公共管理中的廉政風(fēng)險及其防范體系設(shè)計

張清 楊靜

【摘要】加強公共管理過程中廉政風(fēng)險防范管理，是腐敗預(yù)防策略的具體落實舉措。廉政風(fēng)險的提出代表著國家廉政建設(shè)的策略轉(zhuǎn)型方向，對廉政風(fēng)險表現(xiàn)形式、形成根源的分析展示了廉政風(fēng)險管理與反腐倡廉整體事業(yè)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。基于此，可以得到關(guān)于廉政風(fēng)險防范管理體系設(shè)計的基本思路。

【關(guān)鍵詞】公共管理 廉政風(fēng)險 防范體系

廉政風(fēng)險管理的提出

2007年6月，胡錦濤在中央黨校省部級干部進(jìn)修班發(fā)表講話時指出：“要在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)”。幾個月后，黨的十七大報告正式提出“拓展從源頭上防治腐敗的工作領(lǐng)域”的工作部署，進(jìn)而強調(diào)反對腐敗要“堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針”，標(biāo)志著預(yù)防腐敗將在中國廉政建設(shè)的整體戰(zhàn)略中占據(jù)更為重要的地位。黨的十七大之后，全國各地各部門開始探索落實“三個更加注重”廉政建設(shè)策略的具體途徑，北京市原崇文區(qū)結(jié)合此前課題調(diào)研基礎(chǔ)，率先提出廉政風(fēng)險防范管理并于同年7月在全區(qū)范圍推廣廉政風(fēng)險防范管理。2008年底，廉政風(fēng)險防范管理實踐得以在北京市全市范圍推廣。

2009年到2011年，第十七屆中央紀(jì)委第四、五、六次全會都對廉政風(fēng)險防范先后作出部署。胡錦濤、賀國強等領(lǐng)導(dǎo)同志先后在講話中強調(diào)防范廉政風(fēng)險。2010年以來，廉政風(fēng)險防范管理探索開始在全國推廣，到2011年9月底，全國已有68%的省（自治區(qū)、直轄市）開始部署廉政風(fēng)險防范管理，全國三分之一省級區(qū)域已經(jīng)開展廉政風(fēng)險防控試點。

廉政風(fēng)險的具體表現(xiàn)

風(fēng)險是自然與社會中消極事件發(fā)生的可能性，是人們在生活中感知到的不確定性和不安全感。廉政風(fēng)險是公共部門腐敗行為發(fā)生的可能性，它的實際風(fēng)險水平往往取決于兩個要素：一是腐敗動機，二是腐敗機會。其中腐敗機會蘊含在崗位權(quán)力資源配置結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的監(jiān)督制約機制中，同時也受到外部社會環(huán)境的影響。這樣，我們可以把廉政風(fēng)險劃分為三個層次：主觀動機風(fēng)險，崗位風(fēng)險和外部環(huán)境風(fēng)險。

主觀風(fēng)險是因人內(nèi)心的私利欲望和貪腐動機帶來的廉政風(fēng)險，它是人的價值觀體系失衡以及社會認(rèn)識偏差的綜合反映。主觀風(fēng)險首先是思想道德風(fēng)險，是人對于廉潔與腐敗之間的價值判斷出現(xiàn)模糊所產(chǎn)生的行為動機上的偏頗。如果公職人員將個人利益得失置于組織集體利益甚至社會公共利益之上，以物質(zhì)生活取代精神世界，那么其在公共管理或公共生活領(lǐng)域就有可能窮盡一切辦法發(fā)現(xiàn)并利用制度漏洞，以公共權(quán)力資源牟取私利。其次，廉政風(fēng)險防范意識淡薄同樣也可能導(dǎo)致腐敗的發(fā)生，盡管自己最初并沒有強烈的腐敗動機甚或原本有著廉潔的意愿，但是因為缺乏風(fēng)險識別與防范的心理準(zhǔn)備，漸漸與腐敗勢力同流合污，這是主觀廉政風(fēng)險的另一表現(xiàn)。

崗位風(fēng)險是與具體崗位賦予的公職人員的公共權(quán)力在實踐運行中帶來的廉政風(fēng)險。它往往表現(xiàn)為組織權(quán)力配置與運行機制所潛藏的腐敗機會，有時是微觀的流程缺陷，有時則是組織內(nèi)部宏觀的系統(tǒng)性問題。從本質(zhì)上講，崗位職權(quán)背后的利益空間決定了崗位的廉政風(fēng)險水平，崗位賦予人的權(quán)力越大、越重要、越獨斷，那么該崗位也就意味著更高的廉政風(fēng)險，反之亦然。崗位風(fēng)險首先是權(quán)力配置的問題，如果崗位職權(quán)與崗位責(zé)任相脫離，就會產(chǎn)生公權(quán)牟取私利的可能，這就是崗位職責(zé)風(fēng)險；其次是權(quán)力運行過程中具體的操作程序和業(yè)務(wù)流程將會影響權(quán)力運行的規(guī)范程度以及自由裁量權(quán)的受制約水平，這往往決定了權(quán)力運行中的實際風(fēng)險情況。

外部環(huán)境風(fēng)險主要是社會環(huán)境中腐敗文化泛濫所導(dǎo)致的從眾心理、行為模仿以及制度慣性等風(fēng)險。特定的社會形態(tài)由人的意識、行為以及制度結(jié)構(gòu)組成，反過來，社會環(huán)境也會對人的思維過程、選擇行為以及制度變遷產(chǎn)生深刻影響。如果社會中缺乏廉潔共識，腐敗現(xiàn)象就會被默許和縱容，直到腐敗蔓延。所以，社會意識形態(tài)對腐敗的模糊立場以及廉潔共識形成機制的缺席，都意味著腐敗擴散的風(fēng)險。

廉政風(fēng)險防范管理體系

廉政風(fēng)險管理就是通過對權(quán)力運行過程以及公共資源管理流程的系統(tǒng)分析，梳理出公共管理過程中廉政風(fēng)險的形成機理及演化規(guī)律，繼而對公共部門如何識別、診斷和消除廉政風(fēng)險進(jìn)行總體理論性概括。進(jìn)而，努力將廉政風(fēng)險防范工作融入各類日常的管理制度和流程之中，真正實現(xiàn)風(fēng)險防范工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、信息化，使其能夠可持續(xù)發(fā)展。概括起來，廉政風(fēng)險防范管理體系應(yīng)該包括以下組成部分：

風(fēng)險識別系統(tǒng)。風(fēng)險識別是廉政風(fēng)險防范的起點，同時，也是潛在風(fēng)險與現(xiàn)實危機的分界點。能夠被組織提前準(zhǔn)確判斷的風(fēng)險往往不會演化成真正的危機。與傳統(tǒng)的自然風(fēng)險不同，廉政風(fēng)險內(nèi)生于組織內(nèi)部，并且時常與具體個人的主觀思想意識有關(guān)。所以，廉政風(fēng)險識別比傳統(tǒng)風(fēng)險識別更加困難。

廉政風(fēng)險識別系統(tǒng)分為風(fēng)險點詞典和風(fēng)險點排查機制兩部分。風(fēng)險點詞典是關(guān)于權(quán)力配置與權(quán)力運行過程中腐敗機會集中、腐敗動機較強的關(guān)節(jié)點的規(guī)范性描述。它不僅完整列出組織中潛在的風(fēng)險點目錄，還要描述風(fēng)險等級、表現(xiàn)形式、后果危害、對應(yīng)范圍和對應(yīng)責(zé)任人。風(fēng)險點并非憑空編寫或者照抄照搬而來，風(fēng)險識別的核心是有一套科學(xué)有效的風(fēng)險排查機制，通過問卷調(diào)查、結(jié)構(gòu)化訪談、顧客追蹤回訪、背靠背評價、崗位分析、流程梳理、制度核查等方法，針對組織內(nèi)外可能存在的思想道德、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、制度機制、外部環(huán)境等廉政風(fēng)險進(jìn)行全面篩查，盡可能發(fā)現(xiàn)并識別組織運行中的廉政風(fēng)險。

風(fēng)險評估系統(tǒng)。風(fēng)險評估不僅要對組織整體廉政風(fēng)險水平作出評價，還要對廉政風(fēng)險的形成根源與演化機制加以分析。風(fēng)險評估系統(tǒng)主要是廉政建設(shè)領(lǐng)域?qū)I(yè)人員的一套工作機制。針對主觀動機，主要是測評能否清晰地認(rèn)知腐敗的行為規(guī)律，是否具有較為系統(tǒng)的廉政意識，比如對抵制腐敗的態(tài)度是否堅決，是否知道如何應(yīng)對腐敗誘惑以及同腐敗行為進(jìn)行斗爭，是否建立了防范腐敗的學(xué)習(xí)習(xí)慣。針對行為過程，主要是評價工作本身職責(zé)是否明確，權(quán)力邊界是否清楚，權(quán)力行使過程是否有規(guī)范的制度加以約束，以此檢查制度的完善性。深入梳理權(quán)力—利益關(guān)系，防止利益沖突，特別是要針對利益敏感點（重點崗位、重點領(lǐng)域），保障權(quán)力在陽光下運行。針對外部環(huán)境，主要是評價行業(yè)總體廉潔水平，既關(guān)注社會反饋，特別是利益相關(guān)者的評價，也關(guān)注組織成員對社會總體環(huán)境的認(rèn)知。評價社會環(huán)境對組織成員產(chǎn)生的影響（甚至壓力），幫助其分析周圍可能存在的腐敗陷阱。借鑒其它地方同類部門的管理經(jīng)驗與失敗教訓(xùn)，適時總結(jié)和反思自身存在的問題。

風(fēng)險防控系統(tǒng)。風(fēng)險防控是整個廉政風(fēng)險防范管理體系的核心，也是公共部門改善內(nèi)部控制、降低廉政風(fēng)險的集中體現(xiàn)。廉政風(fēng)險防控是針對存在的風(fēng)險點及其原因，制定相應(yīng)的解決方案，消除腐敗機會，弱化腐敗動機，切實減少廉政風(fēng)險。

針對動機，一是要加強并改進(jìn)組織廉潔教育，構(gòu)建科學(xué)、完善的廉潔教育體系，包括腐敗認(rèn)知、廉潔意識、反腐能力等方面的培訓(xùn)，讓大家認(rèn)識腐敗、了解腐敗（危害）、抵制腐敗。二是培育積極向上的組織文化。組織成員的行為在很大程度上受到組織文化的左右，從眾效應(yīng)一直是組織行為的典型特征。要避免組織陷入“你干我也干”的惡性競爭陷阱，要從領(lǐng)導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)班子做起，樹立風(fēng)清氣正的良好氛圍。三是以人為鏡，以案為鑒，互相提醒，避免前“腐”后繼。針對過程，關(guān)鍵是制度建設(shè)，一要健全制度規(guī)范，設(shè)計科學(xué)合理的制度機制。二要讓制度管用，樹立制度的權(quán)威，完善監(jiān)督機制，讓所有人、所有事都處于監(jiān)督之下。三是根據(jù)管理、服務(wù)、監(jiān)督的需要，不斷改進(jìn)組織業(yè)務(wù)流程。針對環(huán)境，需要改進(jìn)而非簡單地擴大宣傳。新的資訊條件下，應(yīng)用新的辦法去爭取社會支持，而不是閉門造車。公共部門需要相信民眾、依靠民眾來改善內(nèi)部控制與管理，防范權(quán)力濫用。

績效反饋系統(tǒng)。績效反饋是對一個階段的廉政風(fēng)險防范工作進(jìn)行的總結(jié)。廉政風(fēng)險防范管理的價值不是自己賦予的，而是需要在整個部門管理的層面上進(jìn)行績效評價，簡單說，就是對其成本—收益進(jìn)行綜合分析。

內(nèi)部的成本是相對清楚的，因廉政風(fēng)險防范管理而額外增加的預(yù)算（費用、人力物力）是容易核算的；問題是廉政風(fēng)險的降低能否準(zhǔn)確地加以衡量？為了讓績效反饋更有說服力，有必要在廉政風(fēng)險防范管理之初注意資料的收集整理，對組織廉政水平加以評估，通過前后對比反映其對于廉政風(fēng)險防范的貢獻(xiàn)。概括起來，廉政風(fēng)險管理通常是公共組織及部門決策與監(jiān)督機構(gòu)（黨委與紀(jì)檢機構(gòu)）發(fā)起，由組織內(nèi)部成員與外部相關(guān)組織或個人共同梳理公共組織及部門的資源狀況、管理制度、業(yè)務(wù)流程和監(jiān)督體系，從中發(fā)現(xiàn)管理流程和監(jiān)督機制的薄弱環(huán)節(jié)，查找可能導(dǎo)致腐敗發(fā)生的制度缺陷與管理漏洞，并就如何有效地化解廉政風(fēng)險、提高組織的整體廉潔水平提出具體的建議。廉政風(fēng)險管理的最終目標(biāo)是通過對策與方案的執(zhí)行，切實減少腐敗機會，成功防范廉政風(fēng)險。

廉政風(fēng)險防范管理不僅是公共部門自身改革的需要，同時也是社會持續(xù)發(fā)展的需要。從風(fēng)險管理的角度看，社會的發(fā)展和進(jìn)步就是降低自然的或者社會的風(fēng)險，僅從管理的角度講，廉政風(fēng)險的根源是體制機制中的漏洞，所以從長遠(yuǎn)看，降低廉政風(fēng)險的根本出路在于深化改革，惟其如此，才能減少公共權(quán)力牟取私利的機會和可能。

（作者單位：國家自然科學(xué)基金委紀(jì)檢監(jiān)察審計局紀(jì)檢監(jiān)察審計處）