淺析行政執(zhí)法實(shí)踐中的問題與對策

王軍

【摘要】目前我國的行政執(zhí)法與過去相比已經(jīng)有了非常大的進(jìn)步，但不可否認(rèn)的是我國目前的行政執(zhí)法仍然存在不能適應(yīng)客觀變化的問題，因此，應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政管理理念，建設(shè)服務(wù)型政府；彌補(bǔ)立法真空地帶，完善行政立法；健全行政執(zhí)法問責(zé)制度，改善行政體制；加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督建設(shè)，防止權(quán)力濫用。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)主義法治理念 依法行政 行政執(zhí)法

自20世紀(jì)80年代起，行政執(zhí)法在公共行政領(lǐng)域普遍開展，“管理就是服務(wù)、管理就是執(zhí)法”的說法也越來越流行，隨著近幾十年我國行政法制的建設(shè)，政府管理的法律途徑已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，行政執(zhí)法已成為政府管理最具生命力的表現(xiàn)形式之一。

狹義的行政執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)及其行政執(zhí)法人員為了實(shí)現(xiàn)國家行政管理目的，依照法定職權(quán)和法定程序，執(zhí)行法律法規(guī)和規(guī)章，直接對特定的行政相對人和特定的行政事務(wù)采取措施并影響其權(quán)利義務(wù)的行為。本文所提及的行政執(zhí)法即是狹義的行政執(zhí)法。行政執(zhí)法是依法行政的基本環(huán)節(jié)，在整個(gè)法治行政建設(shè)中有著非常重要的地位。行政執(zhí)法合法有效的運(yùn)行，不僅可以提高行政管理的效率、保障公民的合法權(quán)益、維護(hù)法治社會(huì)的建設(shè)，更對推進(jìn)依法行政進(jìn)程、推動(dòng)法治政府建設(shè)起到了非常重要的作用。行政執(zhí)法的過程是國家公權(quán)力與公民權(quán)利的直接“碰撞”，它要求國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須依照法律、法規(guī)的規(guī)定，公正、合理地行使行政權(quán)力、管理社會(huì)公共事務(wù)，用法律法規(guī)規(guī)范行政權(quán)力的行使。

我國行政執(zhí)法實(shí)踐的現(xiàn)狀與問題

與許多歐美發(fā)達(dá)國家走社會(huì)演進(jìn)型的法治化道路不同，受傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平等諸多因素的影響和制約，我國實(shí)現(xiàn)依法行政基本采用的是“政府推進(jìn)型”模式，這使得我國行政執(zhí)法的整體狀況可以概括為五個(gè)并存：成績與問題并存，有條件與困難并存，緊迫性與長期性并存，動(dòng)力和阻力并存，將法治作為價(jià)值目標(biāo)與將法治作為實(shí)用工具并存。值得肯定的是我國的行政執(zhí)法水平有了非常大的提高，但不可否認(rèn)，目前我國行政執(zhí)法的狀況總體上還不容樂觀，仍然存在一定的問題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

行政執(zhí)法依據(jù)不健全。目前，我國行政執(zhí)法的某些依據(jù)確實(shí)存在著一定的缺陷，這些缺陷具體表現(xiàn)在：第一，行政執(zhí)法依據(jù)存在一定的滯后性，執(zhí)法體系中尚存在一定的“真空領(lǐng)域”，這些體系中的空白領(lǐng)域極易導(dǎo)致行政執(zhí)法“無法可依”；第二，行政執(zhí)法依據(jù)缺乏實(shí)際操作性。目前我國行政執(zhí)法的相關(guān)法律法規(guī)對法律責(zé)任的規(guī)定過于籠統(tǒng)，法律條文對法律責(zé)任無法準(zhǔn)確認(rèn)定，對于實(shí)際的行政執(zhí)法活動(dòng)指導(dǎo)作用不大、可操作性不強(qiáng)。第三，行政執(zhí)法依據(jù)相互間存在法條競合，甚至出現(xiàn)法條間的沖突，使執(zhí)法機(jī)關(guān)及其人員在行政執(zhí)法活動(dòng)中不能確定執(zhí)行依據(jù)，從而影響執(zhí)法活動(dòng)后果，阻礙公正處理。第四，重實(shí)體不重程序。在行政執(zhí)法過程中對執(zhí)法程序的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在“重實(shí)體輕程序”的觀念影響下，執(zhí)法程序并未在我國的行政執(zhí)法領(lǐng)域中得到重視，這也就使得在行政執(zhí)法過程中程序違法等現(xiàn)象屢禁不止。

行政執(zhí)法體制不完善。我國現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制雖然已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，但仍然存在行政執(zhí)法權(quán)分散，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置繁復(fù)冗雜等問題。目前，我國很多行政單位都享有行政執(zhí)法權(quán)，且平行的各執(zhí)法機(jī)關(guān)間欠缺一定的溝通、協(xié)調(diào)，難免導(dǎo)致行政執(zhí)法職責(zé)不清，以至于出現(xiàn)了“政出多門”、“交叉執(zhí)法”等現(xiàn)象，不僅導(dǎo)致執(zhí)法擾民，更易滋生腐敗。與此同時(shí)，從縱向職權(quán)劃分上，由于我國的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)隸屬關(guān)系劃分不清，在處理同一事項(xiàng)時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)行政管理系統(tǒng)內(nèi)的多級行政機(jī)關(guān)對本事項(xiàng)都享有執(zhí)法權(quán)，極易出現(xiàn)執(zhí)法混亂的問題。這些由于行政執(zhí)法體制不完善帶來的各種執(zhí)法不力的問題嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威與效能，阻礙行政執(zhí)法的正常進(jìn)行。

行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全。目前，我國對于行政執(zhí)法的監(jiān)督主要有人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政內(nèi)部監(jiān)督等。監(jiān)督制度的不健全使得人大的執(zhí)法監(jiān)督職能根本不能落到實(shí)處；同時(shí)，一些地方法院在多方面受制于地方，在行使司法監(jiān)督權(quán)時(shí)多受掣肘，使本該公正的審判活動(dòng)也有了地方保護(hù)主義的色彩，弱化了司法監(jiān)督的作用；除獨(dú)立的行政監(jiān)督組織外，實(shí)際執(zhí)法中對于某些具體行政執(zhí)法行為通常都是由各行政執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部負(fù)責(zé)監(jiān)督，這種內(nèi)部監(jiān)督導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)與監(jiān)督權(quán)沒能做到完全分離，這就很難達(dá)到設(shè)立監(jiān)督機(jī)制的初衷。所以說，雖然我國現(xiàn)行的監(jiān)督部門眾多，但由于各行政機(jī)關(guān)主要掌握著人、財(cái)、物等行政大權(quán)，監(jiān)督機(jī)關(guān)常受制于行政機(jī)關(guān)，缺乏一定的獨(dú)立性，這嚴(yán)重影響監(jiān)督權(quán)的有效發(fā)揮。

完善行政執(zhí)法的建議

行政執(zhí)法是依法行政的有效環(huán)節(jié)之一，依法行政的內(nèi)容就是對行政執(zhí)法的要求，依法行政是指行政機(jī)關(guān)要依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)取得、行使行政權(quán)力，即“有法可依”地取得權(quán)力，并對行政行為產(chǎn)生的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。依法行政主要包括行政主體合法、行政權(quán)的取得合法以及行政權(quán)的行使合法。行政主體合法是指行政主體要具備相應(yīng)的資格和條件，而且必須要依據(jù)相關(guān)的法律設(shè)立；行政權(quán)的取得合法以及行政權(quán)的行使合法應(yīng)包括：行政權(quán)必須基于法律而產(chǎn)生，即行政權(quán)的取得必須“有法可依”，行政權(quán)的行使必須符合法律法規(guī)的規(guī)定。行使行政權(quán)必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政管理理念，建設(shè)服務(wù)型政府。政府轉(zhuǎn)變管理職能、規(guī)范政府行為、調(diào)整管理方式的首要條件就是轉(zhuǎn)換行政執(zhí)法管理觀念。當(dāng)前，我國一些行政執(zhí)法人員的價(jià)值觀念仍然存在一定偏差，“官本位”、“權(quán)力本位”意識(shí)和特權(quán)思想根深蒂固，顛倒公民與官員的主仆關(guān)系，在執(zhí)法過程中不能做到文明執(zhí)法、作風(fēng)霸道，有時(shí)甚至還存在執(zhí)法程序不合法的現(xiàn)象，所以我們就要通過深入細(xì)致的思想教育、積極宣傳法制教育，制定具有一定操作性的強(qiáng)制性措施，加大對行政執(zhí)法隊(duì)伍的監(jiān)督檢查，切實(shí)轉(zhuǎn)變和徹底消除行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的“官本位”和特權(quán)意識(shí)， 使他們牢固樹立執(zhí)政為民、公正執(zhí)法和行政執(zhí)法即服務(wù)于民的觀念。

建設(shè)服務(wù)型政府是指徹底消除“官本位”、“權(quán)力本位”思想，在“公民本位”、“社會(huì)本位”理念及后現(xiàn)代理論指導(dǎo)下，以社會(huì)民主為框架，通過法定程序，民主、公開組建的，以為人民服務(wù)、有效促進(jìn)公共利益最大化為宗旨，建設(shè)為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共服務(wù)的政府。建設(shè)服務(wù)型政府，從行政管理活動(dòng)以政府自身的規(guī)則為導(dǎo)向到以社會(huì)公眾的需求為依歸；從強(qiáng)調(diào)行政管理的直接維護(hù)政治統(tǒng)治的工具作用到強(qiáng)調(diào)對經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)公共事務(wù)管理以及提供公共服務(wù)的服務(wù)作用；從強(qiáng)調(diào)公共行政活動(dòng)對上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)到強(qiáng)調(diào)對普通社會(huì)大眾負(fù)責(zé)，建立發(fā)展社會(huì)公共責(zé)任機(jī)制。將“服務(wù)”作為一種精神注入政府職能定位和政府行政管理之中，使政府由管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者。

彌補(bǔ)立法真空地帶，完善行政立法。加強(qiáng)行政立法，提高立法質(zhì)量，補(bǔ)正現(xiàn)有法律存在的缺陷，增強(qiáng)法律法規(guī)的嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性，彌補(bǔ)行政法領(lǐng)域的“真空”地帶，健全與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政法律體系。目前，我國尚沒有一部較為完整系統(tǒng)的行政程序法，關(guān)于行政程序的規(guī)定分散在行政實(shí)體法及其他法規(guī)中，要想完善行政立法就應(yīng)努力把分散的有關(guān)程序方面的法律法規(guī)統(tǒng)一梳理出來，建立一套系統(tǒng)、獨(dú)立的行政程序法，使行政執(zhí)法從實(shí)體到程序都做到有法可依。在健全行政法律體系時(shí)還應(yīng)注重行政立法的科學(xué)性，使立法做到注重實(shí)際操作性，促進(jìn)行政立法與行政執(zhí)法的相互協(xié)調(diào)、有機(jī)統(tǒng)一。

健全行政執(zhí)法問責(zé)制度，改善行政體制?？v觀以往的行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督工作，可以發(fā)現(xiàn)我國行政執(zhí)法監(jiān)督過程中常會(huì)出現(xiàn)的問題大多集中在執(zhí)法行為偏誤的損害后果難被追究責(zé)任、監(jiān)督檢查結(jié)果無人后續(xù)負(fù)責(zé)處理以及就監(jiān)督者自身的違法失職行為缺乏監(jiān)督等。因此，建立一套系統(tǒng)可行的行政執(zhí)法問責(zé)制度是實(shí)現(xiàn)有效行政執(zhí)法的重要舉措，可以督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及人員在執(zhí)法過程中嚴(yán)格、公正地執(zhí)法。

建立健全行政執(zhí)法問責(zé)制度首先要實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制，依據(jù)行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，明確崗位責(zé)任和執(zhí)法權(quán)限，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)法程序，制定監(jiān)督檢查的考核辦法；其次，實(shí)施執(zhí)法違法追究制度，對存在執(zhí)法違法的機(jī)關(guān)和人員，在核實(shí)后根據(jù)其執(zhí)法違法的情節(jié)、性質(zhì)，依法追究相應(yīng)的行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任甚至刑事責(zé)任，以此促進(jìn)執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員正確行使權(quán)力，從而做到有效地防止權(quán)力濫用；最后，實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，各級行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)要對本單位行政執(zhí)法情況全面掌握、全部負(fù)責(zé)，防止領(lǐng)導(dǎo)對行政執(zhí)法過程中違法違規(guī)行為包庇、推諉等。

加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督建設(shè)，防止權(quán)力濫用。對行政權(quán)力的監(jiān)督是保證公平、公正行政執(zhí)法的前提。要想完善執(zhí)法監(jiān)督法制，就要建立健全的依法行使權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化法律監(jiān)督，用法律來審查各執(zhí)法部門的行政執(zhí)法活動(dòng)是否在法律規(guī)定的范圍內(nèi)以及其執(zhí)法是否符合相關(guān)的法定程序，將管理者和被管理者同時(shí)置于法律的監(jiān)督之下，既保證社會(huì)各項(xiàng)工作的順利開展，又確保行政執(zhí)法防止權(quán)力濫用，減少社會(huì)摩擦。除此之外，強(qiáng)大的社會(huì)輿論監(jiān)督也為行政執(zhí)法監(jiān)督制度提供了有力的保障，動(dòng)員全社會(huì)群眾監(jiān)督各執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員的行政執(zhí)法，公布舉報(bào)電話，在公共網(wǎng)頁設(shè)立監(jiān)督舉報(bào)板塊，使得執(zhí)法者在執(zhí)法過程中隨時(shí)受到群眾的監(jiān)督，督促其自覺規(guī)范執(zhí)法行為，杜絕權(quán)力濫用。

（作者為河南省林州市市長）