誰(shuí)有權(quán)解釋 《憲法》?

馬玉忠

6月14日，黑龍江省人大審議通過(guò)《黑龍江省氣候資源探測(cè)和保護(hù)條例》 （下稱(chēng)《條例》），規(guī)定“從事氣候資源探測(cè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省氣象主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”、“氣候資源歸國(guó)家所有，對(duì)氣候資源探測(cè)將實(shí)行探測(cè)許可制度”等。

消息一出，輿論嘩然，有網(wǎng)友調(diào)侃，以后是否吹吹涼風(fēng)、曬曬太陽(yáng)也要向國(guó)家繳費(fèi)才行？更有媒體質(zhì)疑，《條例》的出臺(tái)隨意擴(kuò)大行政審批權(quán)限，是為了“尋租收費(fèi)”。

有學(xué)者擔(dān)憂，《條例》的出臺(tái)與《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》 （“新36條”）精神背道而馳，會(huì)增加相關(guān)運(yùn)營(yíng)商的成本，不利于新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

牽強(qiáng)回應(yīng)

哈爾濱某電力工程公司總經(jīng)理方建剛告訴記者，《條例》的頒布，對(duì)一些風(fēng)電廠商和太陽(yáng)能廠商來(lái)說(shuō)，意味著今后在黑龍江要開(kāi)展風(fēng)能和太陽(yáng)能的相關(guān)業(yè)務(wù)又多了一個(gè)審批部門(mén)——?dú)庀蟛块T(mén)，因?yàn)椤稐l例》規(guī)定，企業(yè)探測(cè)開(kāi)發(fā)風(fēng)能及太陽(yáng)能資源必須經(jīng)過(guò)氣象部門(mén)批準(zhǔn)，需要取得《氣候資源開(kāi)發(fā)探測(cè)許可證》。

6月20日，黑龍江省氣象局辦公室副主任馬緒清接受新華社記者采訪時(shí)，對(duì)上述質(zhì)疑做出回應(yīng)：氣候資源屬于國(guó)有的依據(jù)，是《中華人民共和國(guó)憲法》（下稱(chēng)“《憲法》”）第九條規(guī)定自然資源屬國(guó)家所有。

對(duì)于設(shè)立行政審批門(mén)檻，進(jìn)行“尋租”猜測(cè)，馬緒清回應(yīng)，《條例》并沒(méi)有設(shè)立任何使用權(quán)，也沒(méi)有規(guī)定任何收費(fèi)項(xiàng)目，所以談不上擴(kuò)權(quán)、尋租、收費(fèi)，因此不會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。

馬緒清表示，目前黑龍江省正處于新能源大發(fā)展階段，氣候資源探測(cè)比較混亂，企業(yè)跑馬占荒，自主進(jìn)行探測(cè)，儀器、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都不統(tǒng)一，出臺(tái)此法規(guī)是對(duì)氣候資源的探測(cè)和保護(hù)進(jìn)行規(guī)范，并未涉及開(kāi)發(fā)問(wèn)題。此外一些氣象資源因涉及外企也牽涉涉密部分，需要政府對(duì)其規(guī)范掌握。

有“違憲”之嫌

法學(xué)界權(quán)威人士表示，該《條例》不但違背了常識(shí)，還有違憲之嫌。

北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)憲法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)張千帆告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，“《憲法》第九條并沒(méi)有明確規(guī)定風(fēng)能和太陽(yáng)能的歸屬問(wèn)題，只是規(guī)定‘自然資源屬于國(guó)有?！?/p>

北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、北京大學(xué)憲法行政法研究中心副主任王錫鋅教授則認(rèn)為，風(fēng)能和太陽(yáng)能并非是礦藏、森林等自然生成的資源，需要現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)行轉(zhuǎn)化，且這類(lèi)資源具有公共產(chǎn)品屬性，不宜輕易劃分為自然資源。

對(duì)此，張千帆認(rèn)為，地方人大立法考慮到是否符合《憲法》規(guī)定是個(gè)進(jìn)步，但對(duì)《憲法》的解釋權(quán)，卻不在地方人大和政府手里。“根據(jù)《憲法》規(guī)定，《憲法》的解釋權(quán)在全國(guó)人大常委會(huì)手中，其他機(jī)構(gòu)、學(xué)者等的解釋?zhuān)荒苁抢斫?，沒(méi)有法律效力?！?/p>

“如利益受到影響的主體認(rèn)為這樣界定不妥，應(yīng)申請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)給出解釋。”張千帆對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，針對(duì)黑龍江的《條例》，如果利益主體主張，則是啟動(dòng)立法審查的一個(gè)機(jī)會(huì)。他同時(shí)建議，全國(guó)人大常委會(huì)能對(duì)《憲法》第九條做出解釋?zhuān)鞔_風(fēng)能和太陽(yáng)能的權(quán)利歸屬問(wèn)題。

歸屬權(quán)界定荒謬

民商法專(zhuān)家、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)教授劉俊海在其微博上表示，根據(jù)《物權(quán)法》，雖然一些無(wú)形的自然力（如電力、熱能、光線等）可以成為物權(quán)的客體，但前提條件是這些自然力必須能為人所控制，如天空中無(wú)拘無(wú)束的空氣，火山口散發(fā)出的熱能等，由于人類(lèi)無(wú)法控制，不能視為民法上的物。

劉俊海認(rèn)為，從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，風(fēng)和太陽(yáng)光即便是財(cái)產(chǎn)，也只能是私產(chǎn)，應(yīng)該根據(jù)誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)擁有誰(shuí)獲利的原則，來(lái)確定其歸屬權(quán)。

6月21日，他撰文表示：該舉措不只是一個(gè)簡(jiǎn)單的地方立法，而且對(duì)其他地方和部門(mén)的權(quán)力擴(kuò)張具有傳染性，也事關(guān)企業(yè)與公眾的基本民事權(quán)利的保護(hù)問(wèn)題。從法律角度分析：該規(guī)定違反了《物權(quán)法》確立的物權(quán)法定原則；從行政法角度看，該條款違反了《行政許可法》，混淆了民事關(guān)系與行政關(guān)系；該條款也違反了普通民眾的法律邏輯，堪稱(chēng)荒謬。

劉俊海反對(duì)黑龍江的做法。他認(rèn)為，按該邏輯，空氣會(huì)變成國(guó)有資產(chǎn)，老百姓以后不得自由呼吸空氣，因涉嫌侵占國(guó)有資產(chǎn)。

超越立法權(quán)限

經(jīng)濟(jì)法專(zhuān)家、中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》闡述了不同看法。他認(rèn)為，隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，以前被認(rèn)為人類(lèi)無(wú)法利用的自然力，已經(jīng)可為人類(lèi)掌控，轉(zhuǎn)化為可以利用的資源，“國(guó)有財(cái)產(chǎn)表現(xiàn)在它的權(quán)利主體是國(guó)家，它是有時(shí)代屬性的?！崩钍锕庹f(shuō)。

“空氣、水，是人人都需要的，是公共的東西，不能說(shuō)是國(guó)家的，但如果涉及到巨大商業(yè)利益，把它定為國(guó)有財(cái)產(chǎn)，也不一定是壞事?！崩钍锕獗硎?，如果只是私人利用，公益性的，政府不應(yīng)該干涉；但是如果占用特定的場(chǎng)所，從事商業(yè)性開(kāi)發(fā)，這就存在資源的歸屬權(quán)問(wèn)題了。

即便是認(rèn)為涉及商業(yè)利益的風(fēng)能和太陽(yáng)能應(yīng)該歸國(guó)家所有，李曙光也不贊成黑龍江通過(guò)地方立法來(lái)規(guī)定此事。

“（資源歸屬權(quán)）應(yīng)該由國(guó)家（層面）來(lái)定義，而不是由一個(gè)省市縣或某個(gè)人來(lái)定義?！崩钍锕庹f(shuō)，這里涉及到地方和小集團(tuán)利益，“既然是國(guó)有資產(chǎn)，也就是全民所有的資產(chǎn)，為什么由某個(gè)地方政府來(lái)掌控這些資產(chǎn)？這些國(guó)有資產(chǎn)的收益歸地方還是中央？”按《憲法》和有關(guān)組織法的規(guī)定，省級(jí)人大及其常委會(huì)只能制定和頒布地方性法規(guī)，不能制定全國(guó)性法規(guī)。

劉俊海表示，即使翻遍《憲法》全文，也找不出“風(fēng)能太陽(yáng)能屬于國(guó)家所有”的條文。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第八十七條，超越權(quán)限或違反上位法規(guī)定的地方性法規(guī)應(yīng)予改變或撤銷(xiāo)。

李曙光亦認(rèn)為，這里面有個(gè)立法權(quán)限的問(wèn)題，對(duì)于資源的權(quán)利歸屬問(wèn)題，屬于基本的經(jīng)濟(jì)制度，應(yīng)該由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)制定相關(guān)法律解決此問(wèn)題。

相關(guān)法條

礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。

——《中華人民共和國(guó)憲法》第九條

鼓勵(lì)民間資本參與能源項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、石油和天然氣管網(wǎng)建設(shè)和能源資源勘探開(kāi)發(fā)等多個(gè)領(lǐng)域。

——《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)一步擴(kuò)大能源領(lǐng)域投資的實(shí)施意見(jiàn)》

鼓勵(lì)民間資本參與電力建設(shè)。鼓勵(lì)民間資本參與風(fēng)能、太陽(yáng)能、地?zé)崮?、生物質(zhì)能等新能源產(chǎn)業(yè)建設(shè)。進(jìn)一步放開(kāi)電力市場(chǎng)，積極推進(jìn)電價(jià)改革，加快推行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，推行項(xiàng)目業(yè)主招標(biāo)，完善電力監(jiān)管制度，為民營(yíng)發(fā)電企業(yè)平等參與競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好環(huán)境。

——《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》第七條