淺論公共危機(jī)管理機(jī)制

節(jié)娟娟

摘要： 公共危機(jī)直接威脅到公民生命和財(cái)產(chǎn)的安全，是人類面臨的災(zāi)難。從運(yùn)行機(jī)制的角度而言，建立和完善公共危機(jī)管理的預(yù)警、救治、恢復(fù)機(jī)制，可以有效地預(yù)防危機(jī)、救治危機(jī)，減少危機(jī)帶來的損失。

關(guān)鍵詞： 公共危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制救治機(jī)制恢復(fù)機(jī)制

公共危機(jī)管理，是指政府針對(duì)公共危機(jī)事件的管理，在公共危機(jī)事件產(chǎn)生、發(fā)展過程中，為減少、消除危機(jī)的危害，根據(jù)危機(jī)管理計(jì)劃和程序而對(duì)危機(jī)直接采取的對(duì)策及管理活動(dòng)。危機(jī)事件的發(fā)生既有必然因素，又有偶然因素，完全避免不可能，因此危機(jī)管理本身具有戰(zhàn)略性。如何建立危機(jī)管理機(jī)制？我認(rèn)為應(yīng)該從預(yù)警、救治、恢復(fù)等綜合治理的高度，從根本上防止危機(jī)的形成和爆發(fā)。我就如何建立健全危機(jī)管理機(jī)制談?wù)勛约旱挠^點(diǎn)。

1.建立和完善公共危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制

任何危機(jī)都是由必然因素和偶然因素構(gòu)成的，必然因素具有一定的規(guī)律性和可認(rèn)知性，屬于危機(jī)可規(guī)避范圍，偶然因素則存在不確定性或者不可認(rèn)知性，屬于危機(jī)不可規(guī)避范圍。而建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制的前提是完全掌控必然因素，合理預(yù)警偶然因素，這就對(duì)當(dāng)今政府提出很高的要求。同樣，如果做好危機(jī)預(yù)警工作，整個(gè)危機(jī)管理機(jī)制將成功大半。預(yù)警離不開各行各業(yè)專家隊(duì)伍，因此預(yù)警機(jī)制的成功，歸根結(jié)底還是教育機(jī)制的健全和完善。做好危機(jī)管理的預(yù)警工作，主要有以下幾個(gè)方面。

1.1培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)。

危機(jī)意識(shí)是危機(jī)預(yù)警的起點(diǎn)。危機(jī)意識(shí)要求管理者從長遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略的角度出發(fā)，在和平、發(fā)展的時(shí)期，抱著遭遇和應(yīng)付危機(jī)狀態(tài)的心態(tài)，預(yù)先考慮和預(yù)測可能面臨的各種緊急的和極度困難的形勢，在心理上和物質(zhì)上做好對(duì)抗困難境地的準(zhǔn)備，預(yù)期提出對(duì)抗危機(jī)的應(yīng)急對(duì)策，以防止在危機(jī)發(fā)生時(shí)束手無策，無法積極回應(yīng)，而遭受無法挽回的損失。因此，必須強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)。首先，我國的各級(jí)政府要從關(guān)系黨和國家進(jìn)一步生存發(fā)展的高度上認(rèn)識(shí)危機(jī)處理的重大意義，做到“安而不忘危、治而不忘亂、存而不忘亡”，保持高度的敏感性。同時(shí)，要從各種危機(jī)中汲取教訓(xùn)，從黨和國家的興衰及人民群眾的根本利益出發(fā)，從源頭和制度上建立健全防范、制約和監(jiān)督機(jī)制。其次，對(duì)公眾而言，要改變傳統(tǒng)的“以不變應(yīng)萬變”的思想，增強(qiáng)居安思危的預(yù)警意識(shí)，普及危機(jī)知識(shí)，讓公眾掌握應(yīng)對(duì)危機(jī)的方法，提高危機(jī)意識(shí)。

1.2進(jìn)行危機(jī)監(jiān)測。

任何危機(jī)事件都有前兆，這就需要政府或其他公共組織設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)危機(jī)事件的前兆進(jìn)行監(jiān)測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛伏的危機(jī)，以便及早采取防范措施。同時(shí)，根據(jù)監(jiān)測情況，結(jié)合災(zāi)害發(fā)生的歷史規(guī)律進(jìn)行綜合分析，對(duì)災(zāi)害爆發(fā)的可能性、強(qiáng)度、范圍做出評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果告知社會(huì)公眾，使其及時(shí)做好防范準(zhǔn)備。一般來說，經(jīng)濟(jì)長期困難、政治動(dòng)蕩不休、社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡、貧富差距擴(kuò)大、各種矛盾激化均是重大社會(huì)危機(jī)出現(xiàn)的重要條件。評(píng)價(jià)一個(gè)國家、一個(gè)社會(huì)的貧富差距，一般利用基尼系數(shù)和恩格爾系數(shù)。如果按照這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，通過社會(huì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一個(gè)國家或者地區(qū)的貧富差距比較大，就有必要警示決策機(jī)構(gòu)采取相應(yīng)措施來防范危機(jī)發(fā)生。

1.3編制應(yīng)急預(yù)案，制訂危機(jī)反應(yīng)和恢復(fù)計(jì)劃。

居安思危就是不能等到危機(jī)發(fā)生后才開始被動(dòng)地反應(yīng)，而是在危機(jī)發(fā)生之前就做好各種防范和準(zhǔn)備。危機(jī)反應(yīng)和恢復(fù)計(jì)劃就是由政府事先制定的在危機(jī)發(fā)生時(shí)進(jìn)行危機(jī)控制和處理的組織指揮、行動(dòng)方案、物質(zhì)準(zhǔn)備、通訊演練等方面的計(jì)劃，由于它是以危機(jī)的發(fā)生來設(shè)想的，因此具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。危機(jī)反應(yīng)和恢復(fù)計(jì)劃應(yīng)該包括:分析可能發(fā)生的危機(jī)狀態(tài);制定預(yù)防措施和危機(jī)時(shí)應(yīng)采取的戰(zhàn)略策略;確定可能受危機(jī)影響的公眾和機(jī)構(gòu)。制訂危機(jī)反應(yīng)和恢復(fù)計(jì)劃時(shí)要注意，“危機(jī)計(jì)劃應(yīng)該是行動(dòng)的真正靈活的指導(dǎo)原則”，“并不是單獨(dú)描述行動(dòng)或程序的死板教條”。所以，首先，在制訂危機(jī)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)全面系統(tǒng)地收集相關(guān)信息，以避免計(jì)劃的不完全性。其次，要將計(jì)劃的原則性和執(zhí)行計(jì)劃的靈活性結(jié)合起來，因?yàn)楦叨炔淮_定性和無法預(yù)知的變化是危機(jī)情境的特征，所以計(jì)劃應(yīng)考慮到根據(jù)環(huán)境的變化作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。最后，計(jì)劃制訂者要讓計(jì)劃執(zhí)行者了解并理解計(jì)劃，使計(jì)劃在危機(jī)發(fā)生時(shí)真正成為危機(jī)管理的有效手段。

2.建立和完善公共危機(jī)管理救治機(jī)制

由于危機(jī)具有突發(fā)性、緊急性，因此危機(jī)一旦發(fā)生，就要求政府必須迅速做出反應(yīng)，以最快的速度建立危機(jī)處理領(lǐng)導(dǎo)小組，迅速展開工作，力爭將危機(jī)損失降至最低。

2.1進(jìn)行危機(jī)決策。

要對(duì)付危機(jī)，“政府中樞決策系統(tǒng)就必須享有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威，并且可以制定和執(zhí)行帶有強(qiáng)制性的政策”。在危機(jī)狀態(tài)下，決策者處于一種非理性狀態(tài)，要么亢奮，要么保守。同時(shí)還會(huì)遇到各方面的阻力，其風(fēng)險(xiǎn)性使得決策參與者的意見難以達(dá)成妥協(xié)和統(tǒng)一，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)巨大的分歧。因此，政府必須根據(jù)危機(jī)的性質(zhì)和發(fā)展趨勢迅速做出權(quán)威的決策，并強(qiáng)制性地執(zhí)行。第一，這種決策需要一個(gè)最高的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和部門按照最高機(jī)構(gòu)的決策做出自己本單位、本部門的子決策，并嚴(yán)格執(zhí)行。第二，這種決策是一種不同于程序化決策的非程序化決策，需要決策者迅速?zèng)Q斷。當(dāng)危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，決策者應(yīng)該在危機(jī)信息調(diào)查和準(zhǔn)確的危機(jī)預(yù)測基礎(chǔ)上迅速做出決策、穩(wěn)定秩序，如果決策者優(yōu)柔寡斷、猶豫不定、過度分析，就會(huì)失去解決危機(jī)的寶貴時(shí)機(jī)，可能使危機(jī)迅速蔓延，造成更大的生命和財(cái)產(chǎn)損失。事實(shí)上，人們關(guān)心的并不是事件本身，而是決策者對(duì)于事件的態(tài)度。

2.2實(shí)施危機(jī)隔離。

由于危機(jī)具有不確定性，并且演變迅速，因此必須對(duì)危機(jī)進(jìn)行隔離，這樣就可以保持社會(huì)公共生活的正常，避免造成更大的公眾心理傷害。世界各國都從“損失小利益，保護(hù)更大利益”的原則出發(fā)，對(duì)憲法中所確定的基本人權(quán)做出一定范圍的限制，以達(dá)到更好地保護(hù)公民權(quán)利的目的。實(shí)施危機(jī)隔離要注意以下幾個(gè)方面的問題:第一，危機(jī)隔離必須建立在正確信息的基礎(chǔ)上。確立危機(jī)隔離的前提，是盡可能地收集各方面的危機(jī)信息，只有在準(zhǔn)確信息的基礎(chǔ)上才能實(shí)施隔離和決定隔離的層次。第二，危機(jī)隔離必須樹立“生命第一”的原則。在危機(jī)中我們要始終把危機(jī)事件對(duì)人的影響放在首位加以考慮。第三，在危機(jī)管理部門和政府其他部門之間設(shè)立一道“防火墻”，以保證政府其他部門正常運(yùn)行。針對(duì)某類危機(jī)事件，不應(yīng)該影響政府整體的正常運(yùn)行，除非危機(jī)發(fā)展致使整個(gè)政府陷于無序、癱瘓和嚴(yán)重混亂狀態(tài)。

3.建立和完善公共危機(jī)管理恢復(fù)機(jī)制

實(shí)現(xiàn)對(duì)危機(jī)事件發(fā)展的有效控制并不意味著危機(jī)事件處理過程的結(jié)束，還必須進(jìn)行一些善后處理。亡羊補(bǔ)牢，在這個(gè)階段政府應(yīng)認(rèn)真思考危機(jī)產(chǎn)生的直接原因，重塑政府形象。如果處理不當(dāng)，危機(jī)恢復(fù)期可能成為新危機(jī)的發(fā)生期。

3.1恢復(fù)社會(huì)秩序。

危機(jī)造成組織或社會(huì)整體或某一局部的失衡和混亂，一定范圍內(nèi)的人群失去了和諧安定的社會(huì)環(huán)境，生活在高度的不穩(wěn)定中。因此，政府在危機(jī)管理的后期要采取多種措施，盡快恢復(fù)社會(huì)秩序。第一，開展生產(chǎn)自救。如政府可以通過對(duì)受災(zāi)企業(yè)減免稅收，彌補(bǔ)其危機(jī)損失，以幫助其迅速恢復(fù)生產(chǎn)。第二，建立和健全災(zāi)害心理援助制度。對(duì)社會(huì)來說，危機(jī)造成的最大危害在于社會(huì)正常秩序遭到破壞并由此帶來社會(huì)心理的脆弱。人們對(duì)危機(jī)的體驗(yàn)會(huì)誘發(fā)一種復(fù)合性負(fù)情緒———焦慮。所以，邀請(qǐng)一些專家、學(xué)者，通過電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行心理輔導(dǎo)十分必要。

3.2實(shí)行國家援助。

國家援助是在傳統(tǒng)社會(huì)保障之外，提供事前承諾與事后援助的一種新型制度性財(cái)政安排，它在美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家的危機(jī)管理中被廣泛使用，實(shí)踐證明它能有效克服突發(fā)事件引起的社會(huì)恐慌。所以，我們有必要及早建立符合我國國情的國家援助機(jī)制，承諾對(duì)國民和境內(nèi)的外國人在特定突發(fā)事件中受到的生命和財(cái)產(chǎn)傷害進(jìn)行國家援助。

3.3調(diào)查危機(jī)根源。

危機(jī)事件的發(fā)生，往往具有多元化的社會(huì)誘因，“從某種意義上說，危機(jī)是一定時(shí)期內(nèi)，潛在的社會(huì)制度問題的外在表現(xiàn)?！币虼?，建立突發(fā)事件調(diào)查制度，由突發(fā)事件調(diào)查組從多方面、多角度探尋危機(jī)的根源，這是危機(jī)管理的重要組成部分。獨(dú)立調(diào)查組在查明事件發(fā)生的原因、人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、應(yīng)急措施、事故性質(zhì)和責(zé)任的基礎(chǔ)上寫出危機(jī)事件報(bào)告和措施建議，并盡快公之于眾。這樣可以讓民眾了解危機(jī)真相，暫時(shí)安撫心理情緒，保證社會(huì)穩(wěn)定，為進(jìn)一步采取措施，消除危機(jī)做準(zhǔn)備。另外，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，從技術(shù)、管理、組織以及運(yùn)行程序上加以改進(jìn)，避免以后類似危機(jī)事件的發(fā)生。

公共危機(jī)是人類的一場災(zāi)難，它直接威脅到公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，我們要正視公共危機(jī)存在，居安思危、思則有備，通過建立和完善公共危機(jī)管理的預(yù)警、救治、恢復(fù)機(jī)制，提升政府公共危機(jī)管理的能力，保護(hù)公民生命和財(cái)產(chǎn)安全。

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（作者系東北大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生）