“暫改居”背后的挑戰(zhàn)

學(xué)者認為，居住證應(yīng)該是從外地人變成本地人、從非市民變成市民的法定制度階梯，這不應(yīng)該是一種準入制，而是政府應(yīng)該為流動人口提供的一項權(quán)益保障

從今年3月1日開始，“暫住證”將在河北省成為歷史，使河北成為繼廣東、海南、江蘇和浙江之后，又一個在全省范圍取消暫住證的省份。

近年來，作為新一輪戶籍制度改革的過渡性手段，暫住證逐漸退出歷史舞臺，開始步入“居住證時代”。深圳市從2008年8月1日起實行“暫改居”，此后，大連、太原、沈陽、武漢、上海、成都先后宣布取消暫住證制度，全面推行居住證。

國務(wù)院辦公廳近日發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，除了明確縣級市、地級市、直轄市不同的落戶政策之外，還表示要繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步實行暫住人口居住等制度。

“居住證制度改革，關(guān)鍵要看是否能在流動人口享受福利待遇的改革方面取得實質(zhì)性突破?！睉艏母飭栴}專家、中國人民公安大學(xué)教授王太元在接受《中國新聞周刊》采訪時指出，當(dāng)前需要避免的最大問題是此前出現(xiàn)的“口惠而實不至”傾向。理念變革

根據(jù)國家人口和計劃生育委員會于2011年發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2011》，2010年我國流動人口數(shù)量達2.21億人，占全國人口總量的16.5％。未來30年，還將有3億農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)。

不可忽視的另一個顯著特點是，流動人口舉家遷移和長期居留趨勢明顯，人口流動逐步由個體鐘擺式流動向核心家庭整體遷移轉(zhuǎn)變。這些家庭十分期待融入城市生活，改善教育、居住、社保、醫(yī)療等待遇。

作為另一個微觀樣本，河北省公安廳在2011年在石家莊市隨機抽取了500名暫住人口，進行了流動人口基本情況和需求的調(diào)查。

河北省公安廳人口管理所流動人口管理科科長付江勇向《中國新聞周刊》介紹，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，沒有與企業(yè)簽訂勞動合同的有153人，沒有參加當(dāng)?shù)厝魏紊鐣ｋU的有370人。對于居住在城市最迫切需要解決的問題上，有307人選擇了工資不被拖欠，275人選擇了不被歧視、能夠獲得尊重和公平對待。

河北省公安廳治安局人口管理支隊支隊長呂樹林告訴《中國新聞周刊》，現(xiàn)行的《河北省暫住人口管理辦法》是在1995年頒布的，至今已經(jīng)十余年了，在立法理念、制度設(shè)計和管理方式等方面都已經(jīng)與新形勢不相適應(yīng)了?！斑^去的管理辦法主要是從公安機關(guān)治安管理出發(fā)，多以限制性規(guī)定為主，為公安機關(guān)嚴格管理暫住人口提供法律依據(jù)?！眳螛淞直硎尽?/p>

2011年年初，河北省政府法制辦將制定流動人口服務(wù)管理規(guī)定納入2011年度立法計劃。此后一年的時間里，由河北省公安廳牽頭的法規(guī)制定小組在大量調(diào)研、考察和論證后，于2011年12月28日的省政府第99次常務(wù)會議審議通過新法規(guī)。

“如果只是在名稱上把暫住證改為居住證，但還繼續(xù)沿用過去對流動人口進行屬地化管理的舊理念，那是很落后的。暫改居，盡管一字之差，但需要在深層次上轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)與管理一體化的理念，對流動人口首先是服務(wù)，在服務(wù)中加強管理?！眳螛淞謱Α吨袊侣勚芸繁硎?。均等化服務(wù)

鑒于一些地方的前車之鑒，為避免改革的概念化操作，河北省此次在新規(guī)制定過程中，特別規(guī)定了流動人口在社會保障、子女就學(xué)、民主選舉等多方面享有市民待遇。這些被附加的公共服務(wù)和權(quán)益保障使之成為與暫住證時代的最大區(qū)別。

“在立法論證過程中，15個相關(guān)管理部門比如發(fā)改、財政、社保都積極提出了許多建議。很多建議甚至是我們都沒有想到，或者沒有提出這么一步到位的權(quán)益范圍?！眳螛淞纸榻B。

與其他省市相比，新法規(guī)不僅在權(quán)益范圍上全面覆蓋，而且也有不少突破之處?！俺肆鲃尤丝诳梢陨暾埥?jīng)濟適用房是一大突破之外，已婚夫婦可以在當(dāng)?shù)厣暾埖谝惶ビ嬌笜艘彩瞧渌胤經(jīng)]有提出的。”付江勇對《中國新聞周刊》指出。

流動人口的計生服務(wù)均等化一直是國家近年來不斷推進的一個重要領(lǐng)域。石家莊市長安區(qū)人口計生局副局長劉紅利對《中國新聞周刊》介紹，2010年，石家莊市被國家人口計生委確定為全國流動人口均等化服務(wù)試點城市。隨后，長安區(qū)又被確定為全市的先行先試區(qū)。

“我們提供的免費檢測項目不僅包括B超、乳腺和常規(guī)婦科檢查，還包括了血常規(guī)、尿常規(guī)和拓展出來的乙肝免費檢測?！眲⒓t利對記者表示，“流動人口在這里已經(jīng)能享受到和市民完全一樣的均等化服務(wù)，甚至還優(yōu)于本地市民。本地單位組織體檢，也是要交費的?！?/p>

2011年7月，依托于已經(jīng)頗具規(guī)模和影響力的計劃生育服務(wù)中心，長安區(qū)在全市首推建立了流動人口服務(wù)中心，15個部門進駐其中，為流動人口開展25個方面38項服務(wù)。中心每天由3—5個部門進行輪流值守，實行“一站式”服務(wù)。

2月24日，周五下午，服務(wù)中心大廳顯得有些冷清。長安區(qū)公安分局治安大隊隊長尹保順坦誠地對《中國新聞周刊》表示，“我們并不想去刻意營造一種熱鬧的氛圍，流動人口服務(wù)中心是一個新舉措，但在流動人口中的影響力還不夠，需要不斷完善。只有當(dāng)流動人口真正感覺到在這里能辦實事，而且辦事很方便，才真正體現(xiàn)了這里的價值。”

此次新推的“居住證”背后的權(quán)益均等化，也面臨著類似考驗。除了計生服務(wù)等較為成熟的公共服務(wù)外，在住房保障、社保轉(zhuǎn)移接續(xù)、子女異地高考等方面還存在許多難題，遠非一個新法規(guī)就能全部解決。

“新法規(guī)出臺之前，并沒有在財政投入方面進行過細致估算，但河北全省流動人口只有200萬左右，財政和資源壓力不算很大?！眳螛淞謱Α吨袊侣勚芸方榻B，只有三河市燕郊鎮(zhèn)等少數(shù)地區(qū)，因為靠近京津，對外來人口吸引力大，公共設(shè)施緊張，資源承受能力不足，這些地區(qū)對“居住證”新規(guī)的出臺有一些不同意見。

“還有一些問題，比如社保轉(zhuǎn)移接續(xù)，子女異地高考，并非我們本省就能全部解決的問題，需要在實踐中不斷突破和完善細則?！眳螛淞终f。

戶改階梯

為什么選擇“居住證”制度而不是進行更為徹底的戶籍改革?對于這個問題，河北省公安廳人口管理所戶籍科科長李曉龍告訴《中國新聞周刊》：“戶改的出發(fā)點是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，尤其是提高人口城市化率的需要，而推行居住證制度的初衷，是為建立一種解決落戶問題的階梯式政策通道，為暫不具備落戶條件的流動人口在當(dāng)?shù)貙W(xué)習(xí)、工作、生活提供方便?！?/p>

對于河北省此次通過居住證來完善公共服務(wù)均等化的改革，中國人民公安大學(xué)王太元教授認為是一次很有意義的舉措，“名義上的戶籍不是老百姓的福音所在，他們所追求的是其背后公平的、該有的待遇?！?/p>

盲目的戶籍改革沖動，此前曾在一些地方引發(fā)戶改的“躍進風(fēng)潮”。國務(wù)院日前發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》專門針對當(dāng)前戶籍改革中出現(xiàn)的一些問題提出了批評：有的地方片面追求城鎮(zhèn)規(guī)模、城鎮(zhèn)化速度，一味放寬落戶城市的條件，擅自突破國家政策，損害群眾切身利益。

“近十多年來，經(jīng)濟學(xué)上有一個最大的誤區(qū)就是，經(jīng)濟學(xué)家們認為，依靠家電、甚至房產(chǎn)刺激經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)不靈了，下一個辦法就是依靠人口的城市化。一旦經(jīng)濟不景氣，就依靠人口城市化來刺激經(jīng)濟?！蓖跆獙Α吨袊侣勚芸繁硎尽?/p>

王太元認為，戶籍改革的推動要依靠中央和地方、公眾和政府等多個層面的共同作用。目前存在的問題，一是地方政府在“亂動”，擅自突破試驗邊界，二是在中央與地方財政的分劃上沒有分清楚，讓地方完全不考慮地方利益，去執(zhí)行沒有財政支撐的政策條文是不可能的。

在王太元看來，居住證如果不聯(lián)系到社會資源分配，不聯(lián)系到公共財政共享，就和暫住證沒什么區(qū)別。應(yīng)該通過制度設(shè)計，把外地人穩(wěn)步、合法地變成本地人，讓他們通過自己的努力去選擇自己的路徑和階梯。

“居住證應(yīng)該是從外地人變成本地人、從非市民變成市民的法定制度階梯，這不應(yīng)該是一種準入制，而是政府必須為流動人口提供的一項權(quán)益保障?！蓖跆缡钦f。