基于主體功能區(qū)劃的我國(guó)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

[摘 要]本文以我國(guó)主體功能區(qū)劃和建設(shè)任務(wù)為背景，設(shè)計(jì)新時(shí)期我國(guó)建立和完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制過(guò)程中應(yīng)遵循的四大指導(dǎo)原則；在此基礎(chǔ)上，從宏觀層面系統(tǒng)闡述建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的戰(zhàn)略原則、政策目標(biāo)、政策工具、政策重點(diǎn)以及系統(tǒng)設(shè)計(jì)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的財(cái)政機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]主體功能區(qū)劃；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；科學(xué)發(fā)展觀

[中圖分類號(hào)]X32 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1674-6848（2012）05-0011-10

[作者簡(jiǎn)介]孔凡斌（1967—），男，江西九江人，博士后，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)研究院教授，博士生導(dǎo)師，博士后合作導(dǎo)師，主要從事生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論與政策、農(nóng)林經(jīng)濟(jì)理論與政策研究。（江西南昌 330032）

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“環(huán)境保護(hù)、食品安全與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系”（08BJY072）；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“基于生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)價(jià)值的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及空間選擇研究——以鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)為例”（41261110）的階段性成果。

Title： A Study of Regional Eco-compensation Mechanism in China Based on Major Function Regionalization

Author： Kong Fanbin

Abstract： Under the background of Chinas major function regionalization and construction tasks， this paper expounds four guidelines that should be followed during the course of the design of establishing and perfecting regional eco-compensation mechanism in the new era of China. And based on this， what are elaborated from the macroscopic level are strategic principles， policy goals， policy instruments and policy focuses of regional eco-compensation mechanism， and there is also a systematic design of financial mechanism for regional eco-compensation mechanism.

Key words： major function regionalization； eco-compensation mechanism； scientific concept of development

2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》第一次正式提出科學(xué)發(fā)展觀。黨的十七大根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，提出推進(jìn)主體功能區(qū)布局的戰(zhàn)略構(gòu)想。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是我國(guó)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵺`和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要步驟，也是我國(guó)主體功能區(qū)形成機(jī)制的重要組成部分。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的重大發(fā)展戰(zhàn)略，為建立和完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了強(qiáng)大的動(dòng)力，也為系統(tǒng)設(shè)計(jì)適合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)補(bǔ)償政策體系和實(shí)施戰(zhàn)略提供了全新的思路。當(dāng)前我國(guó)正在推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的步伐，結(jié)合這一新的歷史背景，以科學(xué)發(fā)展觀為理論指導(dǎo)，以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，就建立和完善我國(guó)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策目標(biāo)、政策工具、政策重點(diǎn)和實(shí)施保障機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，從而為我國(guó)全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供總體思路和實(shí)施方法，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

一、全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃與建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性

2007年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2007〕21號(hào)），明確要求將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。①《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中對(duì)四類主體功能區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位作出了明確規(guī)定（見(jiàn)表1）。②

2008年7月，由國(guó)家環(huán)境保護(hù)部和中國(guó)科學(xué)院共同編制完成并發(fā)布了《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》。區(qū)劃在全國(guó)生態(tài)調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析區(qū)域生態(tài)特征、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能與生態(tài)敏感性空間的分異規(guī)律，進(jìn)行三級(jí)區(qū)劃，依級(jí)次將全國(guó)生態(tài)功能一級(jí)區(qū)劃分為3類31個(gè)區(qū)，包括生態(tài)調(diào)節(jié)功能區(qū)、產(chǎn)品提供功能區(qū)與人居保障功能區(qū)；生態(tài)功能二級(jí)區(qū)共有9類67個(gè)，其中包括水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)、洪水調(diào)蓄等生態(tài)調(diào)節(jié)功能，農(nóng)產(chǎn)品與林產(chǎn)品等產(chǎn)品提供功能，以及大都市群和重點(diǎn)城鎮(zhèn)群人居保障功能二級(jí)生態(tài)功能區(qū)；生態(tài)功能三級(jí)區(qū)共有216個(gè)，包括水源涵養(yǎng)功能、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)、洪水調(diào)蓄、農(nóng)產(chǎn)品提供、林產(chǎn)品提供以及大都市群和重點(diǎn)城鎮(zhèn)群等功能區(qū)。區(qū)劃要求：對(duì)生態(tài)安全有重大意義的水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)、洪水調(diào)蓄等重要生態(tài)功能區(qū)，分級(jí)建立國(guó)家和地方重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，并抓緊編制相關(guān)規(guī)劃；要積極探索健全保障重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的財(cái)稅、環(huán)境政策。全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃是基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局的重要決策依據(jù)，是依法加強(qiáng)資源開發(fā)環(huán)境監(jiān)管的重要尺度，是實(shí)施區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理的基礎(chǔ)和前提。

為了實(shí)施“三區(qū)推進(jìn)”（即自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)）的生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部于2008年9月發(fā)布《全國(guó)生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要》，明確了生態(tài)脆弱區(qū)的地理分布、現(xiàn)狀特征及其生態(tài)保護(hù)的指導(dǎo)思想、原則和任務(wù)，為恢復(fù)和重建生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境提供科學(xué)依據(jù)。該《綱要》是我國(guó)第一個(gè)專門指導(dǎo)生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)工作的長(zhǎng)期規(guī)劃，明確了重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)范疇，提出生態(tài)功能保護(hù)區(qū)要依據(jù)資源稟賦的差異，積極發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)限制高污染、高能耗、高物耗產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體要求。

實(shí)施主體功能區(qū)保護(hù)戰(zhàn)略必將對(duì)區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大影響，并將在很大程度上改變各地財(cái)政收入和支出規(guī)模。例如，在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主要任務(wù)，自然資源開發(fā)利用、工業(yè)發(fā)展以及為保證開發(fā)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將受到嚴(yán)重制約，不同區(qū)域之間公共服務(wù)水平非均等化趨勢(shì)將進(jìn)一步加劇。為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域間公共服務(wù)水平的均等化，就需要國(guó)家加大對(duì)限制和禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)性轉(zhuǎn)移支付和優(yōu)惠政策的支持力度，以調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距。從這個(gè)意義上講，地區(qū)間公共服務(wù)均等化目標(biāo)與生態(tài)公共財(cái)政的目標(biāo)實(shí)際上是一致的，而基于主體生態(tài)功能區(qū)劃的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主要組成，最終需要適應(yīng)主體功能區(qū)的建設(shè)要求。

二、建立和完善我國(guó)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的總原則

（一）科學(xué)發(fā)展、生態(tài)文明與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

科學(xué)發(fā)展觀是堅(jiān)持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，黨的十七大提出推進(jìn)主體功能區(qū)布局的戰(zhàn)略構(gòu)想，要求加強(qiáng)國(guó)土規(guī)劃，按照形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局，形成城鄉(xiāng)與區(qū)域互動(dòng)協(xié)調(diào)的發(fā)展機(jī)制和主體功能區(qū)，圍繞基本服務(wù)功能均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是我國(guó)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵺`和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要步驟，是有利于節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律和政策創(chuàng)新的重要內(nèi)容，也是我國(guó)主體功能區(qū)形成機(jī)制的重要推動(dòng)。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)生態(tài)文明，創(chuàng)新機(jī)制和體制，推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)等一系列重大戰(zhàn)略部署，為建立和完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制指明了方向，也為系統(tǒng)設(shè)計(jì)適合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)補(bǔ)償政策體系和實(shí)施戰(zhàn)略提供了全新的思路。

（二）“以人為本”作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的根本原則

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本，就是要把人民的利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把滿足人們的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高生活水平需求作為根本立足點(diǎn)。以人為本是建立和完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的根本原則和戰(zhàn)略起點(diǎn)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一種利益協(xié)調(diào)機(jī)制，就是運(yùn)用公共政策工具（如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工具、產(chǎn)業(yè)政策工具、物質(zhì)補(bǔ)助以及公共政策引導(dǎo)下的市場(chǎng)工具）科學(xué)配置資源，讓公共資源朝著有利于協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系的方向上傾斜，矯正區(qū)域和區(qū)域人群之間經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任之間失衡的矛盾，使生態(tài)脆弱地區(qū)以及重要生態(tài)功能保護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到又好又快的發(fā)展，當(dāng)?shù)厝嗣衩裆玫綄?shí)質(zhì)性改善，以此形成區(qū)域環(huán)境與人的和諧。

（三）“科學(xué)全面”作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的系統(tǒng)原則

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需要堅(jiān)持科學(xué)全面的觀點(diǎn)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是自然因素和社會(huì)發(fā)展因素交織作用的結(jié)果，結(jié)構(gòu)性矛盾是導(dǎo)致我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重要原因。因此，建立我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需要從自然、歷史和社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制等多個(gè)方面綜合考慮。在建立我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過(guò)程中，既要充分考慮我國(guó)區(qū)域之間生態(tài)環(huán)境的本質(zhì)差異，遵循自然生態(tài)規(guī)律，實(shí)施差異化的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，又要充分考慮我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情，立足財(cái)力和基本國(guó)情，遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持“有所為、有所不為，有所先為、有所后為”的方針，堅(jiān)持以政府機(jī)制為主、市場(chǎng)機(jī)制為輔的構(gòu)建原則，實(shí)施重點(diǎn)突破和整體逐步推進(jìn)的均衡戰(zhàn)略。與此同時(shí)，還要充分考慮我國(guó)行政管理體制，堅(jiān)持突出中央政府生態(tài)補(bǔ)償行政主體責(zé)任，強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)政府生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任，不斷創(chuàng)新區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼己撕酮?jiǎng)懲機(jī)制，通過(guò)體制創(chuàng)新，逐步完善政府間生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任體系；要突出企業(yè)和公民的生態(tài)環(huán)境責(zé)任，建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿耖g權(quán)利和責(zé)任機(jī)制；要盡快建立和完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償完備的法律機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償有政策機(jī)制向法律機(jī)制的迅速轉(zhuǎn)變。通過(guò)體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新以及法制創(chuàng)新的全面推進(jìn)和協(xié)調(diào)配合，逐步形成我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的協(xié)同機(jī)制。

（四）“協(xié)調(diào)可持續(xù)”作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的統(tǒng)籌原則

建立和完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要堅(jiān)持協(xié)調(diào)可持續(xù)的原則。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)多樣化、利益多元化的發(fā)展趨勢(shì)日益明顯，區(qū)域和社會(huì)群體利益之間既有協(xié)調(diào)的一面，也有沖突的一面。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立必然涉及中央政府和地方政府之間、地方政府之間、行政權(quán)力部門之間、發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間以及社會(huì)各階層的現(xiàn)實(shí)利益問(wèn)題。因此，要保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可持續(xù)運(yùn)行，必須十分注意各利益主體之間的協(xié)調(diào)。要在合理界定中央和地方生態(tài)環(huán)境事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善與財(cái)力相匹配的生態(tài)環(huán)境財(cái)政的縱向責(zé)任，強(qiáng)化中央政府和地方政府的縱向財(cái)政支援機(jī)制；要按照提高行政效能的原則，重新整合政府部門之間生態(tài)環(huán)境管理事權(quán)，在此基礎(chǔ)上規(guī)范部門間的財(cái)力分配權(quán)，形成高效的生態(tài)環(huán)境管理行政運(yùn)行機(jī)制；要在全國(guó)和區(qū)域生態(tài)功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，界定各階次區(qū)域和各層次政府的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)職責(zé)，明確區(qū)域間生態(tài)環(huán)境效益補(bǔ)償主體和受體資格，探索建立區(qū)域之間、流域區(qū)段之間生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)責(zé)體系，在此基礎(chǔ)上，逐步完善和建立政府間橫向支援機(jī)制；要積極探索城鄉(xiāng)之間的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，合理配置生態(tài)環(huán)境財(cái)政資源，加大對(duì)小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入力度，要盡快完善企業(yè)環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系，建立支持企業(yè)清潔生產(chǎn)的財(cái)政稅收激勵(lì)機(jī)制，嚴(yán)格企業(yè)的環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)責(zé)任，加大對(duì)企業(yè)污染行為的稅收、收費(fèi)征管和責(zé)任賠償制度的執(zhí)行力度；進(jìn)一步健全我國(guó)生態(tài)環(huán)境稅收制度，擴(kuò)大對(duì)自然資源開發(fā)利用生產(chǎn)和消費(fèi)行為的稅收征收范圍，適度提高稅收征收水平，提升生態(tài)環(huán)境稅收在整個(gè)稅收收入中的比重，使稅收在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償資金籌措方面起到強(qiáng)大的調(diào)控作用。在上述原則下，逐步形成上下協(xié)調(diào)、部門協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和社會(huì)各階層協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和補(bǔ)償利益格局，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償制度的可持續(xù)運(yùn)行和發(fā)展。

三、建立和完善我國(guó)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本原則、戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)

（一）建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本原則設(shè)計(jì)

一是堅(jiān)持“誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的責(zé)任原則。通過(guò)明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體，確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，建立區(qū)域之間、流域之間的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任體系。

二是堅(jiān)持“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一的均衡原則?？茖W(xué)分析區(qū)域之間、社會(huì)利益主體之間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，合理評(píng)估生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的綜合成本，研究制訂滿足生態(tài)保護(hù)目標(biāo)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償支付程序以及生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督管理機(jī)制，確保利益相關(guān)者責(zé)、權(quán)、利的均衡統(tǒng)一。

三是堅(jiān)持“共建共享，多贏發(fā)展”的協(xié)作原則。生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)各利益主體在履行生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)區(qū)域之間在生態(tài)環(huán)境事務(wù)過(guò)程中的相互配合，形成合力。在服從和服務(wù)于國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略布局的前提下，加強(qiáng)區(qū)域之間的合作和支援，形成共同致力于改善區(qū)域、流域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，推動(dòng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的“多贏”局面。

四是堅(jiān)持“政府主導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)控相結(jié)合”的綜合運(yùn)行原則。充分發(fā)揮政府在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立和完善過(guò)程中的主導(dǎo)作用，創(chuàng)新公共財(cái)政對(duì)生態(tài)保護(hù)的投入機(jī)制，完善生態(tài)補(bǔ)償政策的法律機(jī)制，增加政府資源投入；通過(guò)政策引導(dǎo)，積極培育形成生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)建立多元化籌資渠道和市場(chǎng)化運(yùn)作模式。

五是堅(jiān)持“因地制宜，突出重點(diǎn)，循序漸進(jìn)”的實(shí)施原則。要充分立足我國(guó)自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的區(qū)域差異以及區(qū)域生態(tài)地位重要性、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)急迫性的差異，按照“國(guó)力可承受”的原則，制定全國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案，優(yōu)先在對(duì)全國(guó)有廣泛影響的重點(diǎn)區(qū)域建立起生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，力爭(zhēng)在短時(shí)期內(nèi)有所突破；在取得成功的經(jīng)驗(yàn)后，通過(guò)制定相關(guān)政策予以推廣，形成規(guī)模效應(yīng)。要緊密結(jié)合國(guó)家四類主體功能區(qū)的劃分，逐步建立國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制區(qū)域?qū)嵤┓桨福瑫r(shí)積極鼓勵(lì)區(qū)域和地方政府根據(jù)本地實(shí)際，建立有地方特色的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，形成多層次、多樣化的生態(tài)補(bǔ)償模式和運(yùn)行機(jī)制。要按照“先試點(diǎn)后推開”的技術(shù)線路，選擇重要區(qū)域、關(guān)鍵領(lǐng)域開展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的試點(diǎn)工作。

根據(jù)實(shí)施生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的進(jìn)程以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，生態(tài)補(bǔ)償可大致分為三個(gè)階段來(lái)實(shí)施。一是限制發(fā)展初期的直接經(jīng)濟(jì)損失階段的補(bǔ)償。此階段主要補(bǔ)償利益相關(guān)者的直接損失，如原自然資源經(jīng)營(yíng)主體的直接經(jīng)濟(jì)損失、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的成本投入以及區(qū)域能力建設(shè)的投入等。二是新型產(chǎn)業(yè)形成于發(fā)展階段的補(bǔ)償。該階段的補(bǔ)償包括直接利益主體因生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變所造成的間接經(jīng)濟(jì)損失（如機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償）、培植區(qū)域新型產(chǎn)業(yè)的基本投入、區(qū)域人力資源能力培訓(xùn)的費(fèi)用等。三是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值外溢階段的補(bǔ)償，即在受償?shù)貐^(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于良性階段后，為保證生態(tài)服務(wù)供給能力的持續(xù)性而支付的維護(hù)和管理費(fèi)用。

（二）建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)設(shè)計(jì)

根據(jù)《中共中央關(guān)于“十一五”規(guī)劃的建議》和《全國(guó)生態(tài)保護(hù)“十一五”規(guī)劃》所確立的生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體指導(dǎo)思想、原則和目標(biāo)，結(jié)合我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論和實(shí)踐現(xiàn)狀，試設(shè)計(jì)我國(guó)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制各層次的目標(biāo)任務(wù)。

1.總體目標(biāo)設(shè)計(jì)

通過(guò)建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，逐步形成區(qū)域之間、流域之間、城鄉(xiāng)之間、政府之間、企業(yè)之間以及公民之間生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)及其經(jīng)濟(jì)利益的合理分配關(guān)系，有效協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的沖突和矛盾，促進(jìn)各利益主體之間的和諧發(fā)展。

2.階段目標(biāo)設(shè)計(jì)

（1）近期目標(biāo)。用2～3年時(shí)間，明確國(guó)家對(duì)全國(guó)生態(tài)功能區(qū)域中的禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)兩個(gè)類型區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的國(guó)家主體責(zé)任，建立基于中央政府生態(tài)環(huán)境事權(quán)的國(guó)家縱向補(bǔ)償政策機(jī)制，重點(diǎn)解決重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)、權(quán)、利之間的沖突問(wèn)題。

（2）中期目標(biāo)。用3～5年時(shí)間，一是建立起重要生態(tài)功能區(qū)域內(nèi)地方政府生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的縱向補(bǔ)償政策機(jī)制，重點(diǎn)建立基于地方生態(tài)環(huán)境事權(quán)的規(guī)范的地方生態(tài)環(huán)境財(cái)政預(yù)算、支付和運(yùn)行政策以及適合區(qū)域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的政府政績(jī)考核機(jī)制。二是爭(zhēng)取在國(guó)家“十二五”規(guī)劃期間，建立我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策法律體系，包括資源、環(huán)境財(cái)政稅收法律制度以及嚴(yán)格的環(huán)境審計(jì)制度，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制步入法制化軌道。三是建立我國(guó)區(qū)域之間規(guī)范的生態(tài)補(bǔ)償橫向補(bǔ)償機(jī)制。

（3）長(zhǎng)期目標(biāo)。用5～10年時(shí)間，建立起面向居民家庭和人口的生態(tài)補(bǔ)償資金支付制度，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償抽象主體間接補(bǔ)償向具體主體直接補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)變。

（三）在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域和主要流域重點(diǎn)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

按照全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃規(guī)劃，重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)，其主要任務(wù)是要在保護(hù)優(yōu)先的前提下，合理選擇發(fā)展方向，發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。從空間布局情況看，我國(guó)主要流域中上游地區(qū)和源頭地區(qū)基本上屬于重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃范圍，主要流域中上游地區(qū)區(qū)域均為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，因此，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)已經(jīng)全部涵蓋了對(duì)主要流域地區(qū)的保護(hù)，兩者是包涵與被包涵的關(guān)系。毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償戰(zhàn)略的重點(diǎn)地區(qū)和優(yōu)先地區(qū)。

按照規(guī)劃要求，限制開發(fā)區(qū)地方政府首要的任務(wù)是限制不符合主導(dǎo)生態(tài)功能保護(hù)需要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，限制高污染、高能耗、高物耗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，依法淘汰嚴(yán)重污染環(huán)境、嚴(yán)重破壞區(qū)域生態(tài)、嚴(yán)重浪費(fèi)資源能源的產(chǎn)業(yè)，依法關(guān)閉破壞資源、污染環(huán)境和損害生態(tài)系統(tǒng)功能的企業(yè)。上述措施必然對(duì)限制開發(fā)區(qū)內(nèi)的地方工業(yè)發(fā)展造成極大的限制。為了緩解企業(yè)關(guān)閉給地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的損失，需要實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以考慮采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，對(duì)因環(huán)境保護(hù)而關(guān)閉的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)實(shí)施中央和地方財(cái)政補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以關(guān)閉企業(yè)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失作為主要參考，并適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。為了幫助企業(yè)解決關(guān)閉后職工的社會(huì)保障問(wèn)題，建議配套建立限制開發(fā)區(qū)企業(yè)政策性關(guān)閉政府專項(xiàng)資金，資金來(lái)源可以由中央和地方財(cái)政社會(huì)保障專項(xiàng)資金中切塊一定比例，重點(diǎn)解決限制開發(fā)區(qū)企業(yè)關(guān)閉遺留的職工社會(huì)保障問(wèn)題。

限制開發(fā)區(qū)地方政府和民眾在生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先責(zé)任的同時(shí)，同樣也面臨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的重要任務(wù)。毋容置疑，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)是限制開發(fā)區(qū)尤其是山區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要途徑，但是我國(guó)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目前仍處于起步階段，生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)林業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展面臨著諸如山區(qū)農(nóng)民文化知識(shí)水平較低、生態(tài)產(chǎn)業(yè)觀念淡薄、生態(tài)農(nóng)林技術(shù)研發(fā)不多、技術(shù)推廣不夠以及啟動(dòng)資金嚴(yán)重短缺等現(xiàn)實(shí)困難和問(wèn)題。①因此，在限制開發(fā)區(qū)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)需要政府強(qiáng)有力的資金和技術(shù)支援。為此，建議整合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游業(yè)以及其他政府部門的扶貧資金，建立扶持限制開發(fā)區(qū)發(fā)展替代生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金，作為生態(tài)補(bǔ)償資金的組成部分，重點(diǎn)支持限制開發(fā)區(qū)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，也可以制定針對(duì)限制開發(fā)區(qū)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠財(cái)政稅收和信貸政策，通過(guò)減免稅收、銀行貸款財(cái)政貼息和小額信貸等生態(tài)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策措施，支持限制開發(fā)區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

限制開發(fā)區(qū)的主要任務(wù)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)。按照規(guī)劃要求，限制開發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，結(jié)合已實(shí)施或規(guī)劃實(shí)施的生態(tài)治理工程，加大區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和恢復(fù)力度，恢復(fù)和維護(hù)區(qū)域生態(tài)功能。從規(guī)劃要求來(lái)看，限制開發(fā)區(qū)保護(hù)和建設(shè)具體包括水源涵養(yǎng)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、水土保持生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、防風(fēng)固沙生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、洪水調(diào)蓄生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、生物多樣性維護(hù)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)以及海洋生態(tài)功能保護(hù)區(qū)等六大類型重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)實(shí)施生態(tài)建設(shè)和保護(hù)工程。因此，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)將上述六大重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)優(yōu)先推進(jìn)，其資金籌措主要是依托已實(shí)施和規(guī)劃實(shí)施的生態(tài)治理工程，按照“重點(diǎn)突出、優(yōu)先投入”的原則，整合現(xiàn)有分散于各部門的資金，建立專門的生態(tài)建設(shè)和補(bǔ)償專項(xiàng)基金，重點(diǎn)用于限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)工程。在建設(shè)工程項(xiàng)目的實(shí)施和資金使用上，可以參照世界銀行和退耕還林等生態(tài)保護(hù)和建設(shè)項(xiàng)目的管理經(jīng)驗(yàn)，突出當(dāng)?shù)鼐用竦闹黧w性，提高社區(qū)參與程度和受惠程度。具體操作可以以土地產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)為依據(jù)，確定工程實(shí)施主體和受惠主體，使產(chǎn)權(quán)所有者或經(jīng)營(yíng)者享受更多的勞務(wù)收入和補(bǔ)助性收入，通過(guò)工程實(shí)施盡可能多地讓當(dāng)?shù)鼐用竦玫阶畲蟮膶?shí)惠。在實(shí)施生態(tài)保護(hù)工程項(xiàng)目的過(guò)程中，也應(yīng)當(dāng)將保護(hù)資金盡可能地落實(shí)到土地等資源的產(chǎn)權(quán)主體，補(bǔ)償當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)損失，彌補(bǔ)因資源限制利用和開發(fā)給當(dāng)?shù)鼐铀鶐?lái)的收入減少。

四、建立推進(jìn)主體生態(tài)功能區(qū)形成的生態(tài)補(bǔ)償性財(cái)政機(jī)制

（一）形成主體生態(tài)功能區(qū)的財(cái)政支持重點(diǎn)

根據(jù)四大類型生態(tài)功能區(qū)域的發(fā)展定位，生態(tài)財(cái)政支出重點(diǎn)是增加對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，且以項(xiàng)目形式重點(diǎn)支持限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，實(shí)施重大基礎(chǔ)建設(shè)工程項(xiàng)目，同時(shí)對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)予以資金和政策支持。

（二）選擇多種財(cái)政政策工具，促進(jìn)主體生態(tài)功能區(qū)形成

充分運(yùn)用稅收政策。通過(guò)選擇性、差異化的稅收政策來(lái)體現(xiàn)，在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)通過(guò)對(duì)勞動(dòng)密集型和資源密集型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)行必要的稅收減免，對(duì)符合區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載力的新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實(shí)行定期內(nèi)的稅收減免，為該區(qū)域的企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快速發(fā)展和新型替代產(chǎn)業(yè)的形成。

加大實(shí)施轉(zhuǎn)移支付政策的力度。為了實(shí)現(xiàn)各主體功能區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)以中央財(cái)力再分配的方式促進(jìn)全國(guó)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化。重點(diǎn)是加強(qiáng)中央政府對(duì)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護(hù)的轉(zhuǎn)移支付調(diào)控力度，積極引導(dǎo)發(fā)達(dá)區(qū)域?qū)η钒l(fā)達(dá)區(qū)域的橫向轉(zhuǎn)移支付，改善落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，最終形成有利于區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策環(huán)境。

實(shí)施積極的公共投資政策。一是投資加強(qiáng)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)解決制約區(qū)域發(fā)展的道路交通運(yùn)輸、郵政通訊、電力供應(yīng)、生產(chǎn)生活用水供給和居民住房等方面的問(wèn)題，改善兩大區(qū)域投資環(huán)境，為新型替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造必要的條件。二是根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，在這些區(qū)域建設(shè)和布局一批現(xiàn)代企業(yè)，以謀求區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)力布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代和地區(qū)間經(jīng)濟(jì)相對(duì)均衡發(fā)展。①

實(shí)施政府特殊采購(gòu)政策。政府采購(gòu)是實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)重要的公共政策工具，可以有效帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。今后，在符合產(chǎn)品質(zhì)量要求的前提下，政府可以加大對(duì)禁止開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域的特色產(chǎn)品和服務(wù)的采購(gòu)力度，支持兩大區(qū)域的發(fā)展。

積極探索地方政府發(fā)行公債的政策。通過(guò)發(fā)行地方債券來(lái)增強(qiáng)地方籌措資金的能力是世界上許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家地方政府的做法。我國(guó)在2009年開始由中央政府代為地方政府發(fā)行公債，以此解決地方政府財(cái)政不足的問(wèn)題，這一做法為后續(xù)制定地方政府度發(fā)行公債的相關(guān)政策提供了經(jīng)驗(yàn)。今后，在確保風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，我國(guó)中央政府和地方政府可以采用聯(lián)合舉債的方式，適度籌集重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的地方基本建設(shè)資金，用以增強(qiáng)地方財(cái)政實(shí)力，從而減少地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政撥款的依賴，加快推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)及公用事業(yè)的發(fā)展。

探索建立國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金。根據(jù)我國(guó)財(cái)政政策改革的要求，國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償基金在堅(jiān)持減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和與內(nèi)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部成本相一致原則的前提下，建立符合國(guó)情的國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償基金。其主要資金來(lái)源包括現(xiàn)有全部中央財(cái)政生態(tài)建設(shè)與保護(hù)工程資金，可以通過(guò)逐步調(diào)整和改變各部門現(xiàn)有的資金收支渠道和利益格局，進(jìn)一步規(guī)范資金的使用方向，整合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧等國(guó)家專項(xiàng)補(bǔ)助金和相關(guān)收費(fèi)（如水資源費(fèi)、水土保持收費(fèi)等資源收費(fèi)），以及開征礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)收入，接受社會(huì)捐贈(zèng)和海外發(fā)展援助等資金?；鸬氖褂梅较蛑饕巧鷳B(tài)建設(shè)與保護(hù)，治理和修復(fù)大規(guī)模的或歷史遺留下來(lái)的因礦產(chǎn)資源開發(fā)而造成的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，以及國(guó)家認(rèn)為需要進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠渌I(lǐng)域和地區(qū)。地方政府可以參照國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償基金的方式建立生態(tài)補(bǔ)償基金。

（三）完善推進(jìn)主體功能區(qū)形成的生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制

第一，要合理界定中央政府和地方政府的支出責(zé)任。國(guó)家級(jí)主體功能區(qū)主要是選擇那些主體功能突出、對(duì)于國(guó)家整體的國(guó)土開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要意義的地區(qū)，如重要流域、重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)領(lǐng)域原則上由中央政府負(fù)責(zé)，而省級(jí)主體功能區(qū)的相應(yīng)政策和保障由省級(jí)政府提供。地方同級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，使用于跨省界中型流域、城市飲用水源地和下游小流域的生態(tài)補(bǔ)償。與縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償含義不同，受益地方政府對(duì)保護(hù)地地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移外支付，同時(shí)包含生態(tài)建設(shè)和保護(hù)因額外投資成本而犧牲發(fā)展機(jī)會(huì)成本。從我國(guó)各地的實(shí)踐情況來(lái)看，橫向轉(zhuǎn)移支付只是發(fā)揮輔助和強(qiáng)化作用，轉(zhuǎn)移支付仍需包含兩方面的補(bǔ)償內(nèi)容。對(duì)于類似礦產(chǎn)資源開發(fā)和森林資源開發(fā)的行為，政府也可以通過(guò)稅收政策規(guī)范其生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的責(zé)任主體是由政府、企業(yè)組成的一個(gè)縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)體系。

第二，要合理確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的技術(shù)框架。實(shí)行一般性轉(zhuǎn)移支付差異系數(shù)制度，重點(diǎn)考慮主體功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境和地理因素，提高限制和禁止開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，降低重點(diǎn)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，突出財(cái)政對(duì)限制和禁止區(qū)域的傾斜，并通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付的形式體現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。參照貧困民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，設(shè)立限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移支付類別，靈活采用增量返還、定額補(bǔ)助和比例補(bǔ)助等方式，加大對(duì)限制和禁止開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，切實(shí)起到均衡區(qū)域財(cái)力和公共服務(wù)能力的作用。參照農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付和調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付，結(jié)合現(xiàn)有的退耕還林、退牧還草轉(zhuǎn)移支付和天然林資源保護(hù)工程轉(zhuǎn)移支付，對(duì)因推進(jìn)主體功能區(qū)形成而造成的增支減收按照一定的系數(shù)予以補(bǔ)償，降低主體功能區(qū)形成對(duì)地方財(cái)力造成的影響，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡。

第三，大幅度增加用于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。應(yīng)大幅度增加用于各區(qū)域尤其是限制和禁止開發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，做到不僅在一般財(cái)力上向限制和禁止開發(fā)區(qū)傾斜，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上也要向環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)傾斜，切實(shí)履行公共財(cái)政的職責(zé)。

第四，實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合、財(cái)政政策與其他政策相結(jié)合。參照“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”轉(zhuǎn)移支付的做法，結(jié)合推進(jìn)主體功能區(qū)的其他政策鼓勵(lì)方向，對(duì)符合主體功能區(qū)發(fā)展方向的做法予以獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合”的方式，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性，鼓勵(lì)他們采取符合主體功能區(qū)要求的政策措施，鼓勵(lì)省級(jí)政府設(shè)立本級(jí)限制和禁止開發(fā)區(qū)。①

第五，加快發(fā)展橫向轉(zhuǎn)移支付。應(yīng)探索靈活的轉(zhuǎn)移支付方式，賦予不同地區(qū)同樣的開發(fā)權(quán)。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)通過(guò)購(gòu)買限制和禁止開發(fā)區(qū)的開發(fā)權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)開發(fā)目標(biāo)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)向限制和禁止開發(fā)區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付。②與縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)一樣，調(diào)整的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)及其衡量指標(biāo)仍然是生態(tài)補(bǔ)償橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。在實(shí)際確定轉(zhuǎn)移支付的額度時(shí)，真正的機(jī)制是靠上下游政府在公認(rèn)依據(jù)的基礎(chǔ)上協(xié)商確定。在支付方式上，與縱向轉(zhuǎn)移支付不同，不是直接轉(zhuǎn)移，而是先進(jìn)入上一級(jí)政府的專項(xiàng)帳戶，并成立由上級(jí)政府和橫向轉(zhuǎn)移的兩地政府的代表共同組成的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。被補(bǔ)償?shù)兀ㄉ嫌危?duì)資金的使用，必須根據(jù)專門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，以具體項(xiàng)目的方式申請(qǐng)，經(jīng)共同監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后方可使用。如果轉(zhuǎn)移支付中包含了對(duì)發(fā)展的補(bǔ)償，申請(qǐng)項(xiàng)目可以包含發(fā)展及提高當(dāng)?shù)馗＠椒矫娴挠猛尽?/p>

第六，重點(diǎn)規(guī)范省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。可以結(jié)合“省直管縣”試點(diǎn)，試行針對(duì)國(guó)家級(jí)限制和禁止開發(fā)區(qū)的減少財(cái)政管理層級(jí)的做法，中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)省級(jí)財(cái)政直接撥付到作為限制和禁止開發(fā)區(qū)的縣級(jí)行政區(qū)，并嚴(yán)禁截流挪用。另外，省級(jí)政府也應(yīng)根據(jù)自己的財(cái)力，對(duì)國(guó)家級(jí)和省級(jí)限制和禁止開發(fā)區(qū)域制定相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，并逐漸建立長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)保障政策的順利、有效執(zhí)行。

第七，完善生態(tài)補(bǔ)償和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。按照目前的研究，可以考慮在轉(zhuǎn)移支付改革中增加三個(gè)因子。①一是農(nóng)村社會(huì)保障支出。通過(guò)在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)優(yōu)先建立農(nóng)村低保制度，對(duì)因生態(tài)功能保護(hù)所導(dǎo)致的人民收入水平下降給予一定的補(bǔ)償。二是生態(tài)功能區(qū)因子。把生態(tài)功能區(qū)的國(guó)土面積作為重要轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)因素，既可以較好地體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓δ?，又易于操作。由于不同功能區(qū)生產(chǎn)的生態(tài)服務(wù)不同，在初期，可以在國(guó)土面積這一因素上，以人口密度為標(biāo)準(zhǔn)（如5人/平方公里），確定適宜居住區(qū)和不適宜居住區(qū)。適宜居住區(qū)承擔(dān)的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，它按照行政管理成本，確定相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)；不適宜居住區(qū)承擔(dān)的是生態(tài)功能生產(chǎn)任務(wù)。該系數(shù)的確定既要考慮生態(tài)服務(wù)功能，又要考慮財(cái)政的承擔(dān)能力。三是現(xiàn)代化指數(shù)?，F(xiàn)代化指數(shù)既反映一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的水平，也一定程度上反映了其因生產(chǎn)生態(tài)服務(wù)而造成的“情節(jié)性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”與“常規(guī)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”的差距。因此，用這一指數(shù)來(lái)表示因保護(hù)生態(tài)環(huán)境造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失，具有較好的代表性。目前，中國(guó)科學(xué)院每年都對(duì)中國(guó)各省的現(xiàn)代化指數(shù)進(jìn)行測(cè)算并公開發(fā)布。在此基礎(chǔ)上，考慮財(cái)政的承擔(dān)能力，確立一個(gè)合理的系數(shù)。具有較強(qiáng)的可操作性。對(duì)于因保護(hù)具體自然生態(tài)系統(tǒng)所帶來(lái)的生態(tài)服務(wù)功能的價(jià)值增加，或因破壞所造成的生態(tài)服務(wù)功能的價(jià)值損失，是確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)和標(biāo)準(zhǔn)，但很難運(yùn)用于實(shí)踐。一個(gè)比較好的替代方法就是機(jī)會(huì)成本估算法，可以作為確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的政策依據(jù)。對(duì)于重要生態(tài)功能區(qū)和流域等生態(tài)保護(hù)活動(dòng)產(chǎn)生外部經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償類型，生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)的額外成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失。生態(tài)保護(hù)的額外成本可以參考區(qū)域平均發(fā)展水平、保護(hù)者的生活水平與受益者的生活水平差距等指標(biāo)，這兩部分補(bǔ)償依據(jù)的具體標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值，可以依據(jù)受益者的經(jīng)濟(jì)承受能力和實(shí)際支付意愿、保護(hù)者的需求，通過(guò)協(xié)商確定。對(duì)于因礦產(chǎn)資源等開發(fā)而造成的外部經(jīng)濟(jì)性的補(bǔ)償依據(jù)，可以是恢復(fù)和治理那些開發(fā)者無(wú)法治理和恢復(fù)的成本，或者是恢復(fù)和治理歷史上形成的大規(guī)模生態(tài)景觀破壞及其生態(tài)功能損失的成本，同時(shí)包括礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裆詈桶l(fā)展造成的損失。在實(shí)施補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，不免除開發(fā)者治理和恢復(fù)在開發(fā)活動(dòng)范圍內(nèi)（如礦區(qū)）正在造成的點(diǎn)源污染和點(diǎn)源生態(tài)破壞的責(zé)任。②

（四）建立和完善生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制

第一，確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚?，主要是?duì)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的界定。在憲法框架下，制定或完善我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法，把自然資源有償使用的原則和生態(tài)效益補(bǔ)償制度的確立作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本原則和制度，且對(duì)原有法律法規(guī)中沒(méi)有涉及的領(lǐng)域（如運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制解決環(huán)境問(wèn)題等內(nèi)容）加以補(bǔ)充；修改環(huán)境保護(hù)單行法，對(duì)《森林法》、《草原法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《水土保持法》等已確立的生態(tài)補(bǔ)償制度要進(jìn)一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學(xué)性，尤其是生態(tài)補(bǔ)償要融入《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中。同時(shí)，修改某些環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，在對(duì)生態(tài)服務(wù)功能的指標(biāo)、監(jiān)測(cè)手段、計(jì)量技術(shù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面的研究取得進(jìn)展，對(duì)生態(tài)服務(wù)功能損益的數(shù)量化標(biāo)準(zhǔn)較為統(tǒng)一后，修改環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)中的某些環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌_展奠定堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。

第二，建立多層次、跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償法律平衡機(jī)制。在國(guó)家尺度上，中央政府可以考慮向全社會(huì)征收生態(tài)稅，稅收資金可以在全國(guó)范圍內(nèi)通盤考慮，適當(dāng)傾斜，同時(shí)發(fā)行生態(tài)環(huán)境彩票，社會(huì)籌資，專項(xiàng)使用。在流域尺度上，建立流域間的利益補(bǔ)償機(jī)制。一是對(duì)于長(zhǎng)江、黃河中上游地區(qū)在生態(tài)建設(shè)中付出的成本，由國(guó)家或者下游生態(tài)收益地區(qū)分擔(dān)一部分。二是經(jīng)濟(jì)建設(shè)開發(fā)者和收益者必須對(duì)生態(tài)環(huán)境的損失作出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在區(qū)域尺度上，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)包括國(guó)家、社會(huì)和區(qū)域自身。區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是要將國(guó)家、社會(huì)和區(qū)域自身的生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)固定化、制度化，使生態(tài)建設(shè)資金有一個(gè)確定和長(zhǎng)期的來(lái)源。

第三，建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)規(guī)劃和部門協(xié)調(diào)機(jī)制。一是要制定區(qū)域之間生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合性規(guī)劃，對(duì)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、目標(biāo)、重點(diǎn)、階段性任務(wù)和保障措施進(jìn)行全面系統(tǒng)的規(guī)劃，指導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目傮w實(shí)施。二是制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)均等化、區(qū)域特色替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持等領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃，具體明確這些領(lǐng)域補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、方式、手段、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，從而為合理使用資金和監(jiān)管提供準(zhǔn)確的依據(jù)。三是加強(qiáng)規(guī)劃體系之間的相互銜接，避免矛盾和沖突。同時(shí)，制定各項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑敿?xì)實(shí)施規(guī)劃，并使之與綜合性規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃之間有機(jī)銜接，明確規(guī)范政府部門之間的權(quán)力和責(zé)任，有效發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)性和約束性。①

第四，完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政法律制度。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)成為我國(guó)政府的既定方針。具體說(shuō)來(lái)，我國(guó)政府可以從如下三個(gè)方面繼續(xù)發(fā)展與完善這種制度：一是完善立法，開征環(huán)境保護(hù)稅；二是強(qiáng)化環(huán)境稅收的法律管理，保證國(guó)家開征環(huán)境稅的收入得到?？顚Ｓ茫蝗墙⒑侠淼呢?cái)政法律預(yù)算體系。要盡快制定《政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，盡快將區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付納入法制化軌道。

第五，建立和完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆杀O(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。國(guó)家及地方政府要建立健全生態(tài)建設(shè)和保護(hù)補(bǔ)償資金的管理辦法和制度。各地區(qū)要結(jié)合實(shí)際情況，制定實(shí)施細(xì)則。同時(shí)要不斷完善有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償制度的立法決策程序。我國(guó)可以在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有關(guān)立法決策程序中引入立法聽(tīng)證制度。

第六，建立公正合理的績(jī)效評(píng)價(jià)、考核和獎(jiǎng)懲法律機(jī)制。對(duì)于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的發(fā)展，績(jī)效考核應(yīng)更多地評(píng)價(jià)其生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、基本公共服務(wù)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的成效，建立相應(yīng)的可行性指標(biāo)體系，弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、招商引資、財(cái)政稅收等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核，逐步引導(dǎo)和建立適應(yīng)兩類區(qū)域主體功能定位和發(fā)展要求的考評(píng)機(jī)制、指標(biāo)體系和責(zé)任體系。②

責(zé)任編輯：胡穎峰