我國礦產(chǎn)資源稅費制度存在的問題與改進

蔡鑫磊

我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度還很不完善，存在諸多問題，這些問題的存在嚴重阻礙了我國礦業(yè)企業(yè)的快速發(fā)展和競爭能力的進一步增強，因此，我國需要加快礦產(chǎn)資源稅費制度改革的步伐。

一、我國礦產(chǎn)資源稅費制度存在的問題

1.礦產(chǎn)資源稅費制度設計目標錯位。礦產(chǎn)資源稅費制度的主旨是調(diào)節(jié)和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)中利益相關者之間的關系。而我國在礦產(chǎn)資源稅費制度及其宣傳中，往往將礦產(chǎn)資源稅費的征收與提高資源開發(fā)利用率相聯(lián)系。礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用率主要取決于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度安排的合理性和礦業(yè)權(quán)市場競爭的有效性。我國礦產(chǎn)資源稅費制度設計不合理導致政策多變，成為影響礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序混亂、礦業(yè)權(quán)市場不規(guī)范、礦產(chǎn)資源利用效率低下等問題的主要因素。

2.礦業(yè)企業(yè)增值稅設計不合理。礦業(yè)企業(yè)不同于一般的工業(yè)企業(yè)，它是從自然界直接獲取資源的初級產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品的增值過程不同于一般工業(yè)產(chǎn)品的增值過程。礦業(yè)企業(yè)的特殊生產(chǎn)過程決定了其發(fā)生增值稅進項稅額的業(yè)務較少，大量的增值稅銷項稅額無法抵扣，但是卻與一般工業(yè)企業(yè)遵循相同的增值稅稅率和繳納辦法。增值稅設計未考慮礦業(yè)企業(yè)生產(chǎn)過程的特殊性，對礦業(yè)企業(yè)而言有失公允。國外一些礦產(chǎn)資源大國都取消了礦業(yè)企業(yè)的增值稅，而我國非但沒有給予礦業(yè)企業(yè)增值稅優(yōu)惠政策，反而增加了礦業(yè)企業(yè)的增值稅負擔。這種做法極大地打擊了礦業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)積極性，增加了礦業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本，降低了礦業(yè)企業(yè)的國際競爭力。

3.資源稅計征依據(jù)不充分。按照我國現(xiàn)行法規(guī)，征收資源稅的目的是為了調(diào)節(jié)自然條件形成的資源級差收入。按照礦租理論，此處應該征收級差地租，可事實上我國資源稅主要是從量征收。因此，我國資源稅的立稅原意與實際制度之間產(chǎn)生了矛盾。而世界上大多數(shù)國家對礦業(yè)企業(yè)都不征收類似于我國資源稅性質(zhì)的資源超額利潤稅。原因主要有兩方面：一是經(jīng)濟活動追求高風險高回報，礦業(yè)投資風險非常高，因此礦業(yè)投資都要求得到比其他行業(yè)更高的投資回報率；二是因礦業(yè)企業(yè)的資源條件差異而產(chǎn)生的收益差別可以通過征收所得稅加以調(diào)整。即使征收資源超額利潤稅的國家，也是對礦業(yè)企業(yè)超過基本的投資收益水平以上的利潤征收，一般按滑動比率計征。而且一般由中央政府征收，納入中央政府財政，而我國的資源稅名義上是共享稅，實際上是地方稅。因此從國際慣例來看，資源稅也沒有存在的依據(jù)。即便是要征收，也應該是針對超額利潤進行征收，而不應該從價或者從量征收。

4.礦產(chǎn)資源的耗竭特性未充分體現(xiàn)。礦產(chǎn)資源是一種不可再生資源，具有不斷耗竭的特性。人們過度開采，加快了資源的耗竭速度，給未來消費者留下無法挽回的損失。因此，在很多國家的礦產(chǎn)資源稅費體系中包含了資源耗竭補償費，用于尋找新的礦體，其實質(zhì)是對當代人過度開采對未來消費者造成損失的部分價值補償。但是我國礦產(chǎn)資源稅費體系中沒有體現(xiàn)這一點。礦業(yè)生產(chǎn)活動會對地表、水文、大氣等自然環(huán)境造成嚴重的破壞，因此在礦業(yè)權(quán)出讓時應充分考慮礦業(yè)活動對自然環(huán)境的破壞程度，并征收一定的稅費以調(diào)控和治理礦業(yè)活動對環(huán)境的危害。

5.礦產(chǎn)資源稅費收入分配制度不合理。目前，我國的資源稅為地方稅。由地方政府收取并納入地方政府財政預算的資源稅，與法規(guī)中對資源稅是國家憑政治權(quán)力征收的定性相矛盾。按照產(chǎn)權(quán)理論，收益權(quán)是產(chǎn)權(quán)的有機組成部分，沒有收益權(quán)的所有權(quán)是沒有意義的。目前，礦業(yè)權(quán)使用費和礦業(yè)權(quán)價款按我國礦產(chǎn)資源分級分類管理制度，由相應的具有管理權(quán)限的各級政府部門收取，其收入納入相應級別政府的財政。盡管我國規(guī)定礦業(yè)權(quán)價款收入在中央與地方之間按“2∶8”分成，但地方政府仍在礦業(yè)權(quán)價款收入中得到大部分，與礦業(yè)權(quán)價款征收維護的是國家礦產(chǎn)資源所有者利益的法律規(guī)定相違背。

二、我國礦產(chǎn)資源稅費制度的改進建議

1.推動增值稅轉(zhuǎn)型。相關部門應該考慮礦業(yè)企業(yè)的特殊性，在繼續(xù)保留由中央財政增值稅返還政策的基礎上，推動生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅轉(zhuǎn)型，擴大礦業(yè)企業(yè)增值稅進項稅的抵扣范圍。如允許煤炭等礦業(yè)企業(yè)購建生產(chǎn)用固定資產(chǎn)（含安全裝備的投入）和礦井水平延深、開拓等井巷工程外購材料，按照17%的比例作為增值稅進項稅抵扣；允許煤炭企業(yè)從農(nóng)民手中購進的煤礦特殊用料，視同農(nóng)產(chǎn)品按10%的進項稅抵扣；支付的探礦權(quán)、采礦權(quán)價款和探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費，依據(jù)取得的合法票據(jù)按17%的比例計算抵扣進項稅；支付給村鎮(zhèn)及農(nóng)戶的青苗補償費、土地塌陷補償費、沉陷治理費、村莊搬遷費等，依據(jù)取得的合法票據(jù)或相關協(xié)議按17%的比例計算抵扣進項稅；其他針對煤炭企業(yè)的政府性收費，例如煤炭價格調(diào)節(jié)基金、煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、水資源補償費、礦山環(huán)境治理保證金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金等依據(jù)取得的合法票據(jù)，按17%的比例計算抵扣進項稅等。

2.取消或者改革礦業(yè)企業(yè)所得稅。由于礦業(yè)企業(yè)在取得探礦權(quán)或者采礦權(quán)時已經(jīng)交納了數(shù)額巨大的使用費或價款，而且取得探礦權(quán)和采礦權(quán)之后還需要持續(xù)不斷地投入大量的資金維持日常的運營，這不僅對企業(yè)的資金實力提出了巨大的要求，而且對企業(yè)的盈利能力提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。但是，與一般企業(yè)所不同的是，礦業(yè)企業(yè)對自然資源的依賴性較大，經(jīng)營狀況受自然條件的影響非常明顯，因此，礦產(chǎn)企業(yè)所承擔的風險較大。另外，礦產(chǎn)企業(yè)通常處于產(chǎn)業(yè)鏈的上游，對國民經(jīng)濟通常會起到基礎性的重要影響。國家除了加強對礦產(chǎn)企業(yè)的管理、規(guī)范和監(jiān)督外，更應該鼓勵和支持其發(fā)展壯大。因此，建議取消礦業(yè)企業(yè)的所得稅或者降低所得稅稅率，只進行象征性地征收。這樣可以提高礦業(yè)企業(yè)的盈利水平，增加留存收益，減少資金壓力，為企業(yè)的發(fā)展壯大積蓄力量。

3.取消或者改革資源稅。我國現(xiàn)有的資源稅制度與立稅原意相矛盾，在實踐中也沒有取得預期的效果，從量計征以及稅率設計的不合理，影響了資源稅效用的發(fā)揮。如果取消資源稅，由它所承擔的調(diào)節(jié)資源級差收益的功能，可以通過以下兩方面來體現(xiàn)：一是改革礦產(chǎn)資源補償費，在補償費中體現(xiàn)級差收益的調(diào)整；二是在征收的所得稅中調(diào)整資源級差收益。如果不取消資源稅，那必須要對資源稅的計征標準進行改革。建議以礦業(yè)企業(yè)超過一定利潤率的利潤為征稅基礎，稅率應該分不同行業(yè)重新確定。

4.改革礦產(chǎn)資源補償費。隨著資源稅的改革，原有的礦產(chǎn)資源補償費無論在內(nèi)涵還是稅率確定方面也都要進行改革。改革后的礦產(chǎn)資源補償費應能體現(xiàn)以下幾方面：①礦產(chǎn)資源補償費是一種所有權(quán)性質(zhì)的收費，是礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)的經(jīng)濟實現(xiàn)；②如果取消資源稅，礦產(chǎn)資源補償費不僅要包含絕對礦租，還要包含級差礦租，用來調(diào)節(jié)資源級差收入；③將針對石油天然氣開采企業(yè)征收的礦區(qū)使用費納入進來；④將其他各項雜費整合為礦產(chǎn)資源補償費的一部分，體現(xiàn)對地方環(huán)境的保護和經(jīng)濟發(fā)展的扶持。改革后的礦產(chǎn)資源補償費的費率應綜合考慮礦山規(guī)模、資源賦存條件及開采條件、礦產(chǎn)品的質(zhì)量特性等方面。改革后的礦產(chǎn)資源補償費不僅體現(xiàn)了國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益，而且體現(xiàn)了資源級差收益。

5.建立資源耗竭補貼制度。由于我國沒有建立起資源耗竭補貼制度，使得礦產(chǎn)資源的勘查投資過度依賴國家財政，礦業(yè)企業(yè)投資缺乏積極性。同時，由于礦業(yè)投資環(huán)境不夠理想，民營資本不易進入，造成了資源勘查和開采接替不上的局面。建議實行資源耗竭補貼制度，規(guī)定礦業(yè)企業(yè)可以從凈利潤中提取一定比例作為勘查經(jīng)費尋找補充新礦體，允許在稅前計入成本。這樣既可以減輕國家的財政負擔，提高資金使用效率和礦產(chǎn)勘查及開采效率，又可以減輕礦業(yè)企業(yè)的稅費負擔，提高礦業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)積極性。

6.改革礦業(yè)權(quán)價款收入分配制度。礦業(yè)權(quán)價款收入已經(jīng)成為我國許多資源大省非稅財政收入的主要組成部分。但是這些可支配資源卻主要集中在省市一級的地方政府手里，而縣一級地方政府只獲得很少的部分。雖然我國在礦業(yè)權(quán)價款收入分配上實行中央和地方“2:8”分成的制度，但是對礦業(yè)權(quán)價款收入在省、市、縣的分配卻沒有明確的制度規(guī)定。這使得大量價款收入被截留在省市一級地方政府手里，而真正應該獲得這部分價款收入作為對當?shù)氐V產(chǎn)資源耗竭的補償和經(jīng)濟發(fā)展支持的縣級地方政府只得到很少的一部分。這種不合理的收入分配制度，制約了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。因此，應該改革目前的礦業(yè)權(quán)價款收入分配制度。建議礦業(yè)權(quán)價款收入在中央和地方“2∶8”分成的基礎上，省、市、縣實行“3∶2∶5”的分配制度，增加縣一級地方政府的分配比例。

總體來看，我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度還很不完善，未能有效地實現(xiàn)政府合理分享資源租金收入的目的，未能有效地為投資者創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，未能有效地激勵礦業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為，未能促進礦產(chǎn)資源的合理、長效、保護性開采。因此，只有加快我國礦產(chǎn)資源稅費制度改革的步伐，才能有效減輕我國礦業(yè)企業(yè)的稅費負擔，為我國礦業(yè)企業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。

（作者單位：陜西燃氣集團有限公司）