湖北省農(nóng)民集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)規(guī)范分析

摘要：農(nóng)民集體建設用地流轉(zhuǎn)旨在探索農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)機制，維護土地所有者和使用者的合法權益，優(yōu)化土地資源配置，促進城鄉(xiāng)一體化建設。近十年來，國家連續(xù)出臺了多個涉及農(nóng)民集體建設用地流轉(zhuǎn)的文件，農(nóng)民集體建設用地流轉(zhuǎn)政策有松動的態(tài)勢。湖北省于2006年出臺了規(guī)范性文件《湖北省農(nóng)民集體所有建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理試行辦法》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》詳細規(guī)定了集體建設用地使用權及其流轉(zhuǎn)的含義，規(guī)定了湖北省農(nóng)民集體建設用地流轉(zhuǎn)方式、原則、限制條件、程序、價格、期限、收益管理及用途、監(jiān)管與控制等，其為穩(wěn)步推進湖北省農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)做出了重要貢獻，新形勢下又面臨著許多挑戰(zhàn)，需要不斷完善。

關鍵詞：湖北??；農(nóng)民集體建設用地；管理試行辦法；流轉(zhuǎn)

國家“十二五”規(guī)劃提出：逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)和宅基地管理機制。同年，湖北省也出臺了本省“十二五”規(guī)劃，提出：創(chuàng)新土地資源節(jié)約集約利用體制機制，擴大“遷村騰地”試點，加快構建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，探索農(nóng)村集體建設用地合理流轉(zhuǎn)新機制。為達到中央“十二五”規(guī)劃的要求，為與“十二五”規(guī)劃相銜接，為完善湖北省農(nóng)民集體建設用地流轉(zhuǎn)制度，我們有必要對湖北省農(nóng)民集體建設用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進行分析，找出其中的不足，從而提出相應的對策。

一、湖北省農(nóng)民集體建設用地流轉(zhuǎn)立法現(xiàn)狀

湖北省2006年出臺的《辦法》，規(guī)范了湖北省農(nóng)民集體所有建設用地使用權流轉(zhuǎn)，形成了湖北省農(nóng)民集體所有建設用地使用權流轉(zhuǎn)制度，對五年來農(nóng)民集體所有建設用地使用權流轉(zhuǎn)做出了巨大貢獻。

（一）概念界定及流轉(zhuǎn)方式

《辦法》第一條闡述了制訂該規(guī)章的背景及目的，第二條第一款界定了集體建設用地使用權及其流轉(zhuǎn)的含義，即集體建設用地使用權是指符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中權屬合法、界址清楚的集體建設用地使用權；集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)是指在集體土地所有權不變的前提下，轉(zhuǎn)移集體建設用地使用權的行為。簡單地說，集體建設用地使用權是指合法且沒有爭議的集體建設用地使用權，其流轉(zhuǎn)含義則與城鎮(zhèn)建設用地流轉(zhuǎn)含義相同。

第二條第二款明確了湖北省集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)方式：（1）出讓；（2）出租；（3）轉(zhuǎn)讓；（4）轉(zhuǎn)租；（5）抵押；（6）入股；（7）其他經(jīng)雙方協(xié)商一致的流轉(zhuǎn)行為。根據(jù)該條款的規(guī)定，相關法律法規(guī)規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式或雙方協(xié)商一致的流轉(zhuǎn)行為均可，這里的“雙方協(xié)商一致的流轉(zhuǎn)行為”應理解為雙方協(xié)商一致且不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的流轉(zhuǎn)行為。第六條關于國家征收、征用的規(guī)定，亦屬于流轉(zhuǎn)方式，但不屬于通常意義上的流轉(zhuǎn)方式。

（二）流轉(zhuǎn)原則及范圍

《辦法》第三條規(guī)定“實行合法、平等、自愿、有償原則”的流轉(zhuǎn)原則，但有償使用原則也有例外情況，即因本集體公共設施、公益事業(yè)用地以及農(nóng)戶法定的宅基地而占用本集體所有的建設用地時，可以是無償?shù)摹摹掇k法》界定的集體建設用地使用權的含義中，我們得出集體建設用地流轉(zhuǎn)范圍為：村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中權屬合法、界址清楚的集體建設用地。

（三）流轉(zhuǎn)的限制性條件

農(nóng)民集體建設用地使用權必須依法流轉(zhuǎn)。具體而言，流轉(zhuǎn)的限制性條件有：（1）必須符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，或者符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃；（2）流轉(zhuǎn)后，在集體建設用地上建設的項目必須符合國家有關產(chǎn)業(yè)政策，嚴禁用于房地產(chǎn)開發(fā)和住宅建設；（3）出讓的最高期限、最低價格必須符合相關法律法規(guī)或文件的規(guī)定，土地用途符合合同約定；（4）土地使用者未按出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權不得轉(zhuǎn)讓；（5）必須依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，經(jīng)批準方可開工建設；（6）必須公開進行交易。

（四）流轉(zhuǎn)程序

《辦法》詳細規(guī)定了湖北省農(nóng)民集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的程序：（1）表決前必須公布《辦法》規(guī)定的信息；（2）表決時，除了轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租外，必須經(jīng)2/3的村民會議成員或村民代表同意；（3）流轉(zhuǎn)時，土地所有者和使用者應當簽訂合同，且合同必須載明《辦法》規(guī)定之條款；（4）應當在合同簽定后30日內(nèi)，辦理土地登記和領取相關權屬證明；（5）合同約定的土地使用年限屆滿后，合同雙方必須在規(guī)定時間內(nèi)辦理注銷登記或續(xù)訂出讓出使手續(xù)；（6）轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租的告知義務；（7）以集體建設用地使用權抵押的，根據(jù)情況應當評估、抵押登記、過戶登記、注銷登記；（8）農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設用地的，必須按照法律、法規(guī)規(guī)定辦理審批手續(xù)；（9）出讓、轉(zhuǎn)讓后依法繳納有關稅費。

（五）收益管理及用途

《辦法》第二十三條就集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)獲得的收益管理及用途進行了規(guī)定：“集體土地所有者取得的土地收益應當納入農(nóng)村集體財產(chǎn)統(tǒng)一管理，專項用于本集體經(jīng)濟組織成員的社會保障、被安置人員的生活補助、發(fā)展生產(chǎn)、償還村集體債務等，不得挪作他用。集體經(jīng)濟組織應將取得的土地收益及其使用情況向集體經(jīng)濟組織成員公開，并接受監(jiān)督?！睆男l款可看出，《辦法》規(guī)定了收益實行統(tǒng)一管理，并且?？顚Ｓ茫]有規(guī)定集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)獲得的收益可以分配給集體成員個人。《辦法》具有公法的性質(zhì)，其沒有規(guī)定的可以分配給集體成員個人，即是不能分配，這與現(xiàn)實是不符合的。

（六）政府監(jiān)管與控制

第二十四條授予了土地主管部門、農(nóng)業(yè)、建設、審計、勞動保障、民政、環(huán)保等部門在各自職責范圍內(nèi)對集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的管理、監(jiān)督、服務、指導、檢查等職責或權力。第二十五至二十九條則規(guī)定了集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)違反規(guī)劃、環(huán)境影響評價報告、土地用途、公開交易的處理措施。

二、湖北省農(nóng)民集體建設用地流轉(zhuǎn)制度存在的問題

在該《辦法》實施后，中央及國土資源部又出臺了四個對農(nóng)民集體建設用地流轉(zhuǎn)做出相關規(guī)定的文件，其中2007年12月30日國務院辦公廳專門發(fā)出了《關于嚴格執(zhí)行有關農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》。從中央發(fā)文的頻率和數(shù)量可看出，農(nóng)民集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)制度正進行改革和完善。該《辦法》對流轉(zhuǎn)方式、原則和范圍、程序方面規(guī)定得非常具體，值得稱贊，但筆者認為，該《辦法》仍存在以下問題：第一，沒有界定土地所有權主體。我國現(xiàn)行的集體土地所有權的主體有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村民集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織三種，可以簡稱為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組”三級。而具體操作中涉及到某塊土地所有權的具體歸屬時，對農(nóng)民來說就形成了“表面看似每個集體成員都有，實際上每個個人都沒有”的局面，不利于對集體土地的管理和保護。①第二，土地收益分配不合理。該《辦法》只規(guī)定了建設用地使用權流轉(zhuǎn)所得收益由集體統(tǒng)一管理，專款專用，并沒有規(guī)定收效統(tǒng)一分配給農(nóng)民，由于農(nóng)村財產(chǎn)管理、監(jiān)督制度落后，以及農(nóng)村各種關系的復雜性，農(nóng)民最后難以從集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)所得中獲得利益。第三，限制集體建設用地流轉(zhuǎn)的用途，禁止將集體建設用地流轉(zhuǎn)用于房地產(chǎn)開發(fā)和住宅建設。用途的限制使得集體建設用地的價格低于國有土地，不利于保護農(nóng)民的利益，不利于“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”的建立，違反了學者們一致倡導的“同地、同權、同價”。

三、湖北省農(nóng)民集體建設用地流轉(zhuǎn)制度完善建議

通過分析湖北省農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)規(guī)范現(xiàn)狀及存在的問題，筆者提出以下幾點建議：

（一）界定主體，產(chǎn)權明晰

流轉(zhuǎn)主體包括流出主體和流入主體。 流出主體為集體建設用地所有權人和使用權人，但流出主體具體為哪一級集體組織，仍需法律法規(guī)或文件的明確規(guī)定?！掇k法》第二條規(guī)定集體建設用地必須是權屬合法、界址清楚的，產(chǎn)權明晰才能判斷權屬是否合法。因而，集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)，首先，必須先界定權利主體，搞清楚產(chǎn)權關系，明確集體土地所有權，是村的到村，是組的到組，要給所有權主體頒發(fā)土地證書，這是流轉(zhuǎn)的根基；其次，要逐步實現(xiàn)地位均等。在符合土地利用總體規(guī)劃、城市及村（鎮(zhèn)）規(guī)劃的前提下，農(nóng)村集體建設用地使用權權能應與國有建設用地使用權權能一致，同樣具有占有、使用、收益和處分的權利，并制定便于各種流轉(zhuǎn)方式具體操作的辦法和細則。②

（二）創(chuàng)新分配方式，完善收益分配制度

該《辦法》規(guī)定的建設用地使用權流轉(zhuǎn)所得收益分配方式單一——只用于公共債務、公共事業(yè)。在收入高、沒有債務、公共事業(yè)建設基本完成或花費極少的農(nóng)民集體組織，如何分配土地收益？在財務管理制度缺乏、各種關系復雜的農(nóng)村環(huán)境中，如果保證土地收益的統(tǒng)一管理？這就要求我們創(chuàng)新分配方式，完善收益分配制度，建立健全農(nóng)民集體組織的監(jiān)督機制，加強政府對集體組織的指導、監(jiān)督。無論何種分配方式，在收益分配上必須考慮產(chǎn)權，以及公平原則、依法原則，收益的首次分配應當是基于產(chǎn)權，再次分配基本公平。為體現(xiàn)公平原則，政府可以通過適當?shù)呢敹悪C制進行土地收益的二次分配和調(diào)節(jié)。

（三）放開土地用途限制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

“同地、同權、同價”幾乎是學者們的一致聲音，但劉元勝卻認為要“強化土地用途管制。同一塊建設用地，由于其所有制不同，權利及權益有較大的區(qū)別。因此，應當推進同地、同權、同價，促進農(nóng)村集體建設用地直接入市，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地一體化?！雹奂炔环砰_土地用途限制，又可以實現(xiàn)“同地、同權、同價”并建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。這是不可能的。從字面來理解，既然集體建設用地進行了限制，那何來“同權”，既不同權，何來同價？我國當前土地價格過高，其原因主要是房地產(chǎn)開發(fā)和住宅建設使土地供需緊張。一旦沒有房地產(chǎn)開發(fā)和住宅建設，那么土地價格就會回歸合理水平或降至很低的水平。如果對集體土地用途進行限制，那么必然會形成城鄉(xiāng)建設用地使用權二元結構，不可能實現(xiàn)國有土地與集體建設用地使用權同價。

四、結語

認真總結《湖北省農(nóng)民集體所有建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理試行辦法》實施過程中的經(jīng)驗和問題，明確和規(guī)范農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的含義、原則、條件、方式、程序、用途、收益管理、政府責任，處理好地價評估、收益管理、稅費征收和合同管理等問題，為穩(wěn)步推進農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)制度改革、集體建設用地流轉(zhuǎn)相關工作的開展和集體建設用地使用權規(guī)范有序流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，也有利于促進農(nóng)村集體建設用地的節(jié)約集約利用和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

注釋：

①參見魏桂林：《集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)法律問題研究》，載于《西安建筑科技大學學報》（社會科學版）2011年第3期。

② 參見陳建軍、鐘海、郭敬民：《集體建設用地流轉(zhuǎn)市場的問題與對策》，載于《國土資源導刊》2011年第10期。

③ 參見劉元勝：《規(guī)范我國農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的對策建議》，載于《宏觀經(jīng)濟管理》2011年第10期。

參考文獻：

[1]孫鵬，徐銀波.我國集體建設用地流轉(zhuǎn)態(tài)勢與走向判斷[J].重慶社會科學，2011（10）.

[2]魏桂林.集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)法律問題研究[J].西安建筑科技大學學報（社會科學版），2011（3）.

[3]杜文婷,陳安春.規(guī)范農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的法律思考[J].山東國土資源，2011(9).

[4] 《湖北省國土資源廳關于印發(fā)<關于促進全省節(jié)約集約用地的若干意見>的通知》（2008年）.

（作者簡介：劉冬坤（1991.12-），男，江西吉安人，華中師范大學在讀本科生。）