戶口再松綁

在中國(guó)，每5個(gè)人當(dāng)中就有一個(gè)處于“人戶分離”狀態(tài)，離開(kāi)生長(zhǎng)之地，去尋覓更有吸引力的財(cái)富和生活。大都市的優(yōu)越和遷徙自由的實(shí)現(xiàn)卻并沒(méi)有帶來(lái)期望中的幸福感。因戶籍而產(chǎn)生的門檻，使他們?cè)诰蜆I(yè)、教育、社會(huì)保障方面成為“二等公民”。

2012年2月，新一輪的戶籍制度改革啟動(dòng)，意在消除捆縛在戶口之上的福利差異。戶口松綁無(wú)疑是城市包容的第一步，而同等國(guó)民待遇的實(shí)現(xiàn)則需要深層領(lǐng)域的開(kāi)放和公平。

“戶籍只會(huì)帶來(lái)不方便”

2012年全國(guó)“兩會(huì)”前夕，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》。提出放開(kāi)地級(jí)市戶籍、保障進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)益，直指多地發(fā)生的“土地?fù)Q戶口”、“土地?fù)Q社保”現(xiàn)象。作為自2010年確立的國(guó)務(wù)院重點(diǎn)任務(wù)之一，戶籍制度改革被寫入今年的《政府工作報(bào)告》。

3月18日，公安部副部長(zhǎng)黃明稱，《居住證管理辦法》已經(jīng)形成草案，正在征求意見(jiàn)，年內(nèi)報(bào)國(guó)務(wù)院審定。具有“準(zhǔn)戶口”性質(zhì)的居住證將替代暫住證。

近年來(lái)，戶籍改革的嘗試更多由地方政府主導(dǎo)，上海、廣東、浙江等省市相繼開(kāi)始推行居住證制度。諸多亂象也隨之產(chǎn)生：居住證與權(quán)益分享相脫節(jié)、形同虛設(shè)，農(nóng)民的土地以“進(jìn)城落戶”為名被剝奪。2011年末，中國(guó)大陸城鎮(zhèn)人口數(shù)量首次超過(guò)農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化仍將保持高速行進(jìn)。在此背景下，中央層面的制度設(shè)計(jì)顯得尤為緊迫。

“嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，從2001年之后，中央就沒(méi)有專門出臺(tái)過(guò)戶口方面的改革措施了?！弊?986年開(kāi)始研究戶籍制度的中國(guó)人民公安大學(xué)教授王太元對(duì)《南風(fēng)窗》記者說(shuō)。2001年，公安部開(kāi)始推行全國(guó)范圍內(nèi)的小城鎮(zhèn)戶籍改革。此后，戶籍改革多是作為城鄉(xiāng)一體化、人才發(fā)展規(guī)劃的配套措施被推動(dòng)。

在王太元看來(lái)，此項(xiàng)改革的實(shí)質(zhì)應(yīng)是與戶籍有關(guān)的社會(huì)管理各領(lǐng)域從計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)化，并非戶籍管理方式的簡(jiǎn)單變更。作為公民信息管理手段，戶籍只會(huì)帶來(lái)不方便，而不會(huì)產(chǎn)生不公平，所有的問(wèn)題都是緣于對(duì)戶口的濫用。

“例如，高考的不公平是因?yàn)檎猩藬?shù)分配指標(biāo)的不公平，而不是因?yàn)閼艨?。北京考生上北大的概率是河南?6倍，山東、河北也都是比較吃虧的地方?！蓖跆f(shuō)。

教育機(jī)會(huì)的不公平是戶籍劃分所導(dǎo)致的問(wèn)題之一。對(duì)大多數(shù)“移民”而言，可以忍受“低人一等”的失落、可以忍受對(duì)城市的貢獻(xiàn)與回報(bào)不成正比，但卻不能忍受身份差異的代際傳遞。在流動(dòng)人口規(guī)模巨大的城市，這樣的問(wèn)題尤為突出。

“北京接納了我們作為這個(gè)城市的勞動(dòng)力和納稅人，卻把我們的孩子拒之門外，這不公平也不人道，為所有納稅人提供不分戶籍不分貧富不分地位的公平的教育機(jī)會(huì)，是北京市政府的義務(wù)?！痹诜磸?fù)向教育部和北京市政府遞交的信函中，一群為隨遷子女爭(zhēng)取高考權(quán)利的非京籍家長(zhǎng)這樣表明他們的立場(chǎng)。按照現(xiàn)行規(guī)定，參加高考的學(xué)生只能在戶籍地報(bào)考，這讓已經(jīng)自覺(jué)融入這座城市的外來(lái)者備受打擊。自2010年開(kāi)始，他們組成了教育平等志愿者團(tuán)隊(duì)，試圖通過(guò)上書陳情，推動(dòng)高考戶籍限制政策取消。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田稱，戶口背后所掛鉤的東西如果沒(méi)有得到有效解決，僅僅是登記制度變化，而背后的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不調(diào)整的話，這個(gè)改革的價(jià)值就大打了折扣。

戶籍管理改革的局限

公民權(quán)益的等級(jí)劃分，造成了戶口的含金量差異，原本毫無(wú)價(jià)值的紙冊(cè)成為不公正得以衍生的載體?！斑@次的改革終于承認(rèn)不是用簡(jiǎn)單的戶籍制度來(lái)解決問(wèn)題了，戶口本身所占的比重減少，與戶口相關(guān)的分享社會(huì)資源和分配社會(huì)權(quán)益越來(lái)越重要。中央層面開(kāi)始通盤考慮與戶口相關(guān)的社會(huì)政策，把它當(dāng)作一個(gè)社會(huì)工程來(lái)看待?！蓖跆f(shuō)，在《通知》全文中，只有放開(kāi)地級(jí)市和城鎮(zhèn)限制屬于絕對(duì)的戶口管理，其他幾項(xiàng)如不得用戶口類別限制就業(yè)、保障農(nóng)民的權(quán)益都不是單一的戶籍問(wèn)題。

而此前的改革幾乎都是從戶口管理著眼所進(jìn)行的調(diào)整。1998年，公安部出臺(tái)《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，可以看作全國(guó)范圍內(nèi)戶籍改革啟動(dòng)的開(kāi)端。其中包括實(shí)行嬰兒落戶隨父隨母自愿政策，放寬解決夫妻分居問(wèn)題的戶口政策，解決已退休老人返回原工作單位所在地或原籍投靠配偶、子女時(shí)的戶口政策，以及城市投資者和直系親屬在該城市落戶政策；2001年，公安部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》，規(guī)定全國(guó)所有的鎮(zhèn)和縣級(jí)市市區(qū)，取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)，不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。凡在當(dāng)?shù)赜泻戏ü潭ǖ淖∷?、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來(lái)源的外來(lái)人口，均可辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

戶籍藩籬松動(dòng)，將一部分人圈進(jìn)了既有的優(yōu)等待遇范疇，實(shí)際上等于認(rèn)可了戶口捆綁利益的事實(shí)，原有的福利差異并未改變。將戶籍改革限定在管理層面，由政府部門掌握閘門開(kāi)放的條件和標(biāo)準(zhǔn)，在城市化尚未急速推進(jìn)的情況下，二元戶籍造成的社會(huì)矛盾并未凸顯，而當(dāng)全國(guó)流動(dòng)人口的規(guī)模已經(jīng)超過(guò)2億時(shí)，有條件放開(kāi)顯然已經(jīng)不能解決問(wèn)題。

“農(nóng)民進(jìn)入城市，隨著生產(chǎn)、生活的需要，逐步實(shí)現(xiàn)就業(yè)、子女教育、醫(yī)療保障的公平，這條路應(yīng)該是自然實(shí)現(xiàn)的，根本不需要官員去審批，決定到底是大學(xué)生還是農(nóng)民工應(yīng)該成為本地市民，而是應(yīng)該按照生活節(jié)奏滿足他們的合法需求，從事實(shí)上去認(rèn)定，按照他們對(duì)城市的貢獻(xiàn)逐漸返還權(quán)益?！蓖跆f(shuō)，被管制的人永遠(yuǎn)不會(huì)有公平感，居住證制度的設(shè)計(jì)正是為外來(lái)人口提供上升階梯。

居住證是選擇階梯

2002年6月，上海市發(fā)布《引進(jìn)人才實(shí)行〈上海市居住證〉制度暫行規(guī)定》，首先在全國(guó)推出了居住證制度。申領(lǐng)的對(duì)象僅限于具有高學(xué)歷的境內(nèi)外各類人才。此后，深圳、湖南、浙江等地相繼開(kāi)始嘗試。實(shí)際上，在較早實(shí)行這項(xiàng)制度的城市，都帶有明顯的精英色彩，以吸引和留住人才為最終目標(biāo)，居住證只不過(guò)是人才戰(zhàn)略的附屬物。

而2011年前后加入居住證制度實(shí)踐的城市，則更多將其作為替代“暫住證”的管控手段?！坝行┑胤降木幼∽C和暫住證沒(méi)有太大區(qū)別，不與進(jìn)城外地人資源分配、權(quán)益分享掛鉤，不與本地常住戶口對(duì)接，這樣的居住證持有者永遠(yuǎn)還是外地人，而不是本地市民。”王太元說(shuō)，居住證是把一個(gè)人的合法生存考驗(yàn)期變成制度性的選擇階梯，制度設(shè)計(jì)這個(gè)階梯，個(gè)人走到什么程度完全自由選擇，他在這個(gè)城市生活不下去，自然會(huì)離開(kāi)。

2010年5月，國(guó)務(wù)院在深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)中，首次提出在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度。隨著《居住證管理辦法》的醞釀出臺(tái)，2012年無(wú)疑會(huì)是居住證從精英走向平民的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。北京、安徽、江蘇、廣西等省市即紛紛宣布于今年開(kāi)始推行。對(duì)于中央接手居住證制度主導(dǎo)設(shè)計(jì)，地方顯得積極性頗高，將城市人口的增長(zhǎng)視作重要的政績(jī)。

2010年，重慶啟動(dòng)戶籍制度改革時(shí)，就以2020年全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以上作為目標(biāo)。去年底，重慶宣布平均每天6299名農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶當(dāng)上了城里人；而河北曾宣稱要在2015年使全省城鎮(zhèn)人口從3150萬(wàn)增加到4100萬(wàn)，而在該省去年末的城鎮(zhèn)化“十二五”規(guī)劃中，目標(biāo)又悄然降低至3800萬(wàn)。“有些省的規(guī)劃出來(lái)，上千萬(wàn)的人口都變成城市人。這次的國(guó)務(wù)院通知強(qiáng)調(diào)戶籍改革屬于中央事權(quán)，實(shí)際上就是對(duì)一些地方下城市化指標(biāo)的批評(píng)?！蓖跆f(shuō)。

對(duì)北京這樣的大都市來(lái)說(shuō)，更多的考量是居住證設(shè)計(jì)與人口控制的協(xié)調(diào)。2009年底，北京市實(shí)際常住人口為1970萬(wàn)，已經(jīng)突破了1800萬(wàn)的紅線。從去年開(kāi)始，北京的戶籍限制更是延伸到了購(gòu)房、購(gòu)車?！氨本┑木幼∽C管理辦法去年基本擬定了，現(xiàn)在就等著中央法規(guī)的出臺(tái)。北京有700萬(wàn)外來(lái)人口，必須穩(wěn)妥?！?/p>

制度通道一經(jīng)打開(kāi)，中央和地方財(cái)政的分擔(dān)必須緊跟而上。目前各地的社保水平存在巨大差異，并且按照農(nóng)民、城市居民、城鎮(zhèn)職工、公務(wù)員的層級(jí)進(jìn)行保障，在這種體制下，居住證很難與福利相掛鉤。中央和地方應(yīng)當(dāng)明確提供權(quán)益的范疇和程度，中央公共財(cái)政必須保證國(guó)民待遇的均等化，“如果很多人都涌向上海、北京這樣的大城市，那么，平均在每個(gè)人身上的公共財(cái)政投入也應(yīng)該跟著轉(zhuǎn)移過(guò)去?！蓖跆J(rèn)為，地方財(cái)政也不能再將對(duì)外來(lái)人口的保障視作負(fù)擔(dān)。

“暫住證”時(shí)代即將終結(jié)，與之相關(guān)聯(lián)的歧視、不公正、漂泊感能否一同消匿，則是居住證所要解決的問(wèn)題。2003年的遷徙自由是在孫志剛血的代價(jià)下實(shí)現(xiàn)，而更具尊嚴(yán)的社會(huì)流動(dòng)則依賴于個(gè)人奮斗渠道的建設(shè)。