保障。在這樣的條件下，政府所選擇的命令控制工具才能具有有效實施的物質(zhì)基礎(chǔ)。

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