民族地區(qū)公共政策價(jià)值取向研究

張瑜

【摘要】民族地區(qū)公共政策的科學(xué)制定離不開(kāi)政策價(jià)值取向的合理定位。文章依據(jù)對(duì)寧夏地區(qū)公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀調(diào)研與數(shù)據(jù)分析，提出在民族地區(qū)制定公共政策需要因地制宜，充分考慮民族成分和地理位置，追求社會(huì)穩(wěn)定、公平正義、契約誠(chéng)信與和諧發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】民族地區(qū) 公共政策 價(jià)值取向 公共服務(wù)均等化

我國(guó)民族地區(qū)幅員遼闊，少數(shù)民族具有“大雜居、小聚居”的分布特點(diǎn)，其在促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)國(guó)家安全等方面扮演著極其重要和關(guān)鍵的角色。當(dāng)前正逢“十二五”規(guī)劃實(shí)施的初期，同時(shí)又是西部大開(kāi)發(fā)新十年的開(kāi)局伊始，民族地區(qū)公共政策價(jià)值取向的合理定位，對(duì)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，公民合法權(quán)益的充分保障以及社會(huì)的穩(wěn)定和諧，具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義。本文的研究數(shù)據(jù)主要來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《寧夏統(tǒng)計(jì)年鑒》、《銀川統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中衛(wèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《吳忠統(tǒng)計(jì)年鑒》、各省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)、寧夏統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)等。文章所采用的評(píng)價(jià)方法是變異系數(shù)，即標(biāo)準(zhǔn)差與平均值的比率，記為CV（Coefficient of Variance）。變異系數(shù)越小，表示基本公共服務(wù)均等化程度越高；變異系數(shù)越大，則表示基本公共服務(wù)均等化程度越低。

寧夏公共服務(wù)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的均等化程度

從寧夏基本公共服務(wù)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的均等化水平來(lái)看，變異系數(shù)分布在0.3到0.9之間，這表明寧夏基本公共服務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)差異較大。下面將變異系數(shù)取值大小作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將其分為均等化程度較低（CV>0.8）、均等化程度中等（0.5≤CV≤0.8）、均等化程度較高（CV<0.5）三個(gè)檔次來(lái)逐一分析。①（見(jiàn)表1）

均等化程度較低的基本公共服務(wù)（CV>0.8）。從表中可以看出，在寧夏基本公共服務(wù)的內(nèi)部，目前均等化程度處于較低水平的是公共衛(wèi)生和社會(huì)保障。對(duì)公共衛(wèi)生的評(píng)估，主要通過(guò)比較每萬(wàn)人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位、每萬(wàn)人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、每萬(wàn)人口衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)三個(gè)指標(biāo)。筆者計(jì)算寧夏各市縣2009年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)銀川市每萬(wàn)人口擁有的醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)是固原市的2.2倍，而銀川市每萬(wàn)人口擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)居然是中衛(wèi)的2.97倍。我們可以直觀地感覺(jué)到，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，尤其是省會(huì)城市，人均擁有的醫(yī)療衛(wèi)生資源越多。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源的不足會(huì)導(dǎo)致公民看病更難、更貴。而因病致貧、因病返貧現(xiàn)象在西部和民族地區(qū)比較嚴(yán)重。

表1 寧夏基本公共服務(wù)均等化程度與東、中、西部及全國(guó)的比較②

均等化程度中等的基本公共服務(wù)（0.5≤CV≤0.8）。從表中可以看出，在寧夏基本公共服務(wù)的內(nèi)部，目前均等化程度處于中等水平的分別是環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施。筆者計(jì)算寧夏各市縣2009年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)每萬(wàn)人口擁有廢水和廢氣治理設(shè)施數(shù)最多的是石嘴山市，最少的是固原市，其倍數(shù)差距分別為6.5倍和35倍。這主要是由寧夏各市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異所導(dǎo)致的。石嘴山市是一座依煤而建、因煤而興的城市，早期環(huán)境污染比較嚴(yán)重。近些年來(lái)，石嘴山市致力于打造宜居型城市，每年投入三四億元用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)，并提出了生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、民生三個(gè)同時(shí)轉(zhuǎn)型，相對(duì)而言政府在環(huán)境保護(hù)方面提供的公共服務(wù)較多。而固原市主要以農(nóng)業(yè)為主，第二產(chǎn)業(yè)并不發(fā)達(dá)，所以政府在環(huán)境保護(hù)方面提供的公共服務(wù)很少。

均等化程度較高的基本公共服務(wù)（CV<0.5）。從表中可以看出，在寧夏基本公共服務(wù)的內(nèi)部，目前均等化程度較高的是義務(wù)教育。筆者從石嘴山教育局了解到，2009年石嘴山市小學(xué)生師比為8.43，而中衛(wèi)市小學(xué)生師比高達(dá)21.64，后者是前者的2.57倍。中衛(wèi)市由于農(nóng)村人口較多，外出打工父母較多，部分家長(zhǎng)把適齡學(xué)生帶入打工地上學(xué)，致使農(nóng)村學(xué)生減少，師生比增大，造成了教育資源的相對(duì)浪費(fèi)。而近年來(lái)，石嘴山市招聘了大量特崗教師，一定程度上縮小了地區(qū)之間的差距。相比小學(xué)生師比而言，寧夏各地區(qū)初中生師比的差距較小，均等化程度相對(duì)較高（變異系數(shù)為0.11）。

筆者計(jì)算寧夏各市縣2009年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)不管是參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)占人口數(shù)比重還是參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)占人口數(shù)比重，最高的都是銀川市，最低的都是固原市。究其原因，一是銀川市人均GDP遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于固原市，2009年銀川市人均GDP是固原市的1.82倍，而是否參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)一部分程度上取決于收入水平；二是銀川市民的社會(huì)保障意識(shí)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于固原市民，西海固的貧困與偏遠(yuǎn)落后，導(dǎo)致其思想意識(shí)主要停留在解決溫飽的問(wèn)題上。

民族地區(qū)公共政策的價(jià)值取向

根據(jù)上述的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與結(jié)果分析，發(fā)現(xiàn)在公共政策活動(dòng)過(guò)程中，所有階段和環(huán)節(jié)都是圍繞著政策價(jià)值取向展開(kāi)的。因此，我們認(rèn)為民族地區(qū)地方政府在制定公共政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循以下價(jià)值取向：

統(tǒng)籌兼顧與因地制宜相結(jié)合。寧夏地處我國(guó)的西北邊疆地區(qū)，是我國(guó)最大的回族聚居地區(qū)，回族人口約占全區(qū)總?cè)丝诘娜种灰陨?，此外還有漢、滿、藏等33個(gè)民族，民族成分較為復(fù)雜，各民族在宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣上也存在較大差異，影響著民族生活的方方面面。公共政策的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的公共利益，民族地區(qū)各民族成員都是公共利益的主體。但由于歷史原因，各民族的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，必然會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜多樣的利益需要，這就使得民族地區(qū)的公共利益具有鮮明的民族印跡。因此，地方政府必須因地制宜地制定有針對(duì)性、有層次的公共政策，使其公共政策的價(jià)值取向既要貫徹全國(guó)的完整統(tǒng)一性，又要兼顧民族地區(qū)的特殊實(shí)際。

穩(wěn)定團(tuán)結(jié)與和諧發(fā)展相結(jié)合。寧夏地區(qū)的和諧發(fā)展離不開(kāi)社會(huì)的穩(wěn)定團(tuán)結(jié)。目前，寧夏正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化的轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了深層次問(wèn)題的凸顯。這些問(wèn)題與民族問(wèn)題、宗教問(wèn)題交織在一起，極易形成社會(huì)矛盾。③這就要求地方政府在政策制定過(guò)程中，涉及到民族關(guān)系的政策，要開(kāi)展充分論辯與民主協(xié)商，進(jìn)行科學(xué)論證與公開(kāi)評(píng)價(jià)，力爭(zhēng)政策制定的公平合理。在政策執(zhí)行過(guò)程中，要時(shí)刻堅(jiān)持以人為本，尊重人的價(jià)值、捍衛(wèi)人的尊嚴(yán)，依法進(jìn)行管理，真正實(shí)現(xiàn)寧夏地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定與和諧發(fā)展。

公平正義與契約誠(chéng)信相結(jié)合。政府作為對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配的政治主體，必須借助于公共政策，依據(jù)公平價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。從當(dāng)前的實(shí)際情況看，社會(huì)諸多領(lǐng)域都缺乏公平性，這就要求政府在公共政策的制定中應(yīng)注重以公平價(jià)值取向?yàn)橐龑?dǎo)。④作為民族地區(qū)的地方政府，更應(yīng)認(rèn)識(shí)到各民族的平等發(fā)展、互幫互助對(duì)于民族地區(qū)政治安定、社會(huì)進(jìn)步的重要意義，最終實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮。此外，根據(jù)社會(huì)契約理論，政府權(quán)威的建立是以政府信用為民眾所認(rèn)同為前提的，政府信用主要表現(xiàn)為公共政策的信用。這要求公共政策在沒(méi)有合理理由更改的前提下，不得擅自更改或中止執(zhí)行；同時(shí)還要求執(zhí)行公共政策必須遵守公共利益原則。為了公共利益，承諾義務(wù)的執(zhí)行應(yīng)受到公共政策的限制，不可通過(guò)損害他人和公共利益而去執(zhí)行公共政策。寧夏屬于中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人員流動(dòng)性較小，是典型的熟人社會(huì)，實(shí)行的是區(qū)域自治，公共政策更應(yīng)注重公信力，以維護(hù)政府的政治合法性基礎(chǔ)。

（作者單位：北方民族大學(xué)管理學(xué)院；本文系寧夏高等學(xué)校科學(xué)研究項(xiàng)目“公共服務(wù)購(gòu)買：民族地區(qū)地方政府與社會(huì)組織的契約合作機(jī)制研究—以寧夏地區(qū)為例”的研究成果之一，項(xiàng)目編號(hào)：2010JY006）

注釋

①?gòu)垎⒋?，張帆：“中部六省基本公共服?wù)均等化程度分析—基于長(zhǎng)三角地區(qū)的比較”，《全國(guó)經(jīng)濟(jì)地理研究會(huì)第十三屆學(xué)術(shù)年會(huì)暨金融危機(jī)背景下的中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研討會(huì)論文集》，2009年。

②資料來(lái)源：東、中、西部以及全國(guó)數(shù)據(jù)根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》及各省2009年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)各項(xiàng)數(shù)據(jù)計(jì)算而來(lái)；寧夏地區(qū)數(shù)據(jù)根據(jù)《寧夏統(tǒng)計(jì)年鑒》、《銀川統(tǒng)計(jì)年鑒》、《吳忠統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中衛(wèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》及寧夏各市2009年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)各項(xiàng)數(shù)據(jù)計(jì)算而來(lái)—作者注。

③榮仕星：《中國(guó)民族地區(qū)公共政策研究》，北京：人民出版社，2009年，第11頁(yè)。

④趙澤洪：“民族自治地方政府的行政價(jià)值取向探析”，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第5期。