我國(guó)農(nóng)村土地征收實(shí)體法的缺陷分析與完善

張翠梅　袁永紅

摘要：目前，我國(guó)農(nóng)村土地征收實(shí)體法存在著集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰、征地范圍過(guò)于廣泛、補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)不科學(xué)等缺陷。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角審視，這使得農(nóng)民無(wú)法享受土地增值收益，造成實(shí)際分配不公和土地開(kāi)發(fā)時(shí)機(jī)被延緩。這需要通過(guò)明晰土地產(chǎn)權(quán)、嚴(yán)格界定公共利益征地范圍、確定土地征收合理性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及改進(jìn)土地安置補(bǔ)償模式來(lái)逐步完善我國(guó)農(nóng)村土地征收實(shí)體法。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收；土地產(chǎn)權(quán)；公共利益；安置補(bǔ)償

中圖分類(lèi)號(hào)：DF523.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）32-0158-03

2009年2月26日，國(guó)土資源部公布的2008年全國(guó)土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，截至2008年12月31日，全國(guó)耕地面積為18.2574億畝，比上一年度減少29萬(wàn)畝。這已經(jīng)是耕地面積第12年持續(xù)下降。耕地面積大大減少、失地農(nóng)民的生活難以得到有效保障，這兩個(gè)問(wèn)題若不能得到及時(shí)有效的解決，前者會(huì)對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展產(chǎn)生影響，后者則可能引發(fā)社會(huì)群體事件的發(fā)生，故我們必須深入思考目前我國(guó)土地征收制度的缺陷與癥結(jié)所在，找出最有針對(duì)性、最能產(chǎn)生實(shí)效的立法完善建議，以從根本上解決問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)村土地征收實(shí)體法的缺陷

（一）集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰

“產(chǎn)權(quán)制度是困擾農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，解決失地農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵。脫離產(chǎn)權(quán)來(lái)研究失地農(nóng)民問(wèn)題，研究農(nóng)村土地制度改革，其結(jié)果必然缺乏準(zhǔn)確性與針對(duì)性?！盵1]所謂土地產(chǎn)權(quán)，是指以土地所有權(quán)為核心，包括占有、使用、收益和處分土地財(cái)產(chǎn)的各項(xiàng)權(quán)能的總和。我國(guó)現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度是在建國(guó)初期的私人土地所有權(quán)制度基礎(chǔ)上過(guò)渡而來(lái)，目前存在著產(chǎn)權(quán)不清晰的缺陷。具體如下：

首先，產(chǎn)權(quán)主體不明晰。相關(guān)法律明確規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。但是何謂“集體”，法律規(guī)定較為含糊甚至出現(xiàn)主體不一致的情況。例如，《憲法》第10條規(guī)定，集體土地產(chǎn)權(quán)屬于集體所有；《物權(quán)法》第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”；而《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》則規(guī)定，集體土地屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村屬

農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或者集體經(jīng)濟(jì)組織，到底誰(shuí)才是確切的產(chǎn)權(quán)主體，至今沒(méi)有明確，這造成了土地名義上歸集體內(nèi)成員共有，但又不屬于任何個(gè)體成員所有，導(dǎo)致實(shí)際土地征用過(guò)程中，無(wú)論哪一級(jí)集體組織都不能成為完全的土地產(chǎn)權(quán)主體，因而也就找不到誰(shuí)代表集體利益，并成為土地所有權(quán)的體現(xiàn)者。

其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能不完整。我國(guó)農(nóng)民集體對(duì)其所有的土地行使權(quán)利受到多方面限制，包括土地所有權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)荒芨鶕?jù)一定的條件，在規(guī)定的期限內(nèi)，以特定的形態(tài)對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行出租和出讓?zhuān)煌恋氐母赜猛静坏秒S意改變，農(nóng)民因故確實(shí)需要占用自己耕種的土地時(shí)，也須經(jīng)相關(guān)政府部門(mén)批準(zhǔn)后方可進(jìn)行；集體經(jīng)濟(jì)組織若利用耕地建造房屋或者從事非農(nóng)建設(shè)，也必須向稅務(wù)部門(mén)繳納一定數(shù)額的稅費(fèi)等等。再次，土地所有權(quán)所處地位不平等。法律規(guī)定，為了公共利益的需要，可以對(duì)集體土地進(jìn)行征收或者征用，卻沒(méi)有規(guī)定為了廣大農(nóng)民切身利益的需要，國(guó)有土地在一定條件下可以轉(zhuǎn)換為集體所有土地，這種單方面轉(zhuǎn)換限制最能夠說(shuō)明集體土地所遭受的不公平待遇。另外，集體所有權(quán)在流轉(zhuǎn)程度上也受到很大制約。我國(guó)《土地管理法》僅允許農(nóng)用地在不改變?cè)杏猛镜幕A(chǔ)上可以流轉(zhuǎn)，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)原則上是禁止的；而國(guó)家享有的土地所有權(quán)的使用權(quán)可以自由流通。所以，集體土地在政府的征地行為中充當(dāng)?shù)氖且粋€(gè)公共品的角色，地方政府有計(jì)劃便可以以“公共利益”的名義改變其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，那么當(dāng)然，在被征收過(guò)程中，農(nóng)民也就無(wú)法獲得與私有財(cái)產(chǎn)一樣的足額賠償。

（二）征地范圍過(guò)于廣泛

現(xiàn)代法治國(guó)家出于對(duì)私法主體合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)的需要，通常將土地征收限定在“公共利益”范圍內(nèi)，我國(guó)也不例外。由于公共利益這一征地前提能夠起到限制政府濫用征地權(quán)力的重要作用，因此各國(guó)都對(duì)公共利益做出了或概括或詳盡的規(guī)定，并輔之以程序監(jiān)督機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目的。我國(guó)法律不僅未對(duì)公共利益做出界定，相反還存在相互矛盾的法條規(guī)定。我國(guó)《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外。前款所稱(chēng)依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！边@與我國(guó)憲法第10條規(guī)定不論在語(yǔ)義上還是在邏輯關(guān)系上都是相互矛盾的。根據(jù)第43條規(guī)定，任何單位和個(gè)人需要使用土地，不管是出于公共利益還是商業(yè)利益，均可以取得原國(guó)有土地使用權(quán)和基于公共利益征收的集體所有土地，即基于商業(yè)利益也可以使用原屬集體土地的使用權(quán)。此條規(guī)定不僅將政府征地范圍擴(kuò)大到非公共利益用地領(lǐng)域，而且還為這種行為提供了法律依據(jù)。依此規(guī)定，目前我國(guó)各地政府均可肆無(wú)忌憚地因商業(yè)目的大肆行使征收權(quán)。國(guó)土資源部在2003年的調(diào)研報(bào)告中明確提出，“我國(guó)土地征收的目的已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公共利益范疇，而且，國(guó)家動(dòng)用征地權(quán)來(lái)滿(mǎn)足城市化用地需求在某種程度上已為政策法規(guī)所承認(rèn)，這種現(xiàn)象在世界上是絕無(wú)僅有的?！盵2]時(shí)下，正值城市化的高速發(fā)展期，變著花樣的大手筆多離不開(kāi)大面積的集體土地征收，而高效率、低成本的征地拆遷，又離不開(kāi)形形色色的強(qiáng)制手段。能為這種強(qiáng)制提供的法律口實(shí)，就是這個(gè)可以“依法”變通的公共利益。照此情勢(shì)下去，我國(guó)的土地資源很快就會(huì)枯竭。若要制止這種情況的發(fā)生，最直接的辦法就是從立法上明文限定征地范圍，即對(duì)公共利益的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行明確界定。

（三）補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)不科學(xué)

首先，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低下，無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民實(shí)際需求。我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定，補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)；同時(shí)也規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。這種補(bǔ)償所依據(jù)的是土地衍生物的價(jià)值，根本沒(méi)有顯現(xiàn)土地本身的價(jià)值，更沒(méi)有體現(xiàn)土地的潛在價(jià)值。這種做法已引起被征地農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿(mǎn)，各地因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低引起的糾紛此起彼伏。這種制度不公平的后果必然是結(jié)果不公平，而結(jié)果不公平又將成為農(nóng)村新一輪發(fā)展進(jìn)程的起點(diǎn)不公平，進(jìn)而形成惡性循環(huán)。其次，貨幣安置補(bǔ)償方式比較單一，無(wú)法解決長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題。目前許多地方政府比較偏好于以“貨幣安置”的方式來(lái)補(bǔ)償農(nóng)民。這一方式有很大的便利性，但也有很大的局限性：一方面貨幣安置資金有限，農(nóng)民拿到手的不多；另一方面由于某些不合理的投資及花銷(xiāo)，農(nóng)民很快就會(huì)陷入困境，而等到農(nóng)民看到土地征收之后的增值被政府獨(dú)享，而自己卻無(wú)權(quán)享有時(shí)，很快就會(huì)轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)找政府，從而引發(fā)社會(huì)矛盾。

二、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地征收實(shí)體法缺陷的剖析

（一）農(nóng)民無(wú)法享受土地增值收益，造成實(shí)際分配的不公

我國(guó)法律規(guī)定，集體所有土地?zé)o權(quán)直接入市流通，換言之，集體土地所有者無(wú)權(quán)將集體所有的土地向收益更高的用途轉(zhuǎn)換。然而，政府卻可以從集體手中以低則百元/畝，多則萬(wàn)元/畝的價(jià)格征收土地，轉(zhuǎn)手又以少則幾十萬(wàn)/畝，多則幾百萬(wàn)/畝，更有甚者達(dá)到幾千萬(wàn)/畝的高價(jià)向開(kāi)發(fā)商出售。土地增值產(chǎn)生的收益被當(dāng)作某些地方政府的“聚寶盆”，而這些土地的原始所有者——農(nóng)村集體組織以及村民卻因補(bǔ)償不是根據(jù)市場(chǎng)價(jià)值測(cè)算而無(wú)任何利益可享。如果說(shuō)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家致力于重工業(yè)的發(fā)展而對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利有所侵占是無(wú)可厚非的事情，那么直到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)如此發(fā)達(dá)的今天，還要沿用這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則于情于理說(shuō)不通。對(duì)于國(guó)家這種不公平的補(bǔ)償方式，有學(xué)者提出辯解：集體土地的市場(chǎng)價(jià)格由兩部分組成，一是農(nóng)地被征收前三年平均純收入資本化形成的“影子價(jià)格”，是“土地本身所值”；二是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之后的“自然增值”，國(guó)家應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)氖恰巴恋乇旧硭怠?，自然增值部分?yīng)當(dāng)歸公。土地的“自然增值”是早期經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·喬治所使用的名詞，在其1879年出版的著作《進(jìn)步與貧窮》中，喬治認(rèn)為土地的價(jià)值之所以增加，是人口的集聚和生產(chǎn)的需求，而非某個(gè)人的勞動(dòng)或投資引起的，因此土地增值的收益應(yīng)歸社區(qū)所有。[3]這種思想影響到后來(lái)的很多學(xué)者，但是用這種思想來(lái)看待被征收土地的增值分配是明顯不公的。首先，分配的比率不公，農(nóng)民所得的比率是0，這相當(dāng)于他們向社會(huì)上繳了100%稅率的土地增值稅；其次，被繳對(duì)象不公，如北京市修了城鐵，城鐵沿線的房子漲價(jià)，這類(lèi)收獲外部經(jīng)濟(jì)收益的例子比比皆是，而這些“外力增值”都沒(méi)有“歸公”，為什么農(nóng)民土地獲得的外部收益就要“漲價(jià)歸公”呢？對(duì)此，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所所長(zhǎng)李培林就撰文指出，農(nóng)民自己不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途，但土地被征用后大幅度增值獲得的收益，分配到農(nóng)民頭上的比例太小，要想使農(nóng)民富裕起來(lái)并獲得“財(cái)產(chǎn)性收入”，很重要的一項(xiàng)就是合理分配農(nóng)村土地改變用途后的增值收益。

（二）土地開(kāi)發(fā)時(shí)機(jī)被延緩

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍”，與1953年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定的補(bǔ)償3至5倍的標(biāo)準(zhǔn)相比差距不大。這說(shuō)明國(guó)家傾向于以較低的補(bǔ)償費(fèi)用從集體手中征收土地，但較低的土地征收費(fèi)用并不一定能夠帶來(lái)最優(yōu)的土地利用，相反，一定條件下可能造成土地的配置效率低下以及土地的開(kāi)發(fā)時(shí)機(jī)延誤。從投資者角度來(lái)講，以較低的成本獲得的土地并不會(huì)急于加以利用，這就是我們所說(shuō)的“征而不用”，最典型的便是開(kāi)發(fā)商的土地囤積現(xiàn)象。據(jù)國(guó)土資源部（原國(guó)家土地管理局）于1997年展開(kāi)的土地大清查結(jié)果顯示，1996—1997年，全國(guó)已征收（包括征用）土地閑置達(dá)到11.65萬(wàn)公頃，占征地總面積的5.8%。而在這11.65萬(wàn)公頃的閑置土地中，耕地就占到54%，達(dá)到6.28萬(wàn)公頃。土地的大規(guī)模閑置，究其原因是土地征收的成本過(guò)低，開(kāi)發(fā)商寧可犧牲時(shí)間和少量金錢(qián)來(lái)等候?qū)?lái)土地增值的最佳時(shí)機(jī)，以追求利益的最大化；而如果農(nóng)民能夠得到足額補(bǔ)償甚至拿到土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償，那么政府以及開(kāi)發(fā)商征收成本的增加必將會(huì)對(duì)“征而不用”的浪費(fèi)現(xiàn)象有所抑制。

（三）政府施政的傾斜——要利益不要土地

政府對(duì)集體土地實(shí)現(xiàn)征收的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了土地的市場(chǎng)化配置，政府獲得壟斷利潤(rùn)，超出了完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)可以實(shí)現(xiàn)的平均凈收益。而在征地過(guò)程中，交易費(fèi)用節(jié)省和規(guī)模收益也使得凈收益增加，而土地征收中對(duì)土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低又進(jìn)一步降低了農(nóng)地的邊際凈收益，這就更堅(jiān)定了某些地方政府將盡可能多的土地配置于城市擴(kuò)張的施政方向，這一指導(dǎo)思想表現(xiàn)在具體作為上便是政府濫用征地權(quán)力，不僅沒(méi)有保護(hù)耕地，還造成了更為嚴(yán)重的供地缺口。

三、我國(guó)農(nóng)村土地征收實(shí)體法的完善

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)

只有明確產(chǎn)權(quán)主體，才能真正實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益”，才能做到在尊重所有者意愿的前提下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要對(duì)其產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)行合理的劃分、轉(zhuǎn)讓或者重組。我國(guó)土地資源有限、人多地少的矛盾突出，但同時(shí)，土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的基本依靠，承擔(dān)著社會(huì)保障的功能。這樣的制度環(huán)境要求集體土地所有權(quán)制度的改造不能給農(nóng)村社會(huì)帶來(lái)太大的動(dòng)蕩，改革應(yīng)穩(wěn)定、穩(wěn)妥，所以，建議農(nóng)村土地仍實(shí)行集體所有，但必須明確并統(tǒng)一為土地歸集體組織所有，農(nóng)民在承包期限內(nèi)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，并可以轉(zhuǎn)讓土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。同時(shí)，要加快進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織的構(gòu)建，使其承擔(dān)管理、經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)，并為組織內(nèi)所有成員提供社會(huì)保障的職能。集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)由全體組織內(nèi)成員共有，以立法的形式明確集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，以減少對(duì)集體土地所有權(quán)行使的各種不合理限制。

（二）嚴(yán)格界定公共利益征地范圍

公共利益“意味著在分配和行使個(gè)人權(quán)利時(shí)決不可以超越的外部界限，否則全體國(guó)民就會(huì)遭受?chē)?yán)重?fù)p害。在個(gè)人權(quán)利和社會(huì)福利之間創(chuàng)設(shè)一種適當(dāng)?shù)钠胶饽耸怯嘘P(guān)正義的主要考慮之一”[4]。首先，由立法機(jī)關(guān)明確公共利益的具體范圍。建議采用概括和列舉相結(jié)合的方法，由立法機(jī)關(guān)對(duì)公共利益進(jìn)行概括性規(guī)定，認(rèn)定凡涉及公共安全、公共設(shè)施、公共福利的內(nèi)容，都可以將其納入公共利益的范圍；在此基礎(chǔ)上，再做進(jìn)一步的說(shuō)明列舉，兩者互為補(bǔ)充。對(duì)于列舉的具體內(nèi)容，可以參照我國(guó)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見(jiàn)稿）》的有關(guān)規(guī)定，“公共利益包括七種情況：國(guó)防設(shè)施建設(shè)的需要；國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利等公共事業(yè)的需要；國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實(shí)施的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等建設(shè)的需要；為改善城市居民居住條件，由政府組織實(shí)施的危舊房改造的需要；國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的需要；法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要?！逼浯?，應(yīng)嚴(yán)格確定公益性用地和非公益性用地取得方式。國(guó)家只有在以公共利益為前提的基礎(chǔ)上才能行使土地征收權(quán)，非為公共利益需要不得行使此權(quán)力；而對(duì)非公益性用地，只能通過(guò)土地使用權(quán)交易市場(chǎng)，與農(nóng)民協(xié)商交易取得。在此過(guò)程中，政府不再是現(xiàn)行狀態(tài)的“參與者”角色，而僅僅是服務(wù)的提供者，政府僅應(yīng)通過(guò)土地利用規(guī)劃，土地用途管制以及控制土地供應(yīng)總量，來(lái)履行土地管理職能。

（三）確定土地征收合理性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)法律規(guī)定土地補(bǔ)償按照年產(chǎn)值的倍數(shù)進(jìn)行，這種方法極不科學(xué)，實(shí)際上，現(xiàn)有土地補(bǔ)償大大低于我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民的30年土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際價(jià)值，所以，建議按照土地的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。目前較認(rèn)可的農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值估算主要有三種方法：一是采用收益還原法，把購(gòu)買(mǎi)土地作為一種投資，地價(jià)款作為購(gòu)買(mǎi)未來(lái)若干年土地收益而投入的資本，從土地的投入產(chǎn)出出發(fā)，根據(jù)對(duì)未來(lái)收益的預(yù)測(cè)，結(jié)合農(nóng)地還原利率，較客觀地計(jì)算農(nóng)用地的資本價(jià)值。二是采用假設(shè)開(kāi)發(fā)法，即在預(yù)計(jì)開(kāi)發(fā)完成后農(nóng)用地正常交易價(jià)格的基礎(chǔ)上，扣除預(yù)計(jì)的正常開(kāi)發(fā)成本及有關(guān)專(zhuān)業(yè)費(fèi)用、利息、利潤(rùn)和稅收等，以?xún)r(jià)格余額來(lái)估算待估農(nóng)用地的價(jià)格。三是根據(jù)國(guó)土資源部制定的《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》，在農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估基礎(chǔ)上，用區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)資料評(píng)估社會(huì)保障價(jià)格，疊加農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)和社會(huì)保障價(jià)值確定農(nóng)用地征收價(jià)格。這里需要注意的是，土地征收補(bǔ)償按照市場(chǎng)價(jià)值計(jì)算，將使得征地補(bǔ)償費(fèi)用大幅提高，如何正確測(cè)算其價(jià)值，并且不受政府、被征地農(nóng)民以及開(kāi)發(fā)商左右，是其中的關(guān)鍵點(diǎn)。所以，不論是政府成立專(zhuān)門(mén)的測(cè)算機(jī)構(gòu)還是聘請(qǐng)民間商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行測(cè)算，都必須將測(cè)算過(guò)程及結(jié)果向社會(huì)公眾公布，從而使其得到應(yīng)有的監(jiān)督。此外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還建議確立土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償制度，將土地發(fā)展權(quán)賦予原權(quán)利人所有，土地增值數(shù)額的測(cè)算采用《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》中規(guī)定的收益還原法，還可從土地征收補(bǔ)償費(fèi)中拿出一部分設(shè)立調(diào)節(jié)基金，以盡量縮小補(bǔ)償費(fèi)用的差距，保證補(bǔ)償?shù)墓叫浴?/p>

（四）改進(jìn)土地安置補(bǔ)償模式

除去傳統(tǒng)的貨幣補(bǔ)償安置模式，目前值得推崇的土地征收安置方式還有：一是在留地安置，湖南咸嘉是這一安置模式的典型代表。1995年起，市政府對(duì)該村征收土地2000多畝，剩余670畝，該村將這剩余的670畝中的200畝土地統(tǒng)一規(guī)劃為失地農(nóng)民安置住宅區(qū)，其余的400多畝全部用于建設(shè)開(kāi)發(fā)，目前，該村集體資產(chǎn)過(guò)億，向國(guó)家上繳稅費(fèi)2000多萬(wàn)。不過(guò)，這種方式有一定的風(fēng)險(xiǎn)，它要求土地在統(tǒng)一交給集體之后必須有更高的發(fā)展前景；二是社會(huì)保障性安置，即將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，主要包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失地農(nóng)民最低生活保障和失業(yè)保障等。這種安置方式首先需要解決社?；鸬膩?lái)源，并需確定社保基金的運(yùn)作機(jī)構(gòu)；三是重新?lián)駱I(yè)安置，主要適合在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。有關(guān)部門(mén)應(yīng)積極建立培訓(xùn)機(jī)制，給失地農(nóng)民提供相關(guān)知識(shí)課程，必要時(shí)為其推薦安排就業(yè)機(jī)會(huì)。上述安置模式各有利弊，它們都為解決失地農(nóng)民的生活保障問(wèn)題產(chǎn)生過(guò)積極的作用。我們需要在實(shí)踐中結(jié)合地方實(shí)際情況，大膽創(chuàng)新、嘗試多種富有成效的安置模式，以從長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本上保障失地農(nóng)民的利益，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

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[責(zé)任編輯杜娟]