南寧市城區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給主體責(zé)任研究

【摘要】在人口老齡化以及空巢化比重加大的背景下，養(yǎng)老問題成為當(dāng)前社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)無(wú)疑是對(duì)傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的創(chuàng)新和補(bǔ)充，是解決人口老齡化問題的核心內(nèi)容。目前南寧市的社區(qū)養(yǎng)老的供給主體主要是政府，在社區(qū)養(yǎng)老中起主導(dǎo)作用，但也存在許多問題，如政府缺位、管理體制不健全、投入不足等。結(jié)合對(duì)西鄉(xiāng)塘區(qū)x社區(qū)的調(diào)查研究，提出以政府為主導(dǎo)，鼓勵(lì)民間力量參與，發(fā)揮非營(yíng)利組織作用的社區(qū)養(yǎng)老供給體制。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)養(yǎng)老政府供給主體責(zé)任對(duì)策

一、南寧市城區(qū)社區(qū)養(yǎng)老的供給現(xiàn)狀

2010年全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，南寧市60歲以上的人口達(dá)到85.68萬(wàn)人，占全市總?cè)丝诘?2.86%，超過(guò)了老齡化社會(huì)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)10%，南寧市已進(jìn)入老齡化社會(huì)，養(yǎng)老問題凸顯。目前，南寧市初步形成了以社區(qū)為依托，政府、市場(chǎng)、家庭聯(lián)動(dòng)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制。2010年南寧市共有197個(gè)社區(qū)建立了養(yǎng)老服務(wù)中心，開設(shè)“一鍵通”緊急呼叫系統(tǒng)服務(wù)熱線，為社區(qū)有服務(wù)需求的老人提供方便、快捷服務(wù)，部分社區(qū)建立了“社區(qū)日間照料中心”，整合老年活動(dòng)室、閱覽室、醫(yī)療康復(fù)室等功能服務(wù)室，進(jìn)一步完善了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。

目前南寧市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給主體主要是政府，民間力量投入較少。政府在社區(qū)養(yǎng)老中起主導(dǎo)作用，但也明顯存在許多問題，如政策粗泛、資源分割、投入不足等。就拿南寧市城區(qū)人口和老年人口最多的西鄉(xiāng)塘區(qū)來(lái)說(shuō)，西鄉(xiāng)塘區(qū)創(chuàng)建了以社區(qū)為依托的“結(jié)親認(rèn)養(yǎng)、包戶服務(wù)”新模式，在養(yǎng)老服務(wù)的工作方面取得不少進(jìn)展，但還是存在不少問題，這些與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給主體的責(zé)任定位模糊有關(guān)。針對(duì)該問題，本文對(duì)西鄉(xiāng)塘區(qū)x社區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。下面根據(jù)調(diào)研的情況，來(lái)分析西鄉(xiāng)塘區(qū)x社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要存在的以下問題：

(一)養(yǎng)老護(hù)理人員配備不足，服務(wù)站場(chǎng)地欠缺

西鄉(xiāng)塘區(qū)x社區(qū)自2009年就配置了4名養(yǎng)護(hù)人員，主要是大專、本科畢業(yè)生。目前，養(yǎng)護(hù)人員主要是陪老人聊天，對(duì)老人進(jìn)行精神慰藉和教老人使用電腦、幫老人修理電腦等。但對(duì)于該社區(qū)來(lái)說(shuō)，養(yǎng)護(hù)人員的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。同時(shí)，許多居家養(yǎng)老服務(wù)站場(chǎng)地欠缺，只得占用社區(qū)的辦公場(chǎng)所。

（二）提供的老人公共服務(wù)過(guò)于欠缺，并且管理不到位

由于養(yǎng)護(hù)人員不足，且也沒有接受統(tǒng)一的專門技能培訓(xùn)，導(dǎo)致專業(yè)技能的缺乏、管理和服務(wù)不到位等問題。另外，服務(wù)模式單一，僅依靠勞動(dòng)保障協(xié)管員平時(shí)組織看望慰問社區(qū)老人，只能滿足一般的生存調(diào)查工作需要，這種管理方式和服務(wù)模式遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了老人生活照料、精神慰藉等多方面的居家養(yǎng)老服務(wù)需求。

（三）社區(qū)服務(wù)中心經(jīng)費(fèi)緊缺

招聘人員、養(yǎng)護(hù)人員培訓(xùn)、購(gòu)買設(shè)備都需要經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)問題是影響社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)推進(jìn)的重要問題。目前x社區(qū)提供的“愛心餐桌”，無(wú)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，經(jīng)?？可鐓^(qū)工作人員自己掏錢，才能實(shí)現(xiàn)為老人低償服務(wù)。在經(jīng)費(fèi)方面，目前x社區(qū)目前還未收到政府部門下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)，配套資金還沒有完全落實(shí)。

二、南寧市城區(qū)社區(qū)養(yǎng)老的供給主體責(zé)任的分析

目前南寧市的社區(qū)養(yǎng)老的供給主體主要是政府，政府作為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主要提供者，起著主導(dǎo)作用。但也存在許多問題，具體問題如下：

（一）政府缺位，各部門責(zé)任不明確

南寧市社區(qū)服務(wù)發(fā)展是由政府主導(dǎo)，在社區(qū)養(yǎng)老工作進(jìn)行中，存在嚴(yán)重的政府缺位問題，主要體現(xiàn)在對(duì)非營(yíng)利組織的培育和政策支持不夠，沒有認(rèn)識(shí)到其在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中將發(fā)揮不可替代的重要作用。同時(shí)，政府各部門的職責(zé)不明確，缺乏必要的溝通與合作，致使形成中空地帶。相關(guān)管理部門甚至不清楚活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的具體負(fù)責(zé)部門，出現(xiàn)問題時(shí)也不知道該向哪個(gè)部門反映。

（二）政府各部門之間沒有建立健全的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和管理體制

社區(qū)管理體制滯后，基層社區(qū)組織責(zé)權(quán)不相一致。從宏觀的角度來(lái)看，民政部門名義上是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作的牽頭部門，并承擔(dān)了宏觀管理的職責(zé)，但事實(shí)上民政部門的協(xié)調(diào)作用不明顯，各部門互相割裂，難以形成合力。從微觀的角度來(lái)看，一方面，社區(qū)責(zé)任無(wú)限度擴(kuò)大，使得各居民委員會(huì)承擔(dān)了很多份外的職責(zé)；另一方面，社區(qū)組織建設(shè)不力、機(jī)構(gòu)設(shè)置單一、人員不整，滿足不了社區(qū)工作的各項(xiàng)需要，把基層社區(qū)包括街道、居民委員會(huì)當(dāng)作政府的延伸，導(dǎo)致其對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作有心無(wú)力，只能敷衍了事，難以有顯著的成效。

（三）政府投入不足

當(dāng)前南寧市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要是由政府投資，但僅靠政府投入難以滿足老年人的養(yǎng)老需求。在社區(qū)服務(wù)開展所需經(jīng)費(fèi)中，發(fā)達(dá)國(guó)家政府的投入一般占服務(wù)資金構(gòu)成的50%以上，我國(guó)政府的投入最多占30%。南寧市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心運(yùn)作資金不足，政府補(bǔ)貼的服務(wù)對(duì)象數(shù)量也比較少。由于資金的缺乏，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心無(wú)法擴(kuò)大場(chǎng)所和添置設(shè)備，從而導(dǎo)致供給不足，不能為老人提供更好的服務(wù)環(huán)境。

（四）沒有制定完善的相關(guān)法律和制度

到目前為止，南寧市專門針對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的政策文件極少。現(xiàn)有的相關(guān)政策和法律法規(guī)還存在不完善和不到位的問題，僅有的政策也大都散見于各部門的規(guī)章之中，缺乏有效的整合。政府還沒有設(shè)置專門的服務(wù)培訓(xùn)和教育體系，南寧市各大院校尚未設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)方面的專業(yè)，也沒有專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致養(yǎng)老護(hù)理人才缺乏。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家城區(qū)社區(qū)養(yǎng)老供給體制方面的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）日本的社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)驗(yàn)

日本是亞洲率先進(jìn)入老齡化社會(huì)的國(guó)家，發(fā)展至今，日本的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展得比較完備。其中，社區(qū)養(yǎng)老的供給體并沒有局限于政府，還有企業(yè)和非營(yíng)利組織機(jī)構(gòu)。政府在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的作用主要表現(xiàn)在，制定相關(guān)法律法規(guī)和政策、提供主要資金和設(shè)施資助、指導(dǎo)和監(jiān)督社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，通過(guò)購(gòu)買或其他形式由第三方提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。企業(yè)和非盈利組織根據(jù)老年人不同群體、不同需求建設(shè)相應(yīng)的商業(yè)或公益性的養(yǎng)老設(shè)施。

（二）美國(guó)的社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)是一個(gè)法律化較強(qiáng)的國(guó)家，政府通過(guò)出臺(tái)一系列關(guān)于老年人的法律，如：《老人法》、《老年人社區(qū)服務(wù)就業(yè)法》等，建立起了比較規(guī)范和完善的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。在美國(guó)，政府不是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)和提供長(zhǎng)期照顧的主體，它是以間接的方式來(lái)管理社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這些大量的社會(huì)養(yǎng)老工作是由民間團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)的。政府給予這些組織技術(shù)支持和政策優(yōu)惠，同時(shí)，也為老年人提供了醫(yī)療保險(xiǎn)和補(bǔ)助，這些補(bǔ)貼是由政府發(fā)到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的，只有符合政府的各項(xiàng)規(guī)定并通過(guò)每年的審查的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，才能拿到該筆資金補(bǔ)助。

（三）英國(guó)的社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)驗(yàn)

在20世紀(jì)80年代，英國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化開始出現(xiàn)，逐漸強(qiáng)化市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，積極鼓勵(lì)非政府非營(yíng)利組織發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，而此前廣泛推行的“住院式照顧”基本上都由政府負(fù)擔(dān)。英國(guó)社區(qū)照顧主要特點(diǎn)是以社區(qū)為依托，由政府制定社會(huì)福利政策和具體措施、招募人員、監(jiān)督和檢查民間組織及私人機(jī)構(gòu)開展社區(qū)照顧的工作情況。對(duì)于提供社區(qū)照顧的非政府非營(yíng)利組織，政府也會(huì)給予資助。此外，英國(guó)也有大量的私營(yíng)的、商業(yè)性的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)，以彌補(bǔ)社區(qū)照顧的不足。

四、對(duì)策

（一）明確政府相關(guān)部門的職能和責(zé)任

對(duì)政府責(zé)任加以明晰，各相關(guān)部門要在社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展規(guī)劃中細(xì)化、量化發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的政策措施，理順在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的工作職責(zé)，提高服務(wù)效率。此外，通過(guò)法律對(duì)除政府以外的其他服務(wù)主體加以正確的引導(dǎo)和鼓勵(lì)，支持其發(fā)展是十分必要的。

（二）建立健全政府各部門間的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

由于養(yǎng)老服務(wù)問題涉及面廣，是一項(xiàng)社會(huì)性的系統(tǒng)工程，因此需要政府各有關(guān)部門的相互配合和協(xié)調(diào)，來(lái)共同參與和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。那么，需要各有關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)商協(xié)作，立足全局，政府也須督促各職能部門突破部門視野，對(duì)社區(qū)內(nèi)資源進(jìn)行有效整合，最大限度地利用這些資源；同時(shí)結(jié)合自身職責(zé)，分項(xiàng)規(guī)劃，從不同的方面對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作提供支持。

（三）加強(qiáng)政府對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督，引導(dǎo)民間資金的投入

對(duì)于社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)，政府需要建立合理和完善的監(jiān)督體系，以確保養(yǎng)老服務(wù)水平的質(zhì)量。另外，民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是今后老年人養(yǎng)老的重要選擇之一，發(fā)展民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是一種解決人口老齡化加劇形勢(shì)下養(yǎng)老突出問題的有效途徑。那么，政府應(yīng)加大扶持力度和政策引導(dǎo)，給民間機(jī)構(gòu)提供良好的投資環(huán)境。

（四）建立完善的制度，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的人才培養(yǎng)

高素質(zhì)、專業(yè)化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作人員是優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)的重要保證。政府應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)的教育和培訓(xùn)工作，培養(yǎng)一大批社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人員，以滿足社區(qū)養(yǎng)老中心對(duì)人才的需求。

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作者簡(jiǎn)介：羅帆（1985-），廣西大學(xué)商學(xué)院研究生，專業(yè)：國(guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)；研究方向：社會(huì)保障。