海上突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究

馬振超

［摘要］近年來(lái)，環(huán)渤海地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，隨之而來(lái)的是海上治安、海上糾紛等海上突發(fā)事件逐年增多，海上執(zhí)法和救援部門的任務(wù)更為艱巨。建立環(huán)渤海地區(qū)海上突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，旨在現(xiàn)有的行政體制下，整合該地區(qū)的海上執(zhí)法和救援力量，形成各部門統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)有序、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的海上突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為探索建立國(guó)家級(jí)的海上綜合執(zhí)法力量奠定理論基礎(chǔ)。

［關(guān)鍵詞］應(yīng)急聯(lián)動(dòng)；海上突發(fā)事件；環(huán)渤海地區(qū)

［中圖分類號(hào)］C93 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ ［文章編號(hào)］ １００９ — ２２３４（２０１２）０3 — ００34 — ０2

近年來(lái)，隨著環(huán)渤海地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，海上船舶交通流量快速增加，海洋污染以及海上糾紛、海損、海難等海上突發(fā)事件日益增多，海上治安形勢(shì)日趨復(fù)雜，海上處置突發(fā)事件、海上救助任務(wù)更為艱巨。今后一段時(shí)期，如何加快環(huán)渤海地區(qū)海上突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，完善海上快速反應(yīng)機(jī)制，切實(shí)維護(hù)海上安定，已經(jīng)成為一項(xiàng)非常重要而緊迫的任務(wù)。

海上突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制是指在海上突然發(fā)生的各類突發(fā)事件中，海上有關(guān)多方執(zhí)法主體，在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，快速反應(yīng)、互聯(lián)互通、信息共享、協(xié)調(diào)處理的危機(jī)應(yīng)對(duì)模式。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制中的“急”要求在海上突發(fā)事件的處理中，突出快速反應(yīng)能力；“聯(lián)”要求多方執(zhí)法力量協(xié)同參與事件的處置，突出互聯(lián)互通能力；“動(dòng)”要求統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一行動(dòng)，突出現(xiàn)場(chǎng)的處置能力〔1〕。

一、建立環(huán)渤海地區(qū)海上突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的必要性

（一）海上應(yīng)急管理自身的特殊性

1．海上突發(fā)事件特殊。海上險(xiǎn)情特點(diǎn)是突發(fā)性強(qiáng)、危害性大、社會(huì)關(guān)注度高，容易發(fā)生群體性械斗、船只碰撞和沉沒(méi)、運(yùn)輸品爆炸和火災(zāi)、海上油田溢油等重大險(xiǎn)情，容易造成人員群死群傷、海上大面積污染及阻塞水運(yùn)航道和港口等重特大事故。海上突發(fā)事件通常還會(huì)引發(fā)多重連鎖反應(yīng)，如果錯(cuò)過(guò)了最佳救助時(shí)機(jī)，很可能會(huì)引發(fā)其他的災(zāi)害事故。同時(shí)，海上突發(fā)事件往往是在風(fēng)大浪高等惡劣情況下進(jìn)行的，不可預(yù)測(cè)的因素很多，執(zhí)法和救援的難度大。這也是海上和陸地上應(yīng)急管理最大的不同。

2．渤海海洋環(huán)境特殊。渤海是我國(guó)半封閉的內(nèi)海，60年才能進(jìn)行一次水體交換，一旦發(fā)生海水污染事件，如果處理不當(dāng)很快就會(huì)殃及周邊海域，脆弱的海洋生態(tài)環(huán)境也使得防治海域污染成為海上執(zhí)法和救援最重要的任務(wù)之一。近年來(lái)，渤海溢油、海冰、赤潮、水母等海洋環(huán)境災(zāi)害突發(fā)事件頻發(fā)，不斷威脅著渤海海域生態(tài)安全和公眾用海安全〔2〕。因此，面對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的渤海海域形勢(shì)，區(qū)域的海上執(zhí)法、救援合作是極其必要的。

3．海上應(yīng)急管理涉及的執(zhí)法單位、部門多。海上執(zhí)法是一項(xiàng)需要多單位、多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作，它包括海警、漁政、海監(jiān)、海事、海關(guān)等，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都可能導(dǎo)致錯(cuò)過(guò)最佳處置時(shí)機(jī)，降低應(yīng)急處置成效。所以海上執(zhí)法和救助力量的協(xié)同配合對(duì)于處置海上突發(fā)事件非常重要。

（二）海上應(yīng)急管理模式不盡合理

目前，我國(guó)海上應(yīng)急管理體制條塊分割比較明顯，在分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制下，應(yīng)急管理職能由多個(gè)不同的政府部門承擔(dān)，相互之間的整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制還不夠健全。按照我國(guó)現(xiàn)行海上應(yīng)急管理體制，具有海上執(zhí)法權(quán)的主要有海警、海監(jiān)、海事、海關(guān)、漁政、環(huán)境監(jiān)察等部門，被稱為“多龍治?！?。

“多龍治?！睂?dǎo)致資源分散、難成合力，這種執(zhí)法模式很難有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的海上局勢(shì)，部門之間功能劃分模糊，多頭管理導(dǎo)致矛盾較多，經(jīng)常出現(xiàn)由于信息不能共享、資金投向分散，導(dǎo)致一些部門裝備落后，不能有效履行部門職責(zé)，甚至仍不時(shí)發(fā)生部門沖突事件，嚴(yán)重影響了對(duì)海域的有效管理。例如，在環(huán)渤海地區(qū)，經(jīng)常會(huì)發(fā)生海警、海事、漁政等部門同時(shí)接到報(bào)警，但由于各部門信息不通、事先均沒(méi)有互相溝通，幾路人馬趕往出事地點(diǎn)，各按部門規(guī)章進(jìn)行執(zhí)法，導(dǎo)致部門之間出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)。

（三）應(yīng)急資源優(yōu)化配置的需要

從應(yīng)急處置資源的需求來(lái)看，海上突發(fā)事件應(yīng)急處置需要大量專業(yè)救援物資和社會(huì)公共資源。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，建設(shè)大型化、專業(yè)化的應(yīng)急響應(yīng)儲(chǔ)備庫(kù)，是國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采取的有效辦法〔3〕。但就當(dāng)前環(huán)渤海各省市而言，任何一方尚無(wú)能力建設(shè)若干大型應(yīng)急儲(chǔ)備庫(kù)。

目前，我國(guó)實(shí)行條塊分隔的海上應(yīng)急管理模式，就現(xiàn)有的應(yīng)急資源儲(chǔ)備情況來(lái)看，不同類型的資源分散分布在不同的行業(yè)和部門中，而這些行業(yè)或部門又分別隸屬于中央和地方。由于各部門的隸屬關(guān)系不同，各自分工也不同，因此，應(yīng)急處置資源的配置目的和標(biāo)準(zhǔn)也不一致，使各部門資源不能充分發(fā)揮作用，應(yīng)急處置資源的利用率較低，不可避免地造成大量資源的長(zhǎng)時(shí)間閑置而造成浪費(fèi)，加上各系統(tǒng)間缺乏相互溝通與協(xié)作和統(tǒng)一的規(guī)劃，一方面導(dǎo)致地方各部門應(yīng)急處置資源盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，另一方面卻又表現(xiàn)為全社會(huì)總體應(yīng)急反應(yīng)資源配置水平較低，儲(chǔ)備資源總量不足〔4〕。

二、環(huán)渤海地區(qū)海上突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建

（一）組建各方聯(lián)動(dòng)協(xié)同應(yīng)對(duì)的綜合性應(yīng)急管理平臺(tái)

在環(huán)渤海地區(qū)建立一個(gè)綜合性的海上應(yīng)急管理平臺(tái)，即環(huán)渤海地區(qū)海上應(yīng)急處置委員會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和整合成員間的海上應(yīng)急管理力量。在海上應(yīng)急處置中由該委員會(huì)負(fù)責(zé)資源整合和行動(dòng)協(xié)調(diào)，使海上應(yīng)急管理各要素統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一行動(dòng)，相互協(xié)作，快速聯(lián)動(dòng)，從而提升環(huán)渤海地區(qū)海上應(yīng)急管理的綜合性、協(xié)調(diào)性，強(qiáng)化其規(guī)劃、指導(dǎo)等宏觀能力，明確應(yīng)急聯(lián)動(dòng)各方的職責(zé)和任務(wù)，規(guī)范各專項(xiàng)海上應(yīng)急管理部門之間的協(xié)作關(guān)系，明確各方聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行流程，積極整合環(huán)渤海地區(qū)海上應(yīng)急處置資源，使環(huán)渤海地區(qū)分散的應(yīng)急處置資源和應(yīng)急處置力量充分發(fā)揮整體效應(yīng)。

（二）搭建各方聯(lián)動(dòng)協(xié)同應(yīng)對(duì)的綜合性應(yīng)急指揮平臺(tái)

在環(huán)渤海地區(qū)海上應(yīng)急處置委員會(huì)各成員間，按地市級(jí)劃分，成立綜合性的海上應(yīng)急處置指揮中心，接受海上應(yīng)急處置委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，在海上突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)過(guò)程中，具體負(fù)責(zé)與本市范圍內(nèi)各職能部門間的聯(lián)絡(luò)，負(fù)責(zé)應(yīng)急管理相關(guān)物資、設(shè)備和人員的調(diào)用和指揮，統(tǒng)一管理應(yīng)急儲(chǔ)備物資，最大程度整合應(yīng)急物資，是該聯(lián)動(dòng)機(jī)制中應(yīng)急處置任務(wù)的具體組織者和指揮者。它除了要辨識(shí)和評(píng)估潛在的重大事故、事故的類型、發(fā)生的可能性、發(fā)生過(guò)程及突發(fā)事件破壞性后果之外，還要對(duì)應(yīng)急管理部門的職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施、物資、救援行動(dòng)等作出具體的規(guī)定。

（三）構(gòu)建統(tǒng)一的綜合性信息共享平臺(tái)

建立區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，必須要實(shí)現(xiàn)先“聯(lián)”后“動(dòng)”，因此，構(gòu)建高效、完整的信息共享渠道就成為協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制良性運(yùn)作的前提條件之一。加強(qiáng)環(huán)渤海地區(qū)海上應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，必須完善信息溝通渠道，建立可以為全體成員共享的綜合性信息平臺(tái)，強(qiáng)化信息整合和綜合使用的力度，做到對(duì)危機(jī)信息源的持續(xù)跟蹤監(jiān)測(cè)，及時(shí)分析整理所獲取的危機(jī)信息、數(shù)據(jù)和資料，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)部門同步共享。同時(shí)，要對(duì)當(dāng)前的信息管理進(jìn)行功能升級(jí)，建立一個(gè)涵蓋應(yīng)急管理信息、專家咨詢信息、海洋水文信息、資源儲(chǔ)備信息、后勤保障信息、救災(zāi)資金管理信息等在內(nèi)的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，囊括災(zāi)情信息、氣象信息、救助條件、救助物資、救助人員、救助手段、應(yīng)急專家咨詢組、社會(huì)公共應(yīng)急力量以及應(yīng)急處置資源分布情況等各方面，為危機(jī)決策和應(yīng)急處置與救援工作提供信息支撐。

（四）建立各方聯(lián)動(dòng)協(xié)同應(yīng)對(duì)的預(yù)案平臺(tái)

為了保證各方聯(lián)動(dòng)能夠順利進(jìn)行，避免紙上談兵，必須制定切實(shí)可行的預(yù)案作為保證。在編制預(yù)案時(shí)，要打破原有的思維慣性，圍繞特定突發(fā)事件，涉及到的相關(guān)部門共同參與來(lái)編制預(yù)案，為部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)奠定基礎(chǔ)。在預(yù)案中要將部門之間的聯(lián)動(dòng)程序化和規(guī)范化，防止危機(jī)發(fā)生后相互扯皮。要明確對(duì)應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)等方面做出具體安排，明確海上突發(fā)公共事件發(fā)生后的救援與處置，善后處理工作，多個(gè)參與部門間各自負(fù)責(zé)做什么，何時(shí)做，如何做(行動(dòng)策略)、依托什么資源、資源的分布與調(diào)配、行動(dòng)責(zé)任如何劃分和承擔(dān)等。要實(shí)現(xiàn)海上應(yīng)急處置指揮中心和各職能部門的有機(jī)銜接，通過(guò)具體的規(guī)定來(lái)協(xié)調(diào)各部門之間的聯(lián)合行動(dòng)，做到一旦發(fā)生事件，各相關(guān)部門能根據(jù)預(yù)案立即采取有效聯(lián)動(dòng)〔5〕。

三、環(huán)渤海地區(qū)海上突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的具體實(shí)施

環(huán)渤海地區(qū)海上突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制遵循“屬地管理、統(tǒng)一指揮，區(qū)域協(xié)作、資源共享，快速反應(yīng)、聯(lián)動(dòng)高效”的基本原則，向聯(lián)動(dòng)機(jī)制中各成員提供一個(gè)協(xié)作與聯(lián)動(dòng)的框架。在該聯(lián)動(dòng)機(jī)制下，按各類海上突發(fā)事件的嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，危機(jī)事件可以分為特別重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、較大（Ⅲ）和一般（Ⅳ）四級(jí)。在環(huán)渤海地區(qū)任何一個(gè)海域內(nèi)發(fā)生重大以上危機(jī)事件，該海域所屬海上應(yīng)急處置指揮中心有權(quán)啟動(dòng)海上突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，該海域附近海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)都有義務(wù)協(xié)同配合，聯(lián)合作戰(zhàn)，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。

通過(guò)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，科學(xué)確定應(yīng)急資源儲(chǔ)備品種和規(guī)模，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，加強(qiáng)跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)的應(yīng)急物資協(xié)同保障、監(jiān)測(cè)預(yù)警和信息共享，建立高效調(diào)運(yùn)機(jī)制，解決各成員轄區(qū)應(yīng)急反應(yīng)能力的不足，提升環(huán)渤海地區(qū)海上應(yīng)急反應(yīng)和合作能力，并實(shí)現(xiàn)各成員間的信息交流和資源共享。聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制中規(guī)定了啟動(dòng)機(jī)制的四種情形：海上發(fā)生重大以上突發(fā)事件時(shí)；海上突發(fā)事件可能危及到其他成員海域時(shí)；通過(guò)聯(lián)動(dòng)和協(xié)同配合可以更快速有效地化解險(xiǎn)情時(shí)；成員間需要相互協(xié)作支援時(shí)〔6〕。

聯(lián)動(dòng)成員每次啟動(dòng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制時(shí)，突發(fā)事件發(fā)生地所屬轄區(qū)海上應(yīng)急處置指揮中心負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮，當(dāng)突發(fā)事件涉及或可能涉及多個(gè)成員所轄海域時(shí)，由轄區(qū)成員組成區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)委員會(huì)，進(jìn)行統(tǒng)一組織、指揮。當(dāng)成員發(fā)出聯(lián)動(dòng)請(qǐng)求時(shí)，接到請(qǐng)求的成員應(yīng)按照事先擬好的預(yù)案，參與到聯(lián)動(dòng)中。在聯(lián)動(dòng)過(guò)程中，環(huán)渤海地區(qū)海上應(yīng)急處置委員會(huì)派出現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)官，負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)指揮部與應(yīng)急力量的指令傳達(dá)和信息溝通、行動(dòng)監(jiān)督和責(zé)任落實(shí)等。

另外，根據(jù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的規(guī)定，環(huán)渤海地區(qū)各成員間將定期召開聯(lián)席會(huì)議，開展聯(lián)合演習(xí)，統(tǒng)籌編制應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃和發(fā)展規(guī)劃，通過(guò)這種方式不斷完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高聯(lián)合應(yīng)急處置能力。

四、結(jié)束語(yǔ)

建立環(huán)渤海地區(qū)海上突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是對(duì)海上應(yīng)急管理機(jī)制的一次創(chuàng)新，通過(guò)各部門優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)衛(wèi)星遙感、空中監(jiān)視、水上巡航等應(yīng)急反應(yīng)技術(shù)的應(yīng)用，將有力得推動(dòng)我國(guó)國(guó)家級(jí)海上突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)體系的進(jìn)一步完善。

〔參考文獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：馮延臣〕