農(nóng)村土地管理中的問題與對策探析

關(guān)曉松

[摘 要]農(nóng)村土地管理是涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要工作。本文試圖揭示當(dāng)前我國農(nóng)村土地管理中存在的問題，分析問題產(chǎn)生的根源。并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢，提出相關(guān)的改進(jìn)措施。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地管理 問題 原因 對策

一、農(nóng)村土地管理中存在的問題及原因

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，而土地則是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)賴以存在、維系和發(fā)展的根基。因此，農(nóng)村土地管理不僅關(guān)系到農(nóng)民的安居樂業(yè)，更關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率問題，我國甚至世界糧食的安全問題，和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程問題。當(dāng)前，在農(nóng)村土地管理方面，我國已經(jīng)建立了一系列具有一定體系，并符合我國實(shí)際國情的法律和法規(guī)，這些法律法規(guī)對農(nóng)村土地的管理提供了規(guī)范性和合理性的依據(jù)。但在農(nóng)村土地管理的實(shí)踐過程中，我們?nèi)詴l(fā)現(xiàn)以下問題：

第一，農(nóng)村土地所有權(quán)關(guān)系缺乏明晰性?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā返认嚓P(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬于集體。集體是一個復(fù)合概念，它是由每個獨(dú)立個體農(nóng)民構(gòu)成的總體，但并不等于所有個體簡單地相加。農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)說明了，土地是歸每個農(nóng)民共有的，但每個農(nóng)民并不能自主決定土地的使用和處置，只有集體才具有這些權(quán)利。這就使得“集體”這一概念成為理解農(nóng)村土地所有權(quán)關(guān)系的關(guān)鍵。但目前，相關(guān)法律法規(guī)對集體這一概念并沒有統(tǒng)一的界定，多重的界定造成了這一概念的混亂和實(shí)踐操作的困難。而農(nóng)村土地所有權(quán)的混亂，容易損害農(nóng)民的相關(guān)權(quán)利，減少農(nóng)民對土地的歸屬感，降低農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。

第二，對耕地的管理缺乏科學(xué)性和有效性。我國是個人口大國，面臨著人均資源匱乏的困難，這點(diǎn)在耕地資源上表現(xiàn)得尤為明顯。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，近二十年來，我國的耕地總面積和人均耕地面積逐年減少。目前，我國的人均耕地的面積僅是世界人均耕地面積的40%。而這一問題的產(chǎn)生，一方面是由我國人口眾多和自然條件變化這些既定事實(shí)引起的，更重要的原因是目前我國在耕地管理上還缺乏科學(xué)性和力度。由于管理不善，一方面出現(xiàn)了大量耕地被非農(nóng)業(yè)建設(shè)侵占的現(xiàn)象，而另一方面則出現(xiàn)了大量耕地被閑置和荒廢的情況。此外，在城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)中，由于不科學(xué)和合理的規(guī)劃，對耕地資源也造成了嚴(yán)重的浪費(fèi)。

第三，土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范性，流轉(zhuǎn)過程受阻。前面已經(jīng)提到，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸集體所有，農(nóng)民對土地僅具有使用和收益的權(quán)利，但卻無權(quán)處置其所使用的土地。這就使得土地在流轉(zhuǎn)和有效利用上受到影響。一些農(nóng)戶由于外出打工或出外求學(xué)已不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但仍不愿放棄其對土地的使用權(quán)；另一些農(nóng)戶則因生產(chǎn)擴(kuò)大急需土地，但又無法獲得。由此，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置，造成了土地資源利用的低效性。

二、加強(qiáng)農(nóng)村土地管理的措施

農(nóng)村土地管理中現(xiàn)存的問題是我國發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)社會主義新農(nóng)村之光明道路上的一點(diǎn)曲折。面對這些問題，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況和人多地少的資源狀況，在實(shí)踐中探索、在理論中思考，從而推動我國的農(nóng)業(yè)土地管理的科學(xué)性、有效性和規(guī)范性。

首先，進(jìn)一步明確和完善農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。農(nóng)村土地所有權(quán)中，集體概念具有模糊性，土地的所有權(quán)即不屬于村委會這一集體，也不屬于一級政府這一集體。在實(shí)際操作過程中，農(nóng)村土地的所有權(quán)往往歸屬于村長和其他村領(lǐng)導(dǎo)等少數(shù)人，從而成為少數(shù)人謀取利益和權(quán)力的工具。這種情況的出現(xiàn)，不但損害了農(nóng)民和國家的利益，更有悖于社會主義法治和民主的基本要求。對此，進(jìn)一步界定集體這一概念和進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地的集體所有是不可行的。因?yàn)?，集體這一概念不僅存在著界定難的困難，而且集體所有也不符合我國高速發(fā)展的城市化進(jìn)程和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要求。因此，我們可以參考股份合作制和股份制的相關(guān)辦法對農(nóng)村土地的所有權(quán)制度進(jìn)行改革，通過建立合理的、符合市場需要的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，增強(qiáng)農(nóng)民對土地的歸屬感和勞動的積極性；通過界定明確的責(zé)權(quán)關(guān)系，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利，制約政府的越權(quán)行為。

第二，強(qiáng)化監(jiān)督和實(shí)施機(jī)制，將耕地保護(hù)落到實(shí)處。我國的《土地管理法》對耕地保護(hù)的內(nèi)容、措施和方法都有了較為詳實(shí)地規(guī)定。但在實(shí)際操作過程中，地方政府為了片面的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和政績，侵占耕地的情況時有發(fā)生。對此，政府應(yīng)當(dāng)完善和加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，切實(shí)保證耕地這一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生命線。在建設(shè)規(guī)劃中也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)和透明的原則，通過科學(xué)的規(guī)劃減少對耕地資源的占用和浪費(fèi)；通過嚴(yán)格的執(zhí)行相關(guān)法規(guī)和政策，保證耕地使用相關(guān)農(nóng)戶的權(quán)利和利益；通過透明的公開機(jī)制，讓廣大農(nóng)戶監(jiān)督政策和法規(guī)的執(zhí)行情況；通過順暢的溝通機(jī)制，確保農(nóng)戶與政府的有效溝通，讓政府更好的了解相關(guān)規(guī)定和制度在實(shí)行過程中需要改進(jìn)的地方。

第三，利用市場的積極作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。市場作為一只無形的手，具有調(diào)節(jié)生產(chǎn)要素在各部分配，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的功能。在實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要資源的農(nóng)村土地，其使用權(quán)也必然要劃入市場化的范圍。對此，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能和觀念，將土地資源的配置模式由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋笇?dǎo)，建立、健全相關(guān)的價格機(jī)制，競爭機(jī)制和中介機(jī)制，讓農(nóng)村土地在法制化的市場下，實(shí)現(xiàn)合理、順暢的流轉(zhuǎn)和優(yōu)化的配置。此外，由于土地是一種不可再生資源，因此在將土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)入市場后，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮對市場的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用，既保證土地的高效利用，又保證土地資源和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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