論中國的節(jié)能減排制度

摘 要: 中國現(xiàn)行的節(jié)能減排制度是一項適合中國國情的制度。中國的節(jié)能減排制度有堅實的法律依據(jù)和政策基礎(chǔ)；中國的節(jié)能減排制度有很高的權(quán)威和很強的效力；中國的節(jié)能減排制度的內(nèi)容全面、具體，有很強的可操作性；中國的節(jié)能減排制度是一項創(chuàng)新性制度。

關(guān)鍵詞: 節(jié)能減排； 節(jié)能減排指標(biāo)； 減排指標(biāo)考核統(tǒng)計體系； 節(jié)能減排工作責(zé)任制和問責(zé)制； 綜合調(diào)整機制； 節(jié)能減排制度

中圖分類號： DF468.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A文章編號： 1671-6604(2012)03-0008-09

作者簡介： 蔡守秋，教授、博士生導(dǎo)師，中國環(huán)境資源法學(xué)研究會會長，從事環(huán)境資源法研究。

主持人簡介： 李摯萍，教授、博士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，從事環(huán)境資源法研究。

①本文所介紹的節(jié)能減排法律制度是指目前中國實行的、旨在實現(xiàn)“五年規(guī)劃”規(guī)范中的節(jié)能減排指標(biāo)的一整套法律規(guī)范的總稱。這種節(jié)能減排法律制度中的節(jié)能主要是指“五年規(guī)范”中規(guī)定的節(jié)能目標(biāo)、任務(wù)和措施，這種節(jié)能減排法律制度中的減排主要是指“五年規(guī)劃”中規(guī)定的減排目標(biāo)、任務(wù)和措施，嚴(yán)格地講，應(yīng)該稱“規(guī)劃中的節(jié)能指標(biāo)和主要污染物減排指標(biāo)的實施的制度”，簡稱節(jié)能減排制度。

②例如，中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會于2007年10月15日在北京召開，胡錦濤代表第十六屆中央委員會向大會作了題為《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》的報告，該報告包括“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式?；厝?jīng)濟形成較大規(guī)模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境品質(zhì)明顯改善”、“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”、“加強能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)”、“堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策”、“必須把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，落實到每個單位、每個家庭。要完善有利于節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律和政策，加快形成可持續(xù)發(fā)展體制機制。落實節(jié)能減排工作責(zé)任制。開發(fā)和推廣節(jié)約、替代、回圈利用和治理污染的先進(jìn)適用技術(shù)，發(fā)展清潔能源和可再生能源，保護(hù)土地和水資源，建設(shè)科學(xué)合理的能源資源利用體系，提高能源資源利用效率”等節(jié)能減排的內(nèi)容。

③如2011年中央一號檔《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(2010年12月31日)有節(jié)能減排的內(nèi)容；2012年中央一號檔《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》（2012年2月1日）有農(nóng)村環(huán)保、防治水源污染的內(nèi)容。

④《中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（2010年12月31日）強調(diào)：“合理開發(fā)水能資源。在保護(hù)生態(tài)和農(nóng)民利益前提下，加快水能資源開發(fā)利用。統(tǒng)籌兼顧防洪、灌溉、供水、發(fā)電、航運等功能，科學(xué)制定規(guī)劃，積極發(fā)展水電，加強水能資源管理，規(guī)范開發(fā)許可，強化水電安全監(jiān)管。大力發(fā)展農(nóng)村水電，積極開展水電新農(nóng)村電氣化縣建設(shè)和小水電代燃料生態(tài)保護(hù)工程建設(shè)，搞好農(nóng)村水電配套電網(wǎng)改造工程建設(shè)”；“確立水功能區(qū)限制納污紅線，從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量。各級政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)，明確責(zé)任，落實措施。對排污量已超出水功能區(qū)限制排污總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河排污口”。

⑤例如，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要（2006—2010年）》（2006年3月16日第十屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)）和《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》（2010年10月18日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第五次全體會議通過）都含有節(jié)能減排的內(nèi)容。一、 節(jié)能減排制度①有堅實的

法律依據(jù)和政策基礎(chǔ)（一） 目前中國大部分能源法律、污染防治法律、自然資源保護(hù)法律和其他相關(guān)法律都有關(guān)于節(jié)能減排的法律規(guī)定

有關(guān)節(jié)能的法律規(guī)定以《節(jié)約能源法》（2007年）最為全面系統(tǒng)，有關(guān)減排的法律規(guī)定以《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1999年修訂）、《大氣污染防治法》（2000年修訂）和《水污染防治法》（2008年修訂）等較為突出，兼有節(jié)能和減排的法律規(guī)定以《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2012年修訂）和《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》（2008年8月29日通過）較為明顯，這些法律規(guī)定為節(jié)能減排制度提供了法律根據(jù)，奠定了牢固的法律基礎(chǔ)。

（二） 作為執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨的政策檔，常有關(guān)于節(jié)能減排的內(nèi)容

目前中共中央已經(jīng)制定一系列黨的政策文件，如中國共產(chǎn)黨歷次全國代表大會上通過的報告和決議②，中國共產(chǎn)黨從1982年以來一年一度的中央一號檔③，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的一些決定④，以及其他黨的政策檔⑤，這些政策檔為節(jié)能減排制度提供了執(zhí)政黨的政策根據(jù)，奠定了堅實的政策基礎(chǔ)。

（三） 節(jié)能減排制度有一套專門的規(guī)范性檔

中國的節(jié)能減排制度，不僅有原則性法律規(guī)定和政策指導(dǎo)，還有一套專門的規(guī)范性檔。主要的規(guī)范性檔有：《國務(wù)院關(guān)于“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃的批復(fù)》（2006年8月5日），《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》（2006年8月5日）；《國務(wù)院關(guān)于“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標(biāo)計劃的批復(fù)》（2006年9月17日），《“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標(biāo)計劃》（2006年9月17日）；《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日發(fā)布），《節(jié)能減排綜合性工作方案》（2007年5月23日）；《國務(wù)院關(guān)于成立國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（2007年6月12日）；《節(jié)能減排全民行動實施方案》（2007年8月28日）；《關(guān)于發(fā)布〈節(jié)能減排全民科技行動方案〉的通知》（2007年9月29日），《節(jié)能減排全民科技行動方案》（2007年9月29日）；《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》（2007年11月17日），《節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法》（2007年11月17日）；《節(jié)能減排授信工作指導(dǎo)意見》（2007年11月23日）；《2009年節(jié)能減排工作安排》（2009年7月19日）；《中央企業(yè)節(jié)能減排監(jiān)督管理暫行辦法》（2010年3月26日）；《交通運輸節(jié)能減排專項資金管理暫行辦法》（2011年6月20日）；《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日），《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》（2011年8月31日）；《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》（2011年12月1日），《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》（2011年12月1日）。

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日）和《節(jié)能減排綜合性工作方案》是將“十一五”規(guī)劃期間節(jié)能減排工作制度化的一個主要規(guī)范性檔，全面規(guī)定了“十一五”規(guī)劃期間的節(jié)能減排的具體目標(biāo)、重點領(lǐng)域及政策措施，對“十一五”時期開展節(jié)能減排工作發(fā)揮了重要作用。

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日）和《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》是將“十二五”規(guī)劃期間節(jié)能減排工作制度化的一個主要規(guī)范性檔，它們?nèi)?、具體地規(guī)定了“十二五年”規(guī)劃期間的節(jié)能減排的目標(biāo)、任務(wù)和措施。

二、 節(jié)能減排制度有很高的

權(quán)威和很強的效力（一） 節(jié)能減排指針是硬任務(wù)、硬指針、約束性指標(biāo)

節(jié)能減排工作要通過節(jié)能減排指標(biāo)的實現(xiàn)來體現(xiàn)和檢驗，節(jié)能減排制度的權(quán)威和效力也集中地體現(xiàn)在節(jié)能減排指標(biāo)的約束力上。在《第十一個五年規(guī)劃綱要（2006—2010年）》（2006年3月16日第十屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)）的22個經(jīng)濟社會發(fā)展主要指標(biāo)中有８個是約束性的，在這８大約束性指標(biāo)中有5個是環(huán)境資源保護(hù)方面的指標(biāo)，即：該規(guī)劃明確規(guī)定從2005年至2010年，“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右，單位工業(yè)增加值用水量降低30%，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)提高到0.5”，“主要污染物排放總量減少10%，森林覆蓋率達(dá)到20%”?！兜谑粋€五年規(guī)劃綱要（2006—2010年）》明確規(guī)定，“本規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，具有法律效力，要納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價和績效考核。約束性指標(biāo)要分解落實到有關(guān)部門，其中耕地保有量、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低、主要污染物排放總量減少等指標(biāo)要分解落實到各省、自治區(qū)、直轄市”。所謂法律效力是指約束性指標(biāo)靠國家法律和國家力量加以保障的效力，政府要確保實現(xiàn)，否則要承擔(dān)法律責(zé)任，與一般的規(guī)劃要求和道德承諾有極大不同?！兜谑€五年(2011—2015年)規(guī)劃綱要》（2011年3月14日第十一屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)）綜合規(guī)定，到2015年，我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低16%，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低17%；主要污染物排放總量顯著減少，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放分別減少8%，氨氮、氮氧化物排放分別減少10%；森林覆蓋率提高到21.66%，森林蓄積量增加6億立方米?！兜谑€五年(2011—2015年)規(guī)劃綱要》指出，“本規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)和公共服務(wù)領(lǐng)域的任務(wù)，是政府對人民群眾的承諾。主要約束性指標(biāo)要分解落實到有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市。促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的任務(wù)，要明確工作責(zé)任和進(jìn)度，主要通過政府運用公共資源全力完成”。

不少規(guī)范性檔，如《國務(wù)院關(guān)于“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃的批復(fù)》（2006年8月5日）、《國務(wù)院關(guān)于“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標(biāo)計劃的批復(fù)》（2006年9月17日）、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日）、《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》（2007年11月17日）和《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日）等都強調(diào)指出了規(guī)劃中約束性節(jié)能減排指標(biāo)的重要性和嚴(yán)肅性，都強調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行這些約束性指標(biāo)。將節(jié)能減排指標(biāo)規(guī)定為具有法律效力的硬任務(wù)、硬指針、約束性指標(biāo)，充分反映了節(jié)能減排制度的權(quán)威和效力。

（二） 節(jié)能減排工作由各級政府主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，實行節(jié)能減排工作責(zé)任制和問責(zé)制

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日）強調(diào)，“建立健全節(jié)能減排工作責(zé)任制和問責(zé)制，一級抓一級，層層抓落實，形成強有力的工作格局。地方各級人民政府對本行政區(qū)域節(jié)能減排負(fù)總責(zé)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人”。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于成立國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（2007年6月12日），節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長由國務(wù)院總理溫家寶擔(dān)任，這是相當(dāng)有權(quán)威的?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日），強調(diào)“進(jìn)一步落實地方各級人民政府對本行政區(qū)域節(jié)能減排負(fù)總責(zé)、政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人的工作要求”；“發(fā)展改革委負(fù)責(zé)承擔(dān)國務(wù)院節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的具體工作，切實加強節(jié)能減排工作的綜合協(xié)調(diào)，組織推動節(jié)能降耗工作；環(huán)境保護(hù)部為主承擔(dān)污染減排方面的工作；統(tǒng)計局負(fù)責(zé)加強能源統(tǒng)計和監(jiān)測工作；其他各有關(guān)部門要切實履行職責(zé)，密切協(xié)調(diào)配合?！睂⒐?jié)能減排工作規(guī)定為在中央由國務(wù)院總理負(fù)責(zé)，在地方由地方各級人民政府對本行政區(qū)域節(jié)能減排負(fù)總責(zé)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，這從一個側(cè)面反映了節(jié)能減排制度的權(quán)威和效力。

（三） 節(jié)能減排制度強調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法和監(jiān)督管理

一項法律制度是否具有權(quán)威和效力，最終需要嚴(yán)格的執(zhí)法和監(jiān)督管理來體現(xiàn)?，F(xiàn)行節(jié)能減排制度之所以具有權(quán)威和效力，其中一個重要原因是其有嚴(yán)格的執(zhí)法和監(jiān)督管理來予以保障。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日）強調(diào)，“要把節(jié)能減排指標(biāo)完成情況納入各地經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核的重要內(nèi)容，實行一票否決制。要加大執(zhí)法和處罰力度，公開嚴(yán)肅查處一批嚴(yán)重違反國家節(jié)能管理和環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的典型案件，依法追究有關(guān)人員和領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任，起到警醒教育作用，形成強大聲勢”；“企業(yè)必須嚴(yán)格遵守節(jié)能和環(huán)保法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，落實目標(biāo)責(zé)任，強化管理措施，自覺節(jié)能減排”；“對未按規(guī)定建設(shè)和運行污染減排設(shè)施的企業(yè)和單位，公開通報，限期整改，對惡意排污的行為實行重罰，追究領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員的責(zé)任，構(gòu)成犯罪的依法移送司法機關(guān)”?！豆?jié)能減排綜合性工作方案》（2007年5月23日）規(guī)定，“嚴(yán)格節(jié)能減排執(zhí)法監(jiān)督檢查。國務(wù)院有關(guān)部門和地方人民政府每年都要組織開展節(jié)能減排專項檢查和監(jiān)察行動，嚴(yán)肅查處各類違法違規(guī)行為。加強對重點耗能企業(yè)和污染源的日常監(jiān)督檢查，對違反節(jié)能環(huán)保法律法規(guī)的單位公開曝光，依法查處，對重點案件掛牌督辦。強化上市公司節(jié)能環(huán)保核查工作。開設(shè)節(jié)能環(huán)保違法行為和事件舉報電話和網(wǎng)站，充分發(fā)揮社會公眾監(jiān)督作用。建立節(jié)能環(huán)保執(zhí)法責(zé)任追究制度，對行政不作為、執(zhí)法不力、徇私枉法、權(quán)錢交易等行為，依法追究有關(guān)主管部門和執(zhí)法機構(gòu)負(fù)責(zé)人的責(zé)任”。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日）強調(diào)，“要全面加強對節(jié)能減排工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，狠抓監(jiān)督檢查，嚴(yán)格考核問責(zé)?！薄丁笆濉惫?jié)能減排綜合性工作方案》（2011年8月31日）；“國務(wù)院每年組織開展省級人民政府節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任評價考核，考核結(jié)果向社會公告。強化考核結(jié)果運用，將節(jié)能減排目標(biāo)完成情況和政策措施落實情況作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容，納入政府績效和國有企業(yè)業(yè)績管理，實行問責(zé)制和‘一票否決制，并對成績突出的地區(qū)、單位和個人給予表彰獎勵”。把節(jié)能減排指標(biāo)完成情況納入各地經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核的重要內(nèi)容，建立政府節(jié)能減排工作問責(zé)制，實行“一票否決”制，這使得節(jié)能減排制度具有極大震懾力2007年，環(huán)保部上報的《污染減排統(tǒng)計監(jiān)測考核辦法》在各部委會簽時，中組部提出要把減排目標(biāo)完成情況納入到地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價體系中，上報到國務(wù)院后，又增加了“問責(zé)制”和“一票否決制”的處罰規(guī)定。這意味著減排指標(biāo)的完成與否直接關(guān)系到地方政府官員的環(huán)保政績和烏紗帽。。

（四） 節(jié)能減排制度已有較好的效果

一項法律制度是否真有權(quán)威和效力，最終由其實施效果決定。由于節(jié)能減排制度的健全，在“十一五”時期，各地區(qū)、各部門把節(jié)能減排作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、推動科學(xué)發(fā)展的重要抓手和突破口，取得了顯著成效。全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低19.1%，二氧化硫、化學(xué)需氧量排放總量分別下降14.29%和12.45%；與2005年相比，中國4年來新增煤炭消費量近10億噸，GDP和城鎮(zhèn)人口持續(xù)增長，但重點城市空氣環(huán)境中SO2濃度卻下降了1/3，主要監(jiān)測斷面水體COD濃度也下降了1/3；基本實現(xiàn)了“十一五”規(guī)劃綱要確定的約束性目標(biāo)，扭轉(zhuǎn)了“十五”后期單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和主要污染物排放總量大幅上升的趨勢，為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展提供了有力支撐，為應(yīng)對全球氣候變化作出了重要貢獻(xiàn)，也為實現(xiàn)“十二五”節(jié)能減排目標(biāo)奠定了堅實基礎(chǔ)。

現(xiàn)在，很多政府領(lǐng)導(dǎo)不僅會算GDP，也會算節(jié)能減排量。節(jié)能減排已經(jīng)成為各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)干部的目標(biāo)，節(jié)能減排制度取得了一定的效果。

三、 節(jié)能減排制度的內(nèi)容全面、

具體，有很強的可操作性（一） 節(jié)能減排制度重點突出，控制管理對象明確

節(jié)能減排制度考核的指標(biāo)、控制的污染物十分明確而簡單。例如，《節(jié)能減排綜合性工作方案》（2007年5月23日）明確規(guī)定的節(jié)能減排的目標(biāo)任務(wù)是：“到２０１０年，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗由２００５年的１．２２噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到１噸標(biāo)準(zhǔn)煤以下，降低２０％左右；單位工業(yè)增加值用水量降低３０％。‘十一五期間，主要污染物排放總量減少１０％，到２０１０年，二氧化硫排放量由２００５年的２ ５４９萬噸減少到２ ２９５萬噸，化學(xué)需氧量（ＣＯＤ）由１ ４１４萬噸減少到１ ２７３萬噸；全國設(shè)市城市污水處理率不低于７０％，工業(yè)固體廢物綜合利用率達(dá)到６０％以上”?！丁笆濉惫?jié)能減排綜合性工作方案》（2011年8月31日）規(guī)定：到2015年，全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降到0.869噸標(biāo)準(zhǔn)煤（按2005年價格計算），比2010年的1.034噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降16%，比2005年的1.276噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降32%；“十二五”期間，實現(xiàn)節(jié)約能源6.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤；2015年，全國化學(xué)需氧量和二氧化硫排放總量分別控制在2 347.6萬噸、2 086.4萬噸，比2010年的2 551.7萬噸、2 267.8萬噸分別下降8%；全國氨氮和氮氧化物排放總量分別控制在238.0萬噸、2 046.2萬噸，比2010年的264.4萬噸、2 273.6萬噸分別下降10%。

綜上所述，在“十一五”和“十二五”期間，節(jié)能減排制度中的節(jié)能指標(biāo)是指各地區(qū)“單位生產(chǎn)總值（萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值）能源消耗降低指標(biāo)”；節(jié)能減排制度中的主要污染物在“十一五”規(guī)劃期間是指化學(xué)需氧量和二氧化硫；在“十二五”規(guī)劃期間是指化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物，即增加了氨氮和氮氧化物另外，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》還要求，在“十二五”規(guī)劃期間，“要圍繞到2015年全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2010年下降17%的目標(biāo)，大力開展節(jié)能降耗”，“確保完成”十二五“控制溫室氣體排放目標(biāo)”；《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》（2011年12月1日印發(fā)）明確要求，“大幅度降低單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放，到2015年全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2010年下降17%”。還要求，“控制非能源活動二氧化碳排放和甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等溫室氣體排放取得成效”；這樣，主要溫室氣體或主要污染物的范圍就擴大到甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等溫室氣體。。

（二） 節(jié)能減排制度對管理的事務(wù)、進(jìn)行的工作、采取的措施規(guī)定得全面而具體

例如，《節(jié)能減排綜合性工作方案》（2007年5月23日）規(guī)定了有關(guān)節(jié)能減排的9大類43項措施?！丁笆濉惫?jié)能減排綜合性工作方案》（2011年8月31日）規(guī)定了如下節(jié)能減排的11類共48項措施：合理分解節(jié)能減排指標(biāo)，健全節(jié)能減排統(tǒng)計、監(jiān)測和考核體系，加強目標(biāo)責(zé)任評價考核，抑制高耗能、高排放行業(yè)過快增長，加快淘汰落后產(chǎn)能，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，實施節(jié)能重點工程，實施污染物減排重點工程，實施循環(huán)經(jīng)濟重點工程，多渠道籌措節(jié)能減排資金，合理控制能源消費總量，強化重點用能單位節(jié)能管理，加強工業(yè)節(jié)能減排，推動建筑節(jié)能，推進(jìn)交通運輸節(jié)能減排，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排，推動商業(yè)和民用節(jié)能，加強公共機構(gòu)節(jié)能減排，加強對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的宏觀指導(dǎo)，全面推行清潔生產(chǎn)，推進(jìn)資源綜合利用，加快資源再生利用產(chǎn)業(yè)化，推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，加快節(jié)能減排共性和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，加大節(jié)能減排技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范，加快節(jié)能減排技術(shù)推廣應(yīng)用，推進(jìn)價格和環(huán)保收費改革，完善財政激勵政策，健全稅收支持政策，強化金融支持力度，健全節(jié)能環(huán)保法律法規(guī)，嚴(yán)格節(jié)能評估審查和環(huán)境影響評價制度，加強重點污染源和治理設(shè)施運行監(jiān)管，加強節(jié)能減排執(zhí)法監(jiān)督，加大能效標(biāo)識和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品認(rèn)證實施力度，建立“領(lǐng)跑者”標(biāo)準(zhǔn)制度，加強節(jié)能發(fā)電調(diào)度和電力需求側(cè)管理，加快推行合同能源管理，推進(jìn)排污權(quán)和碳排放權(quán)交易試點，推行污染治理設(shè)施建設(shè)運行特許經(jīng)營，加快節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，強化節(jié)能減排管理能力建設(shè)，加強節(jié)能減排宣傳教育，深入開展節(jié)能減排全民行動，政府機關(guān)帶頭節(jié)能減排。這些措施既全面又具體，有較強的可執(zhí)行性和可操作性。

（三） 節(jié)能減排制度對考核管理對象的考核管理辦法和措施規(guī)定得具體而周到

例如，《節(jié)能減排綜合性工作方案》（2007年5月23日）強調(diào)，建立和完善節(jié)能減排指標(biāo)體系、監(jiān)測體系和考核體系。對全部耗能單位和污染源進(jìn)行調(diào)查摸底。建立健全涵蓋全社會的能源生產(chǎn)、流通、消費、區(qū)域間流入流出及利用效率的統(tǒng)計指標(biāo)體系和調(diào)查體系，實施全國和地區(qū)單位ＧＤＰ能耗指針季度核算制度。建立并完善年耗能萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上企業(yè)能耗統(tǒng)計數(shù)據(jù)網(wǎng)上直報系統(tǒng)。加強能源統(tǒng)計巡查，對能源統(tǒng)計資料進(jìn)行監(jiān)測。制訂并實施主要污染物排放統(tǒng)計和監(jiān)測辦法，改進(jìn)統(tǒng)計方法，完善統(tǒng)計和監(jiān)測制度。建立并完善污染物排放數(shù)據(jù)網(wǎng)上直報系統(tǒng)和減排措施調(diào)度制度，對國家監(jiān)控重點污染源實施聯(lián)網(wǎng)在線自動監(jiān)控，構(gòu)建污染物排放三級立體監(jiān)測體系，向社會公告重點監(jiān)控企業(yè)年度污染物排放資料。繼續(xù)做好單位ＧＤＰ能耗、主要污染物排放量和工業(yè)增加值用水量指標(biāo)公報工作。

《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》（2007年11月17日）轉(zhuǎn)發(fā)了《單位GDP能耗統(tǒng)計指針體系實施方案》、《單位GDP能耗監(jiān)測體系實施方案》、《單位GDP能耗考核體系實施方案》等“三個方案”和《主要污染物總量減排統(tǒng)計辦法》、《主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》、《主要污染物總量減排考核辦法》等“三個辦法”。這6個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由發(fā)展改革委、統(tǒng)計局和環(huán)?？偩址謩e會同有關(guān)部門制訂的部委規(guī)章分別構(gòu)成了節(jié)能減排制度中單位GDP能耗統(tǒng)計制度、單位GDP能耗監(jiān)測制度、單位GDP能耗考核制度、主要污染物總量減排統(tǒng)計制度、主要污染物總量減排監(jiān)測制度、主要污染物總量減排考核制度等6項子制度。由于上述規(guī)定具體而周到，從而建立了科學(xué)、完整、統(tǒng)一的節(jié)能減排統(tǒng)計、監(jiān)測和考核體系，構(gòu)成了結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的節(jié)能減排制度體系，從而將節(jié)能減排工作上升到法律規(guī)范化、正規(guī)化、制度化、程序化的高度。

（四） 各管理部門分工明確，相互銜接較好

為了切實加強對節(jié)能減排工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，2007年6月，國務(wù)院成立了國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，溫家寶總理擔(dān)任該工作組組長，成員由國務(wù)院20多個部、委、辦、直屬局的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任?！秶鴦?wù)院關(guān)于成立國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（2007年6月12日）明確指出，“國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱領(lǐng)導(dǎo)小組），對外視工作需要可稱國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組或國務(wù)院節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組（一個機構(gòu)、兩塊牌子），作為國家應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排工作的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組的主要任務(wù)是：研究制訂國家應(yīng)對氣候變化的重大戰(zhàn)略、方針和對策，統(tǒng)一部署應(yīng)對氣候變化工作，研究審議國際合作和談判對案，協(xié)調(diào)解決應(yīng)對氣候變化工作中的重大問題；組織貫徹落實國務(wù)院有關(guān)節(jié)能減排工作的方針政策，統(tǒng)一部署節(jié)能減排工作，研究審議重大政策建議，協(xié)調(diào)解決工作中的重大問題”。這種領(lǐng)導(dǎo)體制，不僅將應(yīng)對氣候變化與節(jié)能減排這兩項工作有機地聯(lián)結(jié)起來，而且也將國務(wù)院各有關(guān)職能部門緊密地聯(lián)結(jié)在一起。

有關(guān)節(jié)能減排的其他規(guī)范性檔，對有關(guān)行政管理部門的職責(zé)分工和相互銜接作了明確規(guī)定。例如，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日發(fā)布）規(guī)定，“省級人民政府每年要向國務(wù)院報告節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任的履行情況。國務(wù)院每年向全國人民代表大會報告節(jié)能減排的進(jìn)展情況，在‘十一五期末報告五年兩個指標(biāo)的總體完成情況。地方各級人民政府每年也要向同級人民代表大會報告節(jié)能減排工作，自覺接受監(jiān)督”；“為加強對節(jié)能減排工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院成立節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組的主要任務(wù)是，部署節(jié)能減排工作，協(xié)調(diào)解決工作中的重大問題。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在發(fā)展改革委，負(fù)責(zé)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，其中有關(guān)污染減排方面的工作由環(huán)?？偩重?fù)責(zé)。地方各級人民政府也要切實加強對本地區(qū)節(jié)能減排工作的組織領(lǐng)導(dǎo)”?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日）強調(diào)，“進(jìn)一步落實地方各級人民政府對本行政區(qū)域節(jié)能減排負(fù)總責(zé)、政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人的工作要求”；“要全面加強對節(jié)能減排工作的組織領(lǐng)導(dǎo)”，“發(fā)展改革委員會負(fù)責(zé)承擔(dān)國務(wù)院節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的具體工作，切實加強節(jié)能減排工作的綜合協(xié)調(diào)，組織推動節(jié)能降耗工作；環(huán)境保護(hù)部為主承擔(dān)污染減排方面的工作；統(tǒng)計局負(fù)責(zé)加強能源統(tǒng)計和監(jiān)測工作；其他各有關(guān)部門要切實履行職責(zé)，密切協(xié)調(diào)配合。各省級人民政府要立即部署本地區(qū)‘十二五節(jié)能減排工作，進(jìn)一步明確相關(guān)部門責(zé)任、分工和進(jìn)度要求”。

四、 節(jié)能減排制度是一項創(chuàng)新性的制度

中國現(xiàn)行的節(jié)能減排制度的特色可概括為如下方面：第一，在傳統(tǒng)部門法律體系中，節(jié)能和減排分別屬于能源法和污染防治法這兩個不同的法律部門，但大陸推行的節(jié)能減排制度卻將節(jié)能和減排、能源法和污染防治法緊密地結(jié)合在一起。第二，在傳統(tǒng)的國家政策與國家法律二分的體系中，國家規(guī)劃指標(biāo)和國家法律規(guī)定分別屬于國家政策和國家法律這兩個不同的領(lǐng)域，但大陸推行的節(jié)能減排制度卻將國家規(guī)劃中的節(jié)能減排指標(biāo)與國家法律有關(guān)節(jié)能減排的規(guī)定緊密地結(jié)合在一起。第三，在傳統(tǒng)的法律制度與非法律制度二分的規(guī)范論中，有關(guān)節(jié)能減排的法律規(guī)范與協(xié)議、章程、道德等非法律規(guī)范分別屬于法律制度與非法律制度這兩種不同的制度體系，但大陸推行的節(jié)能減排制度卻將有關(guān)節(jié)能減排的法律制度與非法律制度緊密地結(jié)合在一起。第四，在對行政調(diào)整機制、市場調(diào)整機制和社會調(diào)整機制的作用和適用范圍的無休止的爭論中，運用“政府這只看得見的手”、“市場這只看不見的手”和“另一只看不見的手”調(diào)整節(jié)能減排活動分別屬于行政調(diào)整、市場調(diào)整和社會調(diào)整這三種截然不同的調(diào)整機制，但大陸推行的節(jié)能減排制度卻將這三種不同的調(diào)整機制、三只不同的手巧妙地結(jié)合在一起。下面主要從治理和善治角度分析該制度的特點。

從當(dāng)代治理（governance）和善治(good go瞯ernance)理論角度講，目前中國實行的、旨在實現(xiàn)“五年規(guī)劃”中規(guī)定的節(jié)能減排指標(biāo)的節(jié)能減排制度是一種以法律制度為主的、加上其他非法律制度的混合型制度?！肮?jié)能減排制度”與“節(jié)能減排法律制度”的主要區(qū)別，是制度內(nèi)涵的擴大。制度是一系列被制定出來的、具有共同目標(biāo)和規(guī)則、守法程序和行為道德倫理規(guī)范的集合，它包括相關(guān)的法律規(guī)范、行政規(guī)范、政策規(guī)范、行為道德倫理規(guī)范等社會規(guī)范，也就是說制度包括法律制度、非法律制度和混合型制度等各種類型的制度，例如經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)中的制度就不同于法學(xué)中的制度。非法律制度可以由政策規(guī)范、行政規(guī)范、紀(jì)律規(guī)范、行為道德倫理規(guī)范、自治規(guī)范、協(xié)議規(guī)范以及傳統(tǒng)、風(fēng)俗、習(xí)慣、共識等非法律規(guī)范形成；法律制度主要由法律規(guī)范形成；而混合型制度往往以一種制度或規(guī)范為主、兼容其他制度或規(guī)范。非法律制度的法律約束力、強制力和程序性不強，它往往通過行政命令機制、市場機制和社會調(diào)整機制來維護(hù)；而法律制度則具有明顯的法律約束力、強制力和程序性。在一個依法行政的法治社會，人們傾向于將一般的、非法律的制度上升為法律制度；但是，由于制度所規(guī)范和調(diào)整的對象（活動、工作或事務(wù)）的多樣性和其他原因，有些活動、工作或事務(wù)并不適于法律制度化；從治理的角度看，許多有效的制度往往由各種規(guī)范組成，而不僅僅依靠某種單一的規(guī)范。因此，在一個國家或社會存在法律制度、非法律制度和混合型制度等各種類型的制度是正?，F(xiàn)象，或者說“制度”有其存在的必要性、正當(dāng)性和優(yōu)越性。目前中國的“節(jié)能減排制度”是一種以法律制度為主的、加上其他非法律制度的混合型制度，這種混合型制度中的某些規(guī)范還沒有達(dá)到“法律規(guī)范化”的程度，但它有其存在的理由、原因、基礎(chǔ)、功能和作用。將現(xiàn)行的節(jié)能減排制度上升為純粹的、完全的法律制度，還是保留其現(xiàn)狀，是一個存在爭論的問題。筆者認(rèn)為，以法律規(guī)范為主、兼采其他規(guī)范的節(jié)能減排制度，是一種管理制度創(chuàng)新，是治理理論在節(jié)能減排領(lǐng)域的體現(xiàn)，是在現(xiàn)行體制下推動節(jié)能減排工作的適宜制度；但這并不妨礙將某些節(jié)能減排的其他規(guī)范在條件成熟時及時上升為法律規(guī)范。

治理和善治理論是有關(guān)治理和善治的主張、觀念、原則、特點、作用和實施途徑的總稱，是有關(guān)治理公共事務(wù)的道理、方法、邏輯、管理規(guī)則、治理機制和治理方式的總和，是21世紀(jì)國際社會科學(xué)的前沿理論之一，目前已經(jīng)成為當(dāng)代中國公共管理研究領(lǐng)域的核心范疇。根據(jù)全球治理委員會于1995年發(fā)表的一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，治理的定義和含義如下：“治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和；它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程；它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”［1］193。 治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并不一定是政府機關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會的公共機構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)，還可以是公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的合作。治理是政治國家與公民社會的合作，政府與非政府的合作，公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作，行政部門的管理與根據(jù)市場原則的管理的合作，強制與自愿的合作。理想的治理機制稱為“善治”（或良治，good governance）。善治的要素是：正當(dāng)性（legitimacy），透明性（transparency，要求公開的信息），責(zé)任性（accountability，常見的中文翻譯是社會責(zé)任、公信度、公信力），法治（rule of law），效益（effectiveness），回應(yīng)（responsiveness），協(xié)調(diào)性（harmony）等。當(dāng)代善治的基本模式是綜合運用政府調(diào)整機制、市場調(diào)整機制和社會調(diào)整機制這三種機制，綜合發(fā)揮政府即行政、企業(yè)即市場、公眾即社會的協(xié)同作用，來治理或管理公共事務(wù)。其中社會調(diào)整機制［2-3］又稱非行政非市場調(diào)整機制、治理機制、第三種調(diào)整機制，主要通過利益相關(guān)人的協(xié)商、社會輿論、社會道德和公眾參與等非行政、非市場方式進(jìn)行調(diào)整。它與傳統(tǒng)的第一種調(diào)整機制（行政機制）和第二種調(diào)整機制（市場機制）不同，以非營利、非統(tǒng)治手段的治理為特征，以各種公共的和私人的以及個人和機構(gòu)的合作和協(xié)調(diào)為特征，重視公眾或市民社會（civil society）即非政府非營利組織的作用非政府非營利組織（Non睪overnmental、Non睵rofit Organizations），又稱民間組織（civil organizations ）、公民社會組織（civil society organizations,CSOs）、獨立部門（Independent Sector）、第三領(lǐng)域、第三部門（the third sector）。。第三種調(diào)整機制的主體部分是建立在合作和協(xié)商基礎(chǔ)上的協(xié)議手段（EAs）、環(huán)境公開（又稱綠色公開，GPs）手段和公眾參與手段。這種手段反映了政府、企業(yè)和公眾共同承擔(dān)防治環(huán)境資源問題、保護(hù)環(huán)境資源的責(zé)任的趨勢，目前大多數(shù)國家已廣泛采用此手段，有人預(yù)計此手段將成為21世紀(jì)各國環(huán)境資源政策的重要組成部分。

目前中國推行的節(jié)能減排制度則是“善治”和“社會管理創(chuàng)新”的體現(xiàn)和成果。我國在構(gòu)建節(jié)能減排制度時，沒有采用單純的或單一的調(diào)整機制、調(diào)整手段和法律制度模式，而是采取了包括“政府管理、市場調(diào)節(jié)、社會調(diào)整”社會調(diào)整機制又稱非行政非市場調(diào)整機制、治理機制、第三種調(diào)整機制，主要以利益相關(guān)人的協(xié)商、社會輿論、社會道德和公眾參與等非行政、非市場方式進(jìn)行調(diào)整。它與傳統(tǒng)的第一種調(diào)整機制（行政機制）和第二種調(diào)整機制（市場機制）不同，它以非營利、非統(tǒng)治手段的治理為特征，以各種公共的和私人的以及個人和機構(gòu)的合作和協(xié)調(diào)為特征，重視公民社會或市民社會（civil society）即非政府非營利組織的作用。第三種調(diào)整機制的主體部分是建立在合作和協(xié)商基礎(chǔ)上的協(xié)定手段（EAs）、環(huán)境公開（又稱綠色公開，GPs）手段和公眾參與手段。這三種調(diào)整機制在內(nèi)的多種調(diào)整機制、綜合調(diào)整機制，重視綜合運用政府這只“看得見的手”、市場這只“看不見的手”和自主治理這“另一只看不見的手”。節(jié)能減排的綜合調(diào)整機制和善治理論反映了政府、企業(yè)和公眾共同承擔(dān)節(jié)能減排責(zé)任的趨勢是治道變革和社會管理創(chuàng)新在環(huán)保能源領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。例如，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日發(fā)布）要求，“發(fā)揮政府主導(dǎo)作用”，“強化企業(yè)主體責(zé)任”，“要加強機關(guān)單位、公民等各類社會主體的責(zé)任，促使公民自覺履行節(jié)能和環(huán)保義務(wù)，形成以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、全社會共同推進(jìn)的節(jié)能減排工作格局”。為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》的精神，進(jìn)一步動員全社會積極參與節(jié)能減排和應(yīng)對氣候變化工作，形成以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、全社會共同推進(jìn)的節(jié)能減排工作格局，國家發(fā)展改革委員會同中宣部、教育部、科技部、全國總工會、共青團中央、全國婦聯(lián)、中國科協(xié)、解放軍總后勤部、全國人大常委會辦公廳、全國政協(xié)辦公廳、財政部、國資委、環(huán)保總局、中央文明辦、國管局和中直管理局制定了《節(jié)能減排全民行動實施方案》（2007年8月28日），在全國范圍內(nèi)組織開展“節(jié)能減排全民行動”，包括家庭小區(qū)行動、青少年行動、企業(yè)行動、學(xué)校行動、軍營行動、政府機構(gòu)行動、科技行動、科普行動、媒體行動等9個專項行動，形成政府推動、企業(yè)實施、全社會共同參與的節(jié)能減排的工作機制。特別值得注意的是，該方案為了動員家庭、小區(qū)、青少年、工青婦組織、學(xué)校、企業(yè)、軍隊、政府機構(gòu)、科技工作者和媒體等各種力量參與節(jié)能減排，提出了如下非法律規(guī)范性的節(jié)能減排的途徑和措施：評選1 000戶“節(jié)能環(huán)保家庭”；創(chuàng)建500個“節(jié)能減排家庭行動”示范小區(qū)；“在青少年中大力提倡崇尚節(jié)儉、合理消費、綠色消費等理念，養(yǎng)成節(jié)約、環(huán)保的消費方式和生活習(xí)慣”；“在廣大職工中積極倡導(dǎo)節(jié)約型的生產(chǎn)方式和消費方式，節(jié)約一度電、一滴水、一滴油、一張紙，自覺養(yǎng)成節(jié)能環(huán)保的好習(xí)慣”；“營造節(jié)能減排校園文化，使學(xué)生養(yǎng)成良好的節(jié)能環(huán)保意識和行為習(xí)慣”；“引導(dǎo)中小學(xué)生、幼兒從小樹立節(jié)能環(huán)保的觀念，關(guān)注生活中的節(jié)約方式，學(xué)習(xí)和尋找節(jié)能的竅門和方法”； “制定出臺相關(guān)節(jié)能產(chǎn)品目錄和經(jīng)濟技術(shù)指針，規(guī)范節(jié)能技術(shù)產(chǎn)品的推廣運用。修訂制訂水、電、氣（暖）、油、煤等各類實物消耗標(biāo)準(zhǔn)，修訂會議、接待、辦公等消耗限額和營房住用限額，以及各類設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。建立能夠反映資源消耗、節(jié)約與管理水平的統(tǒng)計、考評和獎懲制度”；“政府機構(gòu)工作人員要帶頭增強資源憂患意識、節(jié)約意識和責(zé)任意識，從自身做起，從點滴做起，形成崇尚節(jié)儉、合理消費的機關(guān)文化，為全民節(jié)能減排發(fā)揮表率作用”；“發(fā)布公民節(jié)能減排量化指標(biāo)體系。制訂6大類36項全民節(jié)能減排潛力量化指標(biāo)，直觀反映老百姓的衣、食、住、行、用等日常生活細(xì)節(jié)中的節(jié)能減排潛力，方便公眾了解日常生活節(jié)能減排行動效果，提高公眾的節(jié)能減排意識和能力，激發(fā)公民節(jié)能減排的潛力和積極性”；“研究制定科學(xué)、可行的節(jié)能減排成效評估辦法，科學(xué)客觀地開展節(jié)能減排成效評估工作。開設(shè)節(jié)能違法行為和事件舉報網(wǎng)上信箱，暢通信息管道，便于百姓反映意見，提出建議，充分發(fā)揮社會公眾監(jiān)督作用，建立有效的節(jié)能減排公眾監(jiān)督機制”；“靈活運用各種宣傳方式，營造輿論氛圍，達(dá)到動員和組織全社會投入節(jié)能減排行動的目的”；“及時報道宣傳各行各業(yè)節(jié)能減排的先進(jìn)典型，普及節(jié)能減排知識，宣傳動員全民參與和共同行動，大力弘揚‘節(jié)約光榮，浪費可恥的社會風(fēng)尚”；等等?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日）強調(diào)，“進(jìn)一步形成政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、市場有效驅(qū)動、全社會共同參與的推進(jìn)節(jié)能減排工作格局。要切實發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，綜合運用經(jīng)濟、法律、技術(shù)和必要的行政手段”，“要進(jìn)一步明確企業(yè)的節(jié)能減排主體責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能環(huán)保法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化和完善管理措施”，“要進(jìn)一步發(fā)揮市場機制作用，加大節(jié)能減排市場化機制推廣力度，真正把節(jié)能減排轉(zhuǎn)化為企業(yè)和各類社會主體的內(nèi)在要求。要進(jìn)一步增強全體公民的資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)意識，深入推進(jìn)節(jié)能減排全民行動，形成全社會共同參與、共同促進(jìn)節(jié)能減排的良好氛圍”。綜上所述可知，節(jié)能減排制度是一項綜合運用行政調(diào)整機制、市場調(diào)整機制和社會調(diào)整機制的制度，是一項以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、市場有效驅(qū)動、全社會共同參與的制度，是一項包括法律（包括法律、法規(guī)、規(guī)章）規(guī)范、行政命令（包括行政決定、決議、通知、意見工作方案等）、政策規(guī)范（包括執(zhí)政黨的政策文件和政府組織的政策文件）、紀(jì)律規(guī)范（包括各種組織和企業(yè)事業(yè)單位的內(nèi)部規(guī)章）社會道德規(guī)范、合作協(xié)商規(guī)范、節(jié)能減排責(zé)任書和協(xié)議書等多種行為規(guī)范的制度。

另外，檢查和評價節(jié)能減排工作成效的一個重要環(huán)節(jié)是統(tǒng)計和考核，節(jié)能減排活動能否制度化的關(guān)鍵也是節(jié)能減排指標(biāo)實施情況的統(tǒng)計和考核，目前中國實施的節(jié)能減排制度取得了重要突破。從各國推動節(jié)能減排的制度和措施看，它們最感頭痛、傾注全力并且長期難以解決的問題是節(jié)能減排指標(biāo)的原始分配；因為節(jié)能減排指標(biāo)的確立、分配和實施基本屬于總量控制范疇，而節(jié)能減排總量的確立、分配和考核又涉及公開、公平、公正、正義等基本原則，將節(jié)能減排指標(biāo)的完成情況作為考核各級政府、各企業(yè)事業(yè)單位及其負(fù)責(zé)人的依據(jù)，存在許多難以克服的技術(shù)上的障礙、管理上的困難和其他具體問題。中國在設(shè)計節(jié)能減排制度時，既沒有停留在有關(guān)節(jié)能減排總量原始分配這個棘手問題上，也沒有被具體的技術(shù)障礙和管理困難所折服，而是采取了“淡化基數(shù)、算清增量、核實減量”的減排指標(biāo)考核統(tǒng)計體系。實踐證明，這套體系是中國環(huán)保人的創(chuàng)新成果，富有中國特色，其他國家并無先例。這套體系的核心原則是“淡化基數(shù)、算清增量、核實減量”。例如在“十一五”規(guī)劃期間節(jié)能減排指標(biāo)的考核統(tǒng)計中，基數(shù)即2005年各省的排放量，是由地方政府上報的，而負(fù)責(zé)節(jié)能減排指標(biāo)考核的主管行政部門考慮的是變化的增量，故而基數(shù)不再重要，被稱為“淡化基數(shù)”。與過去由地方政府上報的減排資料相比，新的考核體系主要是以環(huán)保部門為主體來計算、核實數(shù)據(jù)。這個資料是環(huán)?？偩指鶕?jù)國家統(tǒng)計局的燃煤消費量等資料“算”出來的，不是由地方政府上報的。這就是“算清增量”。例如，COD的源頭分為工業(yè)生產(chǎn)和居民生活。要計算這兩類COD排放量，只要找到GDP的增量和城鎮(zhèn)化率的增量即可；SO2的增量則由各省的燃煤增加量來確定。在一段時間內(nèi)，單位GDP產(chǎn)生的工業(yè)COD的排放量是一定的，這就是“排放強度”；隨著城鎮(zhèn)化率的提高，每增加一個城鎮(zhèn)人口，產(chǎn)生的生活COD的排放量也是一定的，這被稱為“COD產(chǎn)生系數(shù)”。

過去，對于地方官員來說，GDP越高越好，城鎮(zhèn)化率也是越高越好，這兩個數(shù)字標(biāo)志著官員的政績。但新的統(tǒng)計和考核辦法讓“GDP”和“城鎮(zhèn)化率”背上了“COD”。如果你為了政績，虛報GDP和城鎮(zhèn)化率的話，那你就要承擔(dān)由此帶來的COD的虛漲。地方政府報的GDP越高，COD的新增量就越高，需要承擔(dān)的減排任務(wù)就越重。因此，COD能有效擠去GDP虛高的泡沫。

計算出COD和SO2的增量具體的計算公式是：工業(yè)新增COD排放量=該省GDP增量ד排放強度”；生活新增COD排放量=該省城鎮(zhèn)人口增量דCOD產(chǎn)生系數(shù)”；新增SO₂排放量=各省燃煤增加量×硫份×固定的轉(zhuǎn)換系數(shù)。僅是減排指標(biāo)考核統(tǒng)計體系的一部分?！笆晃濉睖p排目標(biāo)是在消化五年新增排放量的基礎(chǔ)上，再在2005年的基數(shù)上下降10%。自2006年起，地方政府每年的GDP都會上升，燃煤量也會上升，環(huán)保部門就會通過相應(yīng)指標(biāo)算出污染物的新增量。例如，某地區(qū)在2005年的SO2排放總量為100萬噸，到2010年底該地區(qū)共排放了130萬噸SO2，如果要求SO₂排放總量在2005年的基數(shù)上減少10％，該地區(qū)要減到90萬噸，實際上要減排近31%。也就是說，不僅要消化掉30萬噸新增排量，還要消化掉10萬噸存量，一共要減排40萬噸。對此，地方必須要通過一系列措施來減排。譬如，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，關(guān)停了多少小火電，建設(shè)了多少脫硫設(shè)施等，這樣才能減少SO2排放40萬噸。這個“40萬噸”是由各地政府上報，國家環(huán)保部門和直屬的各環(huán)境保護(hù)督查中心逐一進(jìn)行現(xiàn)場核實，此即“核準(zhǔn)減量”。總的看來，這種節(jié)能減排指標(biāo)的核算方法簡單易行、富于可操作性。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 俞可平,等.中國公民社會的興起與治理的變遷［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

［2］ 蔡守秋.第三種調(diào)整機制——從環(huán)境資源保護(hù)和環(huán)境資源法角度進(jìn)行研究：上［J］.中國發(fā)展，2004（1）：29-36.

［3］ 蔡守秋.第三種調(diào)整機制——從環(huán)境資源保護(hù)和環(huán)境資源法角度進(jìn)行研究：下［J］.中國發(fā)展，2004（2）：27-35.

（責(zé)任編輯 徐 丹）