“空心村”的成因及治理措施淺析

魏琳，張國

摘 要：土地產(chǎn)權(quán)不明晰、城市化滯后于非農(nóng)化、規(guī)劃管理不完善等問題導致了空心村的產(chǎn)生。針對以上原因，應采取明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善宅基地管理制度、創(chuàng)新農(nóng)村社保制度、強化規(guī)劃管理、拓寬融資渠道等措施，進行空心村治理，優(yōu)化土地資源配置，以促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：空心村；土地產(chǎn)權(quán)；宅基地

中圖分類號：F301文獻標志碼：A文章編號：1673—291X（2012）26—0086—02

我國土地資源的特點是“一多三少”，即總量多，人均耕地少，高質(zhì)量的耕地少，可開發(fā)后備資源少。根據(jù)國土資源部對全國土地利用狀況的調(diào)查結(jié)果顯示，我國的耕地面積正呈逐年遞減趨勢，截至2006年全國耕地總面積已減少至18.27億畝，人均耕地面積僅為1.39畝。如何集約利用土地，保護耕地資源，成為社會主義新農(nóng)村建設(shè)及和諧社會建設(shè)的重大課題。中科院2012年3月26日發(fā)布的《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告—農(nóng)村空心化及其整治策略》指出，我國農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴重，經(jīng)綜合測算與分析表明，在分批推進城鎮(zhèn)化情景下，全國空心村綜合整治增地潛力可達1.14億畝[1]。因而，加強空心村治理，促進土地資源優(yōu)化配置，成為國家保耕地、擴內(nèi)需、惠民生的重要舉措。

一、空心村的含義

從農(nóng)村建設(shè)的角度，空心村是指多年來農(nóng)村新建住房大多集中在村莊外圍，而村莊內(nèi)卻是無人居住的殘敗老屋，形成村莊外實內(nèi)空、外新內(nèi)舊、外齊內(nèi)亂的現(xiàn)象。從村莊空間形態(tài)的角度，空心村是在農(nóng)村現(xiàn)代化過程中，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變造成村莊內(nèi)部建設(shè)用地限制的一種聚落空間形態(tài)的異化現(xiàn)象[2]。從經(jīng)濟發(fā)展的角度，空心村是指隨著我國城市化和工業(yè)化進程的加快，大量的農(nóng)村青壯年勞動力流入城市，造成農(nóng)村人口在年齡結(jié)構(gòu)上的空心化現(xiàn)象。目前，空心村正在快速蔓延，宅基地建設(shè)“外擴內(nèi)空”、宅基地利用“人走屋空”的情況加劇。

二、空心村的影響

（一）浪費土地資源

據(jù)統(tǒng)計，1967—2008年間，農(nóng)村建設(shè)用地面積擴大了1.26倍，其中宅基地面積增加了2.48倍。村莊規(guī)模盲目向外擴展，侵占了村莊周邊的大量耕地。農(nóng)民建新不拆舊，造成宅基地大量閑置，加劇了人地矛盾問題。據(jù)了解，空心村的“空心”，少則0.067平方公頃左右，多則0.200 平方公頃以上，一個中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)約有300 多個自然村，平均一個自然村以0.133 平方公頃計算，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有40 平方公頃以上的土地被廢棄[3]。空心村的存在導致大量耕地被占用， 直接威脅到糧食生產(chǎn)和農(nóng)民收入的增長，也導致了生態(tài)環(huán)境的惡化。

（二）阻礙農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展

隨著大量勞動力外出務工所造成的人力資本的流失，人才短缺、組織渙散等問題日趨嚴重，阻礙著農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)村正常的社會組織和管理方式很難確立，農(nóng)民居住地分布散亂，使得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很難集中力量開展。

（三）影響社會的穩(wěn)定和發(fā)展

隨著空心化的加劇，農(nóng)村居住環(huán)境遭到嚴重破壞，影響村容村貌。村中心遺留下來的老宅多年久失修易坍塌，對人身安全構(gòu)成威脅。農(nóng)村大量青壯年勞動力外出務工，留在農(nóng)村的是老人、小孩和婦女，引發(fā)了空心村的養(yǎng)老問題。

三、空心村產(chǎn)生的原因

（一）土地產(chǎn)權(quán)不明晰，宅基地流轉(zhuǎn)體制不健全

我國《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，這看似明確的規(guī)定其實質(zhì)卻是模糊的。所有權(quán)屬于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村哪一級并沒有規(guī)定清楚，這就造成了農(nóng)地所有權(quán)主體的虛位，給土地管理工作帶來了很大的困難。農(nóng)村宅基地在使用權(quán)主體和內(nèi)容上，受到更加嚴格的限制。根據(jù)我國法律規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶只有使用權(quán)，不得買賣、出租和非法轉(zhuǎn)讓。2008年1月1日起施行的《農(nóng)村宅基地管理辦法》規(guī)定，集體經(jīng)濟組織可以依法通過適當補償收回空心村閑置宅基地使用權(quán)，但是，根據(jù)個人經(jīng)濟需要流轉(zhuǎn)宅基地的行為，尚不在法律規(guī)定范圍之內(nèi)，這加劇了宅基地的閑置和廢棄。

（二）在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)收入差距引發(fā)人口流動問題

與先進的現(xiàn)代化工業(yè)相比，處于弱勢地位的農(nóng)業(yè)由于利潤率和邊際勞動生產(chǎn)率很低，對高素質(zhì)勞動力缺乏吸引力。巨大的城鄉(xiāng)收入差距，成為大量勞動力流入城市的主要因素。然而，由于戶籍制度的制約和傳統(tǒng)觀念的束縛，以及城鎮(zhèn)就業(yè)風險的阻礙，許多居于城鎮(zhèn)的農(nóng)民仍選擇保留農(nóng)村的老宅。對于這種一戶多宅的現(xiàn)象，相關(guān)的法令約束往往沒有得到很好的落實，長期閑置的老宅便成為空心村的構(gòu)成要素。隨著改革開放的不斷深入和城市化進程的加快，以及城鄉(xiāng)收入差距的拉大，越來越多的農(nóng)村剩余勞動力頻繁流入城市，導致農(nóng)村閑置宅基地快速增加，土地資源浪費嚴重。此外，由于耕地的邊際生產(chǎn)力很低， 降低了在耕地上建房的成本，與舊房翻新和拆舊建新相比，農(nóng)民更愿意選擇在耕地上建新房，導致耕地資源的大量流失。

（三）村鎮(zhèn)規(guī)劃管理及相關(guān)法規(guī)不完善，珍惜土地的意識淡薄

改革開放30多年來，農(nóng)村人口減少了6 000多萬，但農(nóng)村建設(shè)用地卻增加了2億畝。這與制度設(shè)計和規(guī)劃管理有直接關(guān)系：基層政府規(guī)劃意識落后，村鎮(zhèn)規(guī)劃制定遠遠滯后于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展速度和農(nóng)民建房需求；宅基地審批缺乏依據(jù)，造成農(nóng)民建房的隨意性和盲目性；加之法律宣傳和執(zhí)法監(jiān)察不到位，各級政府對農(nóng)村宅基地的合理流轉(zhuǎn)缺乏政策指導，對征地補償標準和處罰超占措施缺乏可操作的法律依據(jù)；另外，農(nóng)戶珍惜土地的意識淡薄，宅基地私有、風水朝向等傳統(tǒng)觀念根深蒂固，使得一戶多宅、亂建亂占的現(xiàn)象更為突出。空心村正是在城市化滯后與非農(nóng)化的條件下，由迅速發(fā)展的村莊建設(shè)與落后的規(guī)劃體制的矛盾所引起的村莊外圍粗放發(fā)展而內(nèi)部衰敗的空間形態(tài)的分異現(xiàn)象[4]。

四、治理空心村的措施

（一）明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善宅基地管理制度

明晰土地產(chǎn)權(quán)是空心村治理的前提。落實黨的十七屆三中全會的精神，在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，明確所有權(quán)行使主體，建立完善的農(nóng)戶土地使用權(quán)權(quán)利束，建立農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，穩(wěn)定農(nóng)戶土地使用權(quán)。如此才能依法保護國家和農(nóng)民集體土地權(quán)益，強化耕地保護機制，合理集約利用土地，順利開展空心村治理工作。實行宅基地統(tǒng)一管理制度，新宅基地由村集體統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，舊宅基地由村集體統(tǒng)一收回、統(tǒng)一改造[5]。嚴格按照法定標準和程序?qū)徟兀袑崍?zhí)行一戶一宅制度。建立宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障機制、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)補償機制和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，合理分配宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的經(jīng)濟利益。充分發(fā)揮市場機制的資源配置作用，集約利用農(nóng)村土地資源，提高宅基地的利用率，從根本上解決空心村問題。

（二）改革戶籍制度，創(chuàng)新農(nóng)村社保制度

目前，我國城市容積率還很低，城市土地約有3%～5%處于閑置狀態(tài)，另有40%處于低效利用狀態(tài)。改革戶籍制度，引導農(nóng)村人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，滿足符合條件的農(nóng)村人口落戶需求，使他們真正地脫離土地。創(chuàng)新農(nóng)村社保制度，不僅能實現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)模效益，促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流通，也能為農(nóng)民解除部分后顧之憂，解決農(nóng)民進城后權(quán)益保障問題。目前，山東、天津、江蘇、湖北、四川等省已試行“土地換社?！敝贫龋罐r(nóng)村老齡人口和農(nóng)轉(zhuǎn)非人口優(yōu)先享有社會保障。在解決農(nóng)村社保的基礎(chǔ)上，建立土地股份合作制度，保障農(nóng)民的資產(chǎn)性收益權(quán)。此外，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高村中心土地的資產(chǎn)價值。保護、尊重公眾利益，讓農(nóng)民在土地整治中真正受益、獲得發(fā)展新機遇，能夠有效控制空心村的產(chǎn)生。

（三）強化村鎮(zhèn)規(guī)劃管理，完善政策法規(guī)

以保護耕地為前提，以基層政府為主體，在充分尊重民意的基礎(chǔ)上， 制定符合村鎮(zhèn)實際的土地整理規(guī)劃。堅持合理集約用地的原則，嚴格按照村鎮(zhèn)總體規(guī)劃，充分利用村內(nèi)各種閑置地相對集中建設(shè)。從規(guī)劃抓起，有計劃、有步驟、有重點地開展空心村治理工作。采取嚴格的建新拆舊措施，對原有宅基地交予村委會進行復墾整理或另行安排。按照“多占必罰，多宅必退”原則，嚴格控制宅基地面積和單家獨戶建房，鼓勵統(tǒng)建聯(lián)建。建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤長效機制，形成城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場，集約利用土地。健全農(nóng)民分散建房用地全程動態(tài)管理制度，對宅基地使用情況進行定期監(jiān)察，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。嚴格執(zhí)法，鼓勵農(nóng)民參與監(jiān)督，發(fā)揮農(nóng)民在保護土地中的作用。充分利用多種媒體和渠道，加強宣傳國家關(guān)于空心村治理改造的政策法規(guī)，以及治理空心村給農(nóng)民帶來的好處。強化思想教育，提高基層干部和農(nóng)民的法律意識和保護土地資源的意識。

（四）拓寬空心村治理融資渠道

以政府財政支持為主導，將空心村治理與土地復墾計劃相結(jié)合，建立資金保障機制。進一步放寬空心村改造的信貸條件，充分利用農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)配置與流轉(zhuǎn)政策為信貸提供擔保，擴大資金籌集渠道。引入市場競爭機制，以宅基地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營權(quán)入股的形式，利用民間資本進行空心村改造。建立起統(tǒng)籌權(quán)益、責任、目標“三位一體”的投融資機制，使政府、企業(yè)、社會團體和農(nóng)民廣泛參與其中[6]，以確?？招拇逯卫砉ぷ鞯捻樌_展。

參考文獻：

[1]中國國土資源報.全國“空心村”整治潛力超億畝[EB/OL].http：//www.mlr.gov.cn.

[2]馮麗.城市化背景下的“空心村”現(xiàn)象及調(diào)控機制探討[J].社會觀察，2008，（2）：174—175.

[3]楊永芳，劉玉振，艾少偉.“空心村”問題成因分析及解決對策[J].安徽農(nóng)業(yè)科學，2007，35（26）：8333—8336.

[4]薛力.城市化背景下的“空心村”現(xiàn)象及其對策探討——以江蘇省為例[J].城市規(guī)劃，2001，25（6）：8—13.

[5]王秀蘭.“空心村”成因分析及解決對策[EB/OL].http：//www.anquan.com.cn.

[6]傅超.農(nóng)村空心化與“十二五”空心村土地整治[J].中國經(jīng)貿(mào)導刊，2011，（13）：46.

Analysis on the cause and the control measures of the "Hollow village"

WEI Lin，ZHANG Guo

（Economy college，F(xiàn)ujian normal university，F(xiàn)uzhou 350007，China）

Abstract： Land ownership is not clear， non—agriculturalization of urbanization lagging behind， not perfect planning and management issues leading to hollow village. For the above reasons， should take clear property right relationship， perfect Homestead， innovation of the management system of rural social security system， the strengthening of planning and management， measures such as widening the financing channels， for hollow village governance， optimize the allocation of land resources， in order to promote stable and healthy development of agriculture and the rural economy and society.

Key words： hollow village； land property rights； the Homestead[責任編輯 李 可]