我國(guó)政府預(yù)算法治化改革的障礙分析與路徑選擇

劉杰

摘 要：預(yù)算管理實(shí)踐超越預(yù)算法規(guī)規(guī)則所表現(xiàn)出的制度性沖突與人大監(jiān)督法律制度和運(yùn)行機(jī)制的不夠完善，使監(jiān)督效率低下成為我國(guó)政府預(yù)算改革的重要阻力，加快政府預(yù)算法治化改革進(jìn)程，最佳的路徑包括按照法治化要求加快人大對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的法制建設(shè)、切實(shí)提高人大對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的能力。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算；法治化改革；人大監(jiān)督

中圖分類號(hào):F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）02-0184-02

我國(guó)政府預(yù)算法治化改革能否切實(shí)收到成效直接決定著政府預(yù)算改革有效性的高低，因?yàn)榉ㄖ涡允钦A(yù)算的靈魂，法治性是政府預(yù)算的本質(zhì)屬性。而政府預(yù)算法治化改革之所以難以收到實(shí)效，是因?yàn)樵诟母镏写嬖谥系K，剖析障礙，找到形成的真正原因，方能找到提高政府預(yù)算法治化改革有效性的正確路徑。

一、我國(guó)政府預(yù)算法治化改革的障礙分析

自1992年我國(guó)《預(yù)算法》頒布以來(lái)，如何加快政府預(yù)算法治化改革步伐得到了我國(guó)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的高度關(guān)注，無(wú)論是理論研究還是改革實(shí)踐均取得了一定成果。但在推進(jìn)過(guò)程中也遇到了一些歷史或社會(huì)原因引起的難點(diǎn)問(wèn)題，致使政府預(yù)算法治化改革進(jìn)程受阻，政府預(yù)算對(duì)政府行為的監(jiān)督和制約功能得不到有效發(fā)揮。

（一）預(yù)算管理實(shí)踐超越了預(yù)算法規(guī)規(guī)則，表現(xiàn)為一定的制度性沖突

1994年，我國(guó)在對(duì)《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》修訂后頒布的《預(yù)算法》規(guī)定：“中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制。復(fù)式預(yù)算的編制辦法和實(shí)施步驟，由國(guó)務(wù)院制定?！贝文觐C布的《預(yù)算法實(shí)施條例》也作出了明確規(guī)定。但實(shí)際上國(guó)務(wù)院至今未對(duì)編制辦法和實(shí)施步驟作出規(guī)定。無(wú)論是1996年之前的政府復(fù)式預(yù)算分為經(jīng)常預(yù)算和建設(shè)預(yù)算兩項(xiàng)，1997年修改為一般預(yù)算收支和基金預(yù)算收支兩項(xiàng)，還是1998年起在1997年復(fù)式預(yù)算項(xiàng)目的基礎(chǔ)上添加了債務(wù)預(yù)算收支項(xiàng)目，均與《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》不相吻合，它們既不是單式預(yù)算，也與一般意義上的復(fù)式預(yù)算有所不同。這種預(yù)算管理實(shí)踐與預(yù)算法規(guī)規(guī)則的制度性沖突必然給政府預(yù)算的法治化改革增加難度，因?yàn)閷?duì)該內(nèi)容進(jìn)行改革既要以現(xiàn)有法律規(guī)制體系為基礎(chǔ)，還要充分考慮現(xiàn)實(shí)存在的運(yùn)行機(jī)制[1]。

制度性沖突的另一表現(xiàn)是赤字財(cái)政問(wèn)題，我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定：“中央政府公共預(yù)算不列赤字”，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，但我國(guó)多年來(lái)赤字財(cái)政政策運(yùn)用頻率較高，既有法規(guī)允許的赤字行為，也有超越法規(guī)的赤字行為。法規(guī)與實(shí)踐如何協(xié)調(diào)融合，也成為政府預(yù)算法治化改革的難題。

（二）人大監(jiān)督的法律制度和運(yùn)行機(jī)制不夠完善，致使監(jiān)督效率低下

我國(guó)人大作為立法機(jī)關(guān)，其組織目標(biāo)是通過(guò)有效監(jiān)督活動(dòng)實(shí)現(xiàn)初始委托人公共利益的最大化。為此，必須利用《預(yù)算法》和《監(jiān)督法》賦予的權(quán)力對(duì)政府預(yù)算實(shí)施有效監(jiān)督，但現(xiàn)行行政管理體制嚴(yán)重限制了人大監(jiān)督職能的發(fā)揮。

人大監(jiān)督的法律制度不健全也是監(jiān)督效率低下的重要原因，我國(guó)人大對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的法制建設(shè)僅體現(xiàn)在一些法律條文中有所涉及，而這些法律法規(guī)的針對(duì)性、完整性和現(xiàn)實(shí)性較差，它們分散于《預(yù)算法》、《人大議事規(guī)則》、《監(jiān)督法》等多部法律中，未進(jìn)行專門(mén)立法，系統(tǒng)性和完整性不強(qiáng)，尚有法律規(guī)制盲點(diǎn)；且既有的法律條款多數(shù)是20世紀(jì)80年代頒布的，現(xiàn)實(shí)性很弱；法律法規(guī)的可操作性差直接影響其的有效實(shí)施，相關(guān)法律作出程序性規(guī)范的甚少，更多的是實(shí)體性規(guī)范，法律條款過(guò)于原則和籠統(tǒng)，基本上無(wú)法可依，特別是《預(yù)算法》和《監(jiān)督法》作為政府預(yù)算監(jiān)督最為重要的法律也僅作出了原則性規(guī)定。

人大對(duì)政府的平衡監(jiān)督機(jī)制實(shí)質(zhì)上是一種合治方式，監(jiān)督難以收到預(yù)期效果。人大與政府間的委托代理關(guān)系應(yīng)是一種有效監(jiān)督的分治關(guān)系，但我國(guó)執(zhí)政黨、政府和人大的領(lǐng)導(dǎo)核心成為三位一體，并圍繞一個(gè)共同目標(biāo)實(shí)行分工合作，分治監(jiān)督的有效性得不到充分發(fā)揮。

再?gòu)娜舜髢?nèi)部監(jiān)督的組織體系看，由人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)和常委會(huì)下設(shè)的預(yù)算工作委員會(huì)行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)，前者并非專門(mén)行使政府預(yù)算監(jiān)督職能，監(jiān)督政府預(yù)算僅是其全部職能的一部分，且不是其工作的重心，監(jiān)督有效性必然受到影響；后者雖是監(jiān)督政府預(yù)算的專門(mén)機(jī)構(gòu)，但它僅是一個(gè)工作機(jī)構(gòu)，其組成成員一般不是人大代表，無(wú)法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，其履行監(jiān)督職能很難確保具有代表性。

二、加快我國(guó)政府預(yù)算法治化進(jìn)程的路徑選擇

加快政府預(yù)算法治化改革進(jìn)程，在路徑選擇上必須充分考慮政府預(yù)算改革的歷史變革情況和現(xiàn)實(shí)環(huán)境，具體路徑選擇如下。

（一）按照法治化要求，加快人大對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的法制建設(shè)

政府預(yù)算行為實(shí)質(zhì)上是在代理全社會(huì)公眾進(jìn)行理財(cái)，故既要對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，也應(yīng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。人大作為代議機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，有法律保障才會(huì)更加有效，故在政府預(yù)算法律建設(shè)中，無(wú)論是重新構(gòu)建政府預(yù)算法治化的法律體系，還是對(duì)原有相關(guān)法律體系作必要調(diào)整和優(yōu)化，都必須就人大對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督職能作出明確、細(xì)致且具有可操作性的法律規(guī)定。在相關(guān)法律規(guī)定中，專門(mén)設(shè)立人大及其常委會(huì)對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督章節(jié)，對(duì)人大及其常委會(huì)進(jìn)行預(yù)算審查和監(jiān)督的具體程序等作出具體規(guī)定，并對(duì)審批和監(jiān)督的具體范圍、主要內(nèi)容、操作程序及具體方法等作出具有可操作性的具體規(guī)定[2]。

（二）加強(qiáng)預(yù)算編制方法的法律規(guī)制，確保復(fù)式預(yù)算編制方法的規(guī)范有效運(yùn)用

復(fù)式預(yù)算按類別反映預(yù)算收支，有利于全面把握政府預(yù)算結(jié)構(gòu)，充分挖掘預(yù)算潛力；以特定收入與特定支出形成對(duì)應(yīng)的平衡關(guān)系，有利于深入分析各類收支的動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)，適時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管。復(fù)式預(yù)算已成為世界各國(guó)預(yù)算編制方法的主流趨勢(shì)，采用復(fù)式預(yù)算法，有利于與國(guó)際信息實(shí)現(xiàn)對(duì)接和交流，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提高財(cái)政管理水平。

重構(gòu)我國(guó)復(fù)式預(yù)算制度，可以為法治化提供可靠依據(jù)，重構(gòu)的關(guān)鍵是要根據(jù)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)情況，進(jìn)行必要改良和重新規(guī)范，建立與我國(guó)國(guó)情相吻合的復(fù)式預(yù)算體系。首先，要以現(xiàn)有復(fù)式預(yù)算的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)運(yùn)行情況，設(shè)計(jì)出符合我國(guó)特殊歷史和現(xiàn)實(shí)環(huán)境所需的復(fù)式預(yù)算方案；其次，要對(duì)涉及復(fù)式預(yù)算內(nèi)容的法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則及有關(guān)通知進(jìn)行梳理，對(duì)新的復(fù)式預(yù)算方案以法律形式發(fā)布和投入運(yùn)行，其法律形式既可通過(guò)單獨(dú)立法進(jìn)行規(guī)制，也可以修改現(xiàn)有法律條款的形式進(jìn)行規(guī)制。

筆者認(rèn)為，我國(guó)公共財(cái)政改革必須引向深入，政府預(yù)算體系的改革也要與之相適應(yīng)，故適合我國(guó)特殊國(guó)情的復(fù)式預(yù)算體系應(yīng)包括政府公共預(yù)算、國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和特殊預(yù)算四部分。其中，政府公共預(yù)算是政府以社會(huì)管理者身份解決社會(huì)公共需要的預(yù)算收支平衡表；國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)預(yù)算是政府受托以國(guó)有資產(chǎn)所有者身份依法對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行營(yíng)運(yùn)所形成的預(yù)算收支平衡表；社會(huì)保障預(yù)算是為保障社會(huì)成員基本生活權(quán)利而進(jìn)行必要救助和補(bǔ)給的預(yù)算。除上述三項(xiàng)基本預(yù)算外，可以設(shè)立一個(gè)特殊預(yù)算收支平衡表，其內(nèi)容是動(dòng)態(tài)變化的，它反映每個(gè)預(yù)算年度所特有的預(yù)算項(xiàng)目的收支情況，如因故需要進(jìn)行投融資、債務(wù)處理時(shí)，可以在特殊預(yù)算項(xiàng)下反映，特殊預(yù)算的具體內(nèi)容根據(jù)預(yù)算年度的具體情況而定，特殊事項(xiàng)列于一表，既有利于有效審議，也便于執(zhí)行。

（三）強(qiáng)化政府預(yù)算的法律理念和提高政府預(yù)算的法律權(quán)威性

加快政府預(yù)算的法治化進(jìn)程，在全社會(huì)樹(shù)立政府預(yù)算的法律理念顯得尤為重要，各級(jí)政府要充分利用各種媒體進(jìn)行廣泛宣傳，組織與政府預(yù)算運(yùn)行有關(guān)單位及其相關(guān)人員進(jìn)行專題學(xué)習(xí)和討論，以切實(shí)提高依法處理與政府預(yù)算相關(guān)各項(xiàng)事務(wù)的意識(shí)。

政府預(yù)算的法治化必須依賴政府預(yù)算法律權(quán)威性的確立，提高政府預(yù)算的法律權(quán)威性，首先要完善法律制度，以法律形式杜絕無(wú)法律授權(quán)財(cái)政收入和支出活動(dòng)的發(fā)生，對(duì)違法財(cái)政行為要給予必要的制裁。建立政府預(yù)算責(zé)任追究制度，可以提高政府預(yù)算的法律權(quán)威性，進(jìn)而加快政府預(yù)算的法制化進(jìn)程。建立政府預(yù)算責(zé)任追究制度，應(yīng)按照對(duì)政府預(yù)算全過(guò)程實(shí)行責(zé)任追究的原則，擴(kuò)大違法行為的追究范圍。原《預(yù)算法》所規(guī)定的三類追究范圍——擅自變更預(yù)算行為、擅自動(dòng)用國(guó)庫(kù)庫(kù)款或擅自以其他方式支配已入庫(kù)庫(kù)款行為和隱瞞預(yù)算收入或?qū)⒉粦?yīng)當(dāng)在預(yù)算內(nèi)支出的款項(xiàng)轉(zhuǎn)在預(yù)算內(nèi)支出的行為，顯然沒(méi)有覆蓋政府預(yù)算全過(guò)程的全部違法行為，從現(xiàn)實(shí)情況看盲區(qū)還非常大。再?gòu)淖肪康呢?zé)任形式看，單純追究行政責(zé)任不僅顯得單調(diào)，而且難以保證處罰目的的全面實(shí)現(xiàn)。故應(yīng)盡快以修改《預(yù)算法》的方式或新的立法方式，擴(kuò)大政府預(yù)算違法行為的追究范圍和責(zé)任形式，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府預(yù)算更全面有效的法治[3]。

（四）切實(shí)提高人大對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的能力

提高人大監(jiān)督政府預(yù)算的能力，首先，要在人大機(jī)構(gòu)內(nèi)建立專門(mén)的政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即在人大常委會(huì)下設(shè)立專門(mén)履行政府預(yù)算監(jiān)督職能的預(yù)算監(jiān)督委員會(huì)，主要承擔(dān)原財(cái)經(jīng)委員會(huì)所承擔(dān)的政府預(yù)算監(jiān)督職能，并將預(yù)算工作委員會(huì)作為預(yù)算監(jiān)督委員會(huì)的輔助機(jī)構(gòu)，受其領(lǐng)導(dǎo)和管理，具體辦理日常的輔助工作。因該項(xiàng)改革涉及面廣、程序復(fù)雜，在改革目標(biāo)難以完全實(shí)現(xiàn)的情況下，可以采取在財(cái)經(jīng)委員會(huì)內(nèi)設(shè)立專職委員并專門(mén)行使監(jiān)督職能的過(guò)渡性措施。其次，為滿足政府預(yù)算審議的專業(yè)人才需要，可以在預(yù)算監(jiān)督委員會(huì)下設(shè)立專家咨詢小組，該小組主要由來(lái)自大專院校和科研院所熟悉財(cái)政、財(cái)務(wù)和審計(jì)的專業(yè)人士組成，為預(yù)算監(jiān)督委員會(huì)履行職責(zé)提供咨詢服務(wù)和當(dāng)好參謀。

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[責(zé)任編輯 海 川]