政府參與下的我國(guó)政府信息資源再利用機(jī)制探討

陳能華 王曉敏

摘 要：文章通過對(duì)國(guó)內(nèi)外政府信息資源再利用現(xiàn)狀的分析,得出對(duì)于構(gòu)建政府參與下的我國(guó)政府信息資源再利用機(jī)制的啟示，明確政府在政府信息資源再利用機(jī)制中的定位，從保障機(jī)制、約束機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制三個(gè)方面對(duì)我國(guó)政府信息資源再利用機(jī)制的構(gòu)建提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：政府參與 政府信息資源再利用 政府信息資源再利用機(jī)制

中圖分類號(hào)： F492 G250.73文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： Ａ 文章編號(hào)： 1003-69３８（２０12）０1－0067-04

Research on Reuse Mechanism of Government Information Resources in China Based on Government Participation

Abstract This paper takes the enlightenment from the study of the current situation about the reuse of government information resources in China and other countries, for building the mechanism of reusing government information resources by the government participation in our country, and positioning the government in this mechanism, we probe into the security mechanism, the restriction mechanism and the excitation mechanism separately, and give some advices.

Keywords government participation； reuse of government information resource； reuse mechanism of government information resource

政府信息資源是整個(gè)社會(huì)信息資源體系的重要組成部分，政府信息資源再利用是政府提高公共服務(wù)能力的重要基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)政府科學(xué)決策的重要條件，是政府信息資源服務(wù)體系的一部分。政府信息資源再利用工作需要通過建立與各參與主體和要素相關(guān)的機(jī)制來保障、維護(hù)并促進(jìn)其發(fā)展。

目前，國(guó)內(nèi)外關(guān)于政府信息資源再利用并沒有明確定義，學(xué)界比較認(rèn)同的是歐盟《公共部門信息資源再利用指令》關(guān)于公共部門信息資源再利用的定義：“再利用是指?jìng)€(gè)人或者法人以商業(yè)或者非商業(yè)目的，而不是文檔因公共任務(wù)而得以產(chǎn)生的原來目的，而對(duì)公共部門機(jī)構(gòu)持有的文檔的利用。公共部門機(jī)構(gòu)之間的文檔交換如果純粹是履行公共任務(wù)不構(gòu)成再利用?！保?］基于此定義，筆者認(rèn)為政府信息資源再利用是指除政府部門以外的社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)組織或個(gè)人以免費(fèi)的方式從政府部門獲取政府信息資源之后，對(duì)其進(jìn)行商業(yè)或非商業(yè)目的的開發(fā)利用的行為。政府信息資源再利用的主體是社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)組織或個(gè)人，客體是基于政府信息公開前提下所免費(fèi)獲取的政府信息資源。政府作為除了主體與客體以外的第三方，參與政府信息資源再利用工作，協(xié)助促進(jìn)政府信息資源再利用工作的發(fā)展，對(duì)推動(dòng)政府電子政務(wù)發(fā)展乃至整個(gè)社會(huì)的信息化進(jìn)程具有重要的戰(zhàn)略意義。

1 政府信息資源再利用現(xiàn)狀分析

1.1 國(guó)外政府信息資源再利用情況

美國(guó)的信息產(chǎn)業(yè)非常發(fā)達(dá)，政府也非常重視公共部門信息資源再利用，并要求聯(lián)邦政府的文件應(yīng)采取“完全與開放”的政策，供公眾使用［2］。美國(guó)這種“完全與開放”的政府信息政策，鼓勵(lì)并重視電子政務(wù)工作發(fā)展的態(tài)度，促進(jìn)了美國(guó)政府信息資源再利用工作的發(fā)展。特別的是，美國(guó)法律規(guī)定，美國(guó)聯(lián)邦政府的信息資源不具有版權(quán)，任何人都可以自由使用，包括對(duì)其進(jìn)行復(fù)制并出售，不受限制［3］。這就解決了關(guān)于政府信息資源版權(quán)之爭(zhēng)的問題，消除（突破）了政府信息資源再利用的知識(shí)產(chǎn)權(quán)障礙，實(shí)質(zhì)上更好地促進(jìn)了美國(guó)的政府信息資源再利用工作的快速發(fā)展。

與美國(guó)相比，歐盟成員國(guó)在政府信息資源開發(fā)和再利用方面起步較晚，20世紀(jì)80年代中期歐盟才開始重視政府信息資源再利用工作。歐盟成員國(guó)在發(fā)展戰(zhàn)略、立法框架以及實(shí)踐活動(dòng)方面還處在不斷協(xié)調(diào)變化發(fā)展之中，沒有形成完整統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此，歐盟地區(qū)政府信息資源在總體上一直處于分散和不完整的狀態(tài)，導(dǎo)致獲取和利用的困難。此外，歐盟成員國(guó)政府在政府信息資源再利用方面的系統(tǒng)開發(fā)仍有所顧慮，相對(duì)保守的傳統(tǒng)文化氛圍也使得歐盟各國(guó)對(duì)政府信息資源進(jìn)行再利用或者用于商業(yè)開發(fā)缺乏信心。

1.2 國(guó)內(nèi)政府信息資源再利用情況

與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府信息資源再利用工作還存在許多不足之處。隨著我國(guó)政府信息資源產(chǎn)生和存儲(chǔ)數(shù)量的激增以及政府信息資源再利用業(yè)務(wù)的興起，建立我國(guó)政府信息資源再利用相關(guān)機(jī)制的要求越來越迫切。現(xiàn)階段，我國(guó)政府信息資源服務(wù)還停留在以推進(jìn)政府信息資源公開與利用為目的的初級(jí)階段，政府本身對(duì)政府信息資源再利用工作缺乏足夠的重視?？梢灶A(yù)見的是，如果政府現(xiàn)在對(duì)政府信息資源服務(wù)體系的建設(shè)不立足全局、放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，不為政府信息資源再利用工作預(yù)留空間，放任市場(chǎng)混亂而不建立健全相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制并采取相應(yīng)的規(guī)范措施，將為日后政府信息資源再利用工作的發(fā)展埋下先天不足的種子。

具體來講，我國(guó)政府信息資源再利用工作目前所存在的問題主要有：

（1）政府定位不明，參與不足。作為政府信息資源最大的生產(chǎn)者和存儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，我國(guó)政府目前仍未能明確自身在政府信息資源再利用領(lǐng)域的定位，缺乏參與政府信息資源再利用工作的積極性，沒有明確政府作為政府信息資源再利用工作的間接參與者所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。

（2）市場(chǎng)引導(dǎo)不力，規(guī)范不足。政府信息資源再利用是指企業(yè)或者個(gè)人對(duì)政府信息資源所進(jìn)行的商業(yè)性或非商業(yè)性的利用。這就決定了政府信息資源再利用工作的市場(chǎng)性，也要求政府和相關(guān)參與者尊重價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)則，規(guī)范市場(chǎng)參與者的相關(guān)行為。

（3）傳統(tǒng)文化局限，公民參與意識(shí)不強(qiáng)。在我國(guó)傳統(tǒng)文化中，信息資源尤其是官方信息資源一直遵循上傳下達(dá)的傳播方式，公民缺乏向政府“問”信息資源的意識(shí)，而我國(guó)目前的市場(chǎng)環(huán)境也讓一些企業(yè)和個(gè)人對(duì)政府信息資源再利用的市場(chǎng)化抱以觀望態(tài)度，這也是導(dǎo)致我國(guó)政府信息資源再利用工作發(fā)展不力的重要因素。

為了在競(jìng)爭(zhēng)激烈的信息時(shí)代中立于不敗之地，鑒于我國(guó)政府信息資源再利用工作目前所存在的問題以及與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家之間的差距，要想提高我國(guó)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，首先要明確政府信息資源再利用工作中的責(zé)任與義務(wù)，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的政府信息資源再利用機(jī)制。

2 政府參與我國(guó)政府信息資源再利用工作中的定位分析

在美國(guó)，聯(lián)邦政府不能從事政府信息資源的商業(yè)性活動(dòng)，但政府鼓勵(lì)私人或企業(yè)參與政府信息資源的開發(fā)與再利用業(yè)務(wù)，允許個(gè)人或單位利用政府?dāng)?shù)據(jù)庫進(jìn)行政府信息資源增值業(yè)務(wù)或提供再利用服務(wù)。

歐盟為了鼓勵(lì)各成員國(guó)的政府信息資源再利用，采取了更為積極主動(dòng)的政府信息資源再利用策略，發(fā)布了一系列用以規(guī)范和指導(dǎo)各國(guó)政府信息資源再利用的政策、法律法規(guī)，如《對(duì)歐盟文獻(xiàn)公共獲取的決定》、《歐盟和理事會(huì)文獻(xiàn)公共獲取的管理法典》、《信息社會(huì)中的公共部門信息綠皮書》和《電子歐洲2002：創(chuàng)建一個(gè)開發(fā)公共部門信息的歐洲框架》等。

由此可見，各國(guó)政府在政府信息資源再利用工作中發(fā)揮了非常重要的基礎(chǔ)性作用。我國(guó)要建立政府信息資源再利用機(jī)制，首先要明確政府在其中所扮演的角色，承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。

2.1 政府是政府信息資源再利用工作中基礎(chǔ)資源的提供者

政府是政府信息資源的主要生產(chǎn)者，也是政府信息資源的主要所有者，政府有責(zé)任也有義務(wù)將政府信息資源免費(fèi)提供給社會(huì)。政府作為政府信息資源再利用基礎(chǔ)資源的提供者需要注意以下幾點(diǎn)：

（1）政府信息資源的范圍和標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量。政府信息資源是政府信息資源再利用機(jī)制運(yùn)行的客體，是政府信息資源再利用機(jī)制中不可缺少的一部分。雖然政府信息資源再利用定義中并未明確指出政府的角色，但卻暗含了政府潛在的工作任務(wù)——政府信息資源公開。政府信息資源的可獲取性、真實(shí)性、時(shí)效性等都是開展政府信息資源再利用工作的必要前提。

我國(guó)的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》［4］（下稱《條例》）已于2007年1月17日在國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過，自2008年5月1日起施行。政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《條例》規(guī)定，細(xì)化、具體化政府信息資源的公開范圍、公開形式、公開標(biāo)準(zhǔn)、特定信息資源的申請(qǐng)獲取程序等等內(nèi)容，為再利用者提供一個(gè)開放自由的政府信息資源獲取平臺(tái)。

（2）政府信息資源再利用機(jī)制運(yùn)行所需要的法律政策和制度保障。政府需要提供涉及政府信息資源公開、政府信息資源再利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、再利用信息服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、再利用信息資源的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、再利用市場(chǎng)行為規(guī)范、再利用風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、政府信息資源安全等諸多方面的法律法規(guī)支撐和制度保障，以規(guī)范政府信息資源再利用行為，確保政府信息資源再利用機(jī)制的正常運(yùn)行。美國(guó)頒布的《信息安全法》、《電子信息自由法修正案》、《美國(guó)的公共信息準(zhǔn)則》、《文書削減法》，歐盟頒布的《電子歐洲2002：創(chuàng)建公共部門信息開發(fā)的歐盟框架》、《公共信息再利用指令》、《電子歐洲2005行動(dòng)計(jì)劃：全民信息社會(huì)》等，這些都是可為我國(guó)政府借鑒和參考法律法規(guī)的先例。

2.2 政府是政府信息資源再利用工作的監(jiān)督者

根據(jù)政府信息資源再利用的定義，政府并不直接參與政府信息資源再利用工作，但政府在信息資源再利用中也有自己的職責(zé)和任務(wù)，政府除了需要為政府信息資源再利用工作提供基礎(chǔ)資源保障以外，還需要對(duì)政府信息資源再利用工作進(jìn)行必要的監(jiān)督。

政府的主要監(jiān)督任務(wù)在于：對(duì)政府信息資源再利用業(yè)務(wù)的目的和性質(zhì)進(jìn)行監(jiān)督，以保證政府信息資源的安全性；對(duì)政府信息資源再利用的相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督，以避免對(duì)政府信息資源本身和政府公信力造成不利影響；對(duì)政府信息資源再利用的業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督，以保證再利用主體是在法律允許和制度保障的范圍內(nèi)進(jìn)行政府信息資源再利用工作的。

3 政府參與下我國(guó)政府信息資源再利用機(jī)制構(gòu)建

機(jī)制是指以一定的運(yùn)作方式將事物的各個(gè)部分聯(lián)系起來，使它們協(xié)調(diào)運(yùn)行而發(fā)揮作用［5］。筆者認(rèn)為，政府信息資源再利用機(jī)制是指通過一定的制度和規(guī)范對(duì)政府信息資源再利用主體的再利用行為進(jìn)行保障與約束，并在此基礎(chǔ)上通過利益控制的方式激勵(lì)再利用相關(guān)主體改進(jìn)再利用方式，提高再利用效率的機(jī)制。政府信息資源再利用機(jī)制應(yīng)該是在政府的支持下，遵循市場(chǎng)規(guī)律自然形成的，而非由政府全面控制的一種機(jī)制。

政府信息資源再利用機(jī)制應(yīng)該包括三個(gè)基本部分，即政府信息資源再利用的保障機(jī)制、約束機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制。

3.1 保障機(jī)制

（1）政策法律保障。目前，我國(guó)所頒布的《政府信息公開條例》屬于行政法規(guī)的范疇，不具備完全支撐政府信息資源再利用的能力；我國(guó)現(xiàn)有的保密制度由來已久，并未隨著時(shí)代進(jìn)步而跟進(jìn)，一部分內(nèi)容已經(jīng)阻礙了政府信息資源的獲取。前面提到，作為政府信息資源再利用的第三方，我國(guó)政府在推進(jìn)政府信息資源再利用工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，為我國(guó)政府信息資源再利用提供多層面的政策保障和法律支撐，對(duì)個(gè)人、組織或者企業(yè)在進(jìn)行政府信息資源再利用、增值開發(fā)時(shí)可能出現(xiàn)的情況進(jìn)行預(yù)判，制訂較為前瞻性、全面性的法律法規(guī)，以保證政府信息資源再利用的相關(guān)業(yè)務(wù)在一個(gè)合乎政策制度與法律規(guī)范的范圍內(nèi)進(jìn)行。

（2）技術(shù)保障。雖然我國(guó)的信息技術(shù)水平與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家之間還存在一定的差距，但已經(jīng)初步具備了建立完整信息技術(shù)系統(tǒng)的能力。企業(yè)或者個(gè)人可以利用信息加工技術(shù)、信息挖掘技術(shù)、信息安全技術(shù)等技術(shù)手段進(jìn)行政府信息資源再利用，這是政府信息資源再利用順利進(jìn)行的基本技術(shù)保障。政府可以考慮“建立統(tǒng)一的專用寬帶網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)， 采用自主開發(fā)的核心技術(shù)， 制定統(tǒng)一的文件標(biāo)準(zhǔn)， 數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)， 分級(jí)建立政府專用網(wǎng)絡(luò)交換中心”［6］，以減少政府信息資源在不同層級(jí)和不同媒介載體的傳遞過程中所產(chǎn)生的損耗、失真等問題。除此之外，政府還應(yīng)該為政府信息資源再利用主體提供相關(guān)信息技術(shù)產(chǎn)品和培訓(xùn)。

3.2 約束機(jī)制

相比較于保障機(jī)制，約束機(jī)制是一種更注重于保證行為有序化、規(guī)范化的機(jī)制。在政府信息資源再利用機(jī)制中，制約機(jī)制主要包括以下兩個(gè)方面：

（1）協(xié)調(diào)機(jī)制。政府信息資源再利用機(jī)制中的個(gè)人或企業(yè)，都是政府信息資源再利用的利益相關(guān)者，其相關(guān)利益除了按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行分配以外，還需要有一個(gè)專門的組織或機(jī)構(gòu)來管理和協(xié)調(diào)各參與者的行為。這個(gè)組織或機(jī)構(gòu)可以是政府，也可以是別的民間組織、研究協(xié)會(huì)等不直接參與政府信息資源再利用直接利益分配的第三方團(tuán)體。這樣既能夠確保政府信息資源再利用機(jī)制的有序化、可持續(xù)化運(yùn)作，也能有效避免因多頭管理或者無人管理而產(chǎn)生的政府信息資源再利用風(fēng)險(xiǎn)與損失。

（2）監(jiān)督機(jī)制。政府作為政府信息資源再利用機(jī)制中的第三方，可以行使其監(jiān)督職能，規(guī)范參與者的行為。同時(shí)也可以引入非相關(guān)利益方對(duì)政府信息資源再利用工作進(jìn)行監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府信息資源從公開到再利用的所有環(huán)節(jié)的實(shí)時(shí)監(jiān)督，這樣既有利于減輕政府工作負(fù)擔(dān)，降低政府工作成本，規(guī)范政府信息資源再利用機(jī)制運(yùn)行，也推進(jìn)了政府信息資源再利用的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

3.3 激勵(lì)機(jī)制

政府信息資源再利用的激勵(lì)機(jī)制，是指政府信息資源再利用主體與政府之間相互促進(jìn)和完善的機(jī)制。對(duì)于非完全市場(chǎng)狀態(tài)下的政府信息資源再利用，經(jīng)濟(jì)因素是能夠激勵(lì)再利用主體開展相關(guān)工作的直接因素，政府信息資源公開工作的深入則能夠?yàn)檎畔①Y源再利用主體提供更好的宏觀環(huán)境。

政府應(yīng)積極推動(dòng)信息資源與產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)的對(duì)接，努力推動(dòng)信息資源的產(chǎn)業(yè)發(fā)展［7］。一些國(guó)家的實(shí)踐已經(jīng)表明，促進(jìn)公共部門信息的開發(fā)和利用將極大地刺激信息產(chǎn)業(yè)和信息市場(chǎng)的發(fā)展，并為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展提供前所未有的機(jī)遇［8］。因此，政府繼續(xù)深入推進(jìn)政府信息資源再利用工作的動(dòng)力來自于兩個(gè)方面：一是隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府會(huì)更注重政府形象的改善、政府職能的轉(zhuǎn)變、政府行政效率的提高和人民生活質(zhì)量的提升；二是在企業(yè)與個(gè)人從現(xiàn)有的政府信息資源再利用機(jī)制運(yùn)行過程和結(jié)果中受益的同時(shí)，政府也能在稅收、GDP增長(zhǎng)等經(jīng)濟(jì)方面，就業(yè)、市場(chǎng)環(huán)境凈化等經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益方面獲益。因此，政府信息資源再利用機(jī)制的建立和運(yùn)行不僅能夠激勵(lì)企業(yè)與個(gè)人進(jìn)行政府信息資源再利用，同時(shí)也激勵(lì)著政府不斷進(jìn)步，政府信息資源建設(shè)、政府信息資源再利用等多項(xiàng)工作也會(huì)從中受益，從而形成一個(gè)良性的、可持續(xù)的循環(huán)發(fā)展模式。

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作者簡(jiǎn)介：陳能華（1954-），男，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；王曉敏（1987-），女，湘潭大學(xué)圖書館學(xué)研究生。