簡(jiǎn)論農(nóng)村教育財(cái)政的基本任務(wù)與供給主體

劉惠林

［摘要］農(nóng)村教育基本具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，目前農(nóng)村教育財(cái)政供給的責(zé)任主要由縣級(jí)政府承擔(dān)，要完成農(nóng)村教育財(cái)政的基本任務(wù)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育財(cái)政供給主體的上移，由中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政承擔(dān)農(nóng)村教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給的主要任務(wù)。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村教育財(cái)政任務(wù)主體

［中圖分類(lèi)號(hào)］G467［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］2095-3437（2012）07-0022-03

“三農(nóng)問(wèn)題”是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)需要解決的首要問(wèn)題，而農(nóng)村教育則是解決“三農(nóng)問(wèn)題”的基礎(chǔ)工作。農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)相對(duì)短缺，直接導(dǎo)致農(nóng)村教育發(fā)展落后。農(nóng)村教育財(cái)政直接關(guān)系到教育公平和社會(huì)公正。解決這一問(wèn)題，必須從制度創(chuàng)新入手，中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政要成為農(nóng)村教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給的主體。

一、農(nóng)村教育產(chǎn)品的屬性

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，各級(jí)各類(lèi)教育根據(jù)其特點(diǎn)可以劃分為具有公共產(chǎn)品性質(zhì)、準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)和私人產(chǎn)品性質(zhì)的教育服務(wù)。農(nóng)村教育從地域角度定義，包括縣鎮(zhèn)教育和鄉(xiāng)村教育兩部分；從層次角度定義，包括義務(wù)教育、普通高中和高中階段職業(yè)教育。由于農(nóng)村義務(wù)教育具有使國(guó)家整體受益和使地方局部受益的雙重特點(diǎn)（尤其是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)受益最多），所以，農(nóng)村義務(wù)教育是接近于全國(guó)性的純公共產(chǎn)品，對(duì)于提高農(nóng)村人口素質(zhì)意義重大。農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的好壞，直接決定了我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度。

農(nóng)村普通高中教育屬于基礎(chǔ)教育。它與義務(wù)教育的性質(zhì)基本上是相同的。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十余年建設(shè)，我國(guó)政府財(cái)力空前雄厚，已具備承擔(dān)高中教育經(jīng)費(fèi)投入的實(shí)力。高中階段教育發(fā)展與教育公平關(guān)系極大，我國(guó)大多數(shù)地區(qū)雖已具備普及十二年制義務(wù)教育的基本條件，但由于我國(guó)各級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，在全國(guó)范圍內(nèi)普及十二年制義務(wù)教育問(wèn)題在理論層面沒(méi)有形成共識(shí)。隨著我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)速度的加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，已迫切需要普及十二年制教育。根據(jù)國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)，普及十二年制義務(wù)教育重點(diǎn)與難點(diǎn)都在農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，應(yīng)優(yōu)先在農(nóng)村普及十二年制義務(wù)教育。由于工業(yè)化、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，接受高中階段教育已成為公民個(gè)人發(fā)展的必要條件，農(nóng)村普通高中教育已具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。雖然我國(guó)地方政府尚不具備完全承擔(dān)高中教育財(cái)政支出的實(shí)力，但中央與地方政府整體財(cái)力已能夠在普通高中階段實(shí)行免費(fèi)的義務(wù)教育。根據(jù)中國(guó)國(guó)情，普及十二年制義務(wù)教育應(yīng)先從農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)開(kāi)始，由中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政重點(diǎn)支持這些地區(qū)普通高中的發(fā)展，待時(shí)機(jī)成熟再?gòu)牧⒎ǖ慕嵌纫?guī)定義務(wù)教育由九年延長(zhǎng)到十二年。這對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義具有極大的意義，因此我們可以將農(nóng)村普通高中教育視為公共產(chǎn)品。

農(nóng)村高中階段職業(yè)教育對(duì)于解決“三農(nóng)”問(wèn)題意義重大，在工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，具有不可替代的作用。它一方面培養(yǎng)學(xué)生專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能，另一方面?zhèn)魇谄胀ㄎ幕R(shí)，提高了農(nóng)民的基本素質(zhì)和職業(yè)能力。從某種意義上說(shuō)，發(fā)展農(nóng)村高中階段職業(yè)教育比發(fā)展農(nóng)村普通高中教育更為迫切，難度更大，需要政府更多的財(cái)政投入。因此，農(nóng)村高中階段職業(yè)教育是更接近于公共產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，各級(jí)政府對(duì)于發(fā)展農(nóng)村高中階段職業(yè)教育具有不可推卸的責(zé)任。

二、農(nóng)村教育財(cái)政的基本任務(wù)

（一）保證農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的充足供給

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育發(fā)展和改革規(guī)劃綱要（2010-2020）》明確指出，要推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，消除城鄉(xiāng)間、區(qū)域間義務(wù)教育均衡發(fā)展問(wèn)題。農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的目的是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間、不同區(qū)域間農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展。因此，要重視農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的底線均衡，使之成為農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)。底線均衡的“底線”，是指水平、程度、價(jià)值等的最低合格標(biāo)準(zhǔn)；“均衡”，是指以這樣的標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)造的平等、公平、平衡樣態(tài)，應(yīng)使農(nóng)村教育的各類(lèi)學(xué)校達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)。保證農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的充足供給，是達(dá)到這一目標(biāo)的前提。

（二）公平配置農(nóng)村教育資源

公平配置農(nóng)村教育資源的目的是實(shí)現(xiàn)教育公平，教育公平包括：起點(diǎn)公平、過(guò)程公平、結(jié)果公平?，F(xiàn)階段我國(guó)教育公平的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)均等。政府應(yīng)保證每一名適齡青少年兒童都有同等的入學(xué)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)教育公平是政府的責(zé)任。公平配置農(nóng)村教育資源有三層含義：第一層含義是政府要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源的均衡配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，使農(nóng)村兒童享有與城市兒童相同的教學(xué)條件；第二層含義是實(shí)現(xiàn)不同農(nóng)村地區(qū)間教育資源的均衡配置，使不同農(nóng)村地區(qū)的少年兒童都享有大致相等的教學(xué)條件；第三層含義是不同農(nóng)村學(xué)校教育資源分配的大致均衡，包括師資、設(shè)備、生均經(jīng)費(fèi)的大致均衡。實(shí)現(xiàn)教育資源配置均衡的基礎(chǔ)是教育財(cái)力分配的均衡，即實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)人均義務(wù)教育支出或生均教育支出的均等化。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育資源的公平配置，高層次政府比低層次政府負(fù)有更大的責(zé)任，特別是高層次政府的財(cái)政實(shí)力高于低層次政府的情況下，高層次政府可以在更大的范圍內(nèi)推進(jìn)教育均衡化，充分考慮教育資源在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、學(xué)校間的均衡配置。

（三）有效使用農(nóng)村教育資源

在教育資源恒定的情況下，提高教育資源的使用效率成為教育資源配置的重要問(wèn)題。提高農(nóng)村教育資源的使用效率，主要有三個(gè)途徑：首先，要實(shí)現(xiàn)師資的優(yōu)化組合，提高教師的專(zhuān)業(yè)能力；其次，要按照國(guó)家規(guī)定開(kāi)齊規(guī)定科目，開(kāi)滿規(guī)定科目，促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展；第三，提高教學(xué)效率，包括降低學(xué)生的流失率、重讀率，提高考試及格率，避免教學(xué)進(jìn)程過(guò)慢或過(guò)長(zhǎng)。第四，提高教學(xué)設(shè)備的使用效率，注意教學(xué)設(shè)備的適用性，教學(xué)設(shè)備過(guò)于超前與落后都會(huì)降低教育資源的使用效率。

三、中央和省級(jí)財(cái)政要成為農(nóng)村教育財(cái)政供給的主體

1994年開(kāi)始施行的分稅制改革，使中央財(cái)政掌握了主要的財(cái)力，而地方政府則承擔(dān)了主要的財(cái)政支出責(zé)任，縣級(jí)政府承擔(dān)了農(nóng)村教育發(fā)展的主要責(zé)任。根據(jù)世界各國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，隨著教育現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，生均教育經(jīng)費(fèi)要不斷增長(zhǎng)，教育經(jīng)費(fèi)總支出不斷增大，教育經(jīng)費(fèi)實(shí)際需求與地方政府有限財(cái)力之間的矛盾越來(lái)越大。加上其他公共項(xiàng)目支出的增加，地方政府公共支出的財(cái)政負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，甚至變得難以負(fù)擔(dān)。由于不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和可支配財(cái)力存在著很大差距，提供教育服務(wù)的能力也存在著巨大的差距，從2006年起，我國(guó)建立了中央和地方分項(xiàng)目按比例分擔(dān)的農(nóng)村教育義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。實(shí)施這一新機(jī)制是為了解決義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給主體層次過(guò)低的問(wèn)題，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。但從目前新機(jī)制實(shí)施情況來(lái)看，離此預(yù)定目標(biāo)還有相當(dāng)?shù)木嚯x，主要原因在于縣級(jí)政府仍然是農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的投入主體。按照新機(jī)制的分工，縣級(jí)財(cái)政仍然負(fù)責(zé)農(nóng)村教師的工資。在教育事業(yè)費(fèi)支出中，教師工資是主要的部分，由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)教師工資，表明農(nóng)村教師經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)重心過(guò)低的問(wèn)題并沒(méi)有得到解決。2009年我國(guó)義務(wù)教育階段，教育事業(yè)費(fèi)總額為7018.25億元，人員支出為5010.45億元，其中農(nóng)村義務(wù)教育階段教育事業(yè)費(fèi)為4294.52億元，人員支出為3142.25億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2006年—2010年全國(guó)財(cái)政已累計(jì)安排農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革資金4588億元，其中中央財(cái)政負(fù)責(zé)2510億元，地方財(cái)政負(fù)責(zé)2078億元，中央財(cái)政五年間平均每年安排義務(wù)教育資金502億元，只占2009年全國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出總額的11.39%。從以上分析可以看出，縣級(jí)政府仍然是我國(guó)義務(wù)教育支出的主體。在現(xiàn)有財(cái)政體制下，縣級(jí)財(cái)政難以承擔(dān)發(fā)展農(nóng)村教育的主要財(cái)政責(zé)任，應(yīng)重構(gòu)農(nóng)村教育財(cái)政體制。

（一）中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政在農(nóng)村教育財(cái)政體制中應(yīng)占主體地位

縱觀世界各國(guó)，多數(shù)國(guó)家中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政是農(nóng)村教育財(cái)政的主體。我國(guó)中西部地區(qū)的大多數(shù)縣域，存在著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、缺乏支柱產(chǎn)業(yè)、財(cái)政支出多、缺乏有效的可支配財(cái)力的問(wèn)題，縣級(jí)政府難以承擔(dān)發(fā)展農(nóng)村教育的財(cái)政責(zé)任。如果財(cái)力雄厚的中央政府與省級(jí)政府不承擔(dān)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的更大份額，勢(shì)必影響我國(guó)農(nóng)村教育的發(fā)展，繼續(xù)拉大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)農(nóng)村教育發(fā)展的差距，造成新的更大的教育不公平。我國(guó)中央和省級(jí)政府均已具備承擔(dān)農(nóng)村教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給的實(shí)力，加上農(nóng)村義務(wù)教育是純公共產(chǎn)品，應(yīng)該由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政提供大部分經(jīng)費(fèi)；農(nóng)村普通高中教育和高中階段職業(yè)教育也十分接近公共產(chǎn)品，中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政也應(yīng)負(fù)責(zé)提供主要財(cái)政經(jīng)費(fèi)。

（二）中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政要實(shí)現(xiàn)政府功能與財(cái)政功能的轉(zhuǎn)型

要真正實(shí)現(xiàn)中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政成為農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的供給主體，各級(jí)政府要完成從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。財(cái)政職能要完成由投資型財(cái)政向公共型財(cái)政的轉(zhuǎn)變，對(duì)各級(jí)政府的政績(jī)考核就要從單純考核GDP增長(zhǎng)改為重點(diǎn)考核提供公共服務(wù)的能力、水平和數(shù)量。在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的過(guò)程中，促進(jìn)人的自由、和諧、全面的發(fā)展，是社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)。使弱勢(shì)群體和低收入群體接受基本的教育，提供均等的教育機(jī)會(huì)，是政府的主要職責(zé)。

目前，我國(guó)受教育年限短、缺乏現(xiàn)代職業(yè)技能的人口比例較高，人口老化速度加快。而隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)換代，社會(huì)對(duì)農(nóng)村新就業(yè)群體的教育程度和職業(yè)技能有了更高的要求。因此，全面開(kāi)發(fā)農(nóng)村人力資源是促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要途徑，解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵是延長(zhǎng)教育年限，使適齡青少年都能接受高中階段教育。完成這項(xiàng)任務(wù)，應(yīng)分兩個(gè)階段：第一階段，在做好九年制義務(wù)教育的鞏固和提高工作的基礎(chǔ)上，優(yōu)先在農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)實(shí)行免費(fèi)的高中階段教育。第二階段，在第一階段工作的基礎(chǔ)上，再在城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)普及免費(fèi)的高中階段教育。在這一過(guò)程中要做到：普通高中教育和高中階段職業(yè)教育比例保持在1:1的比例上。為此，各級(jí)政府要逐步降低財(cái)政中用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重，減少對(duì)基本建設(shè)的過(guò)度虛耗供應(yīng)，提高國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中用于公共教育支出的比例，特別是提高中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政用于農(nóng)村教育的支出比例，解決社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中廣泛存在的農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)不足的問(wèn)題。

（三）中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政在農(nóng)村教育財(cái)政供給中的具體責(zé)任

中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政在農(nóng)村教育財(cái)政中居于主體地位，農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)應(yīng)主要由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)。2006年9月開(kāi)始實(shí)行的《義務(wù)教育法》（修正案）規(guī)定：“國(guó)家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)依照本法予以保障”，“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制”。應(yīng)細(xì)化各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的具體財(cái)政責(zé)任，以便真正落實(shí)義務(wù)教育法的相關(guān)規(guī)定。

農(nóng)村普通高中經(jīng)費(fèi)應(yīng)以中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政作為財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。中央財(cái)政主要承擔(dān)教師工資，省、市級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)公用經(jīng)費(fèi)和基建費(fèi)用。為實(shí)現(xiàn)教育公平，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政要大力促進(jìn)農(nóng)村普通高中教育的發(fā)展，辦好讓人民滿意的農(nóng)村普通高中。

農(nóng)村高中階段職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)也應(yīng)由中央政府及省級(jí)政府承擔(dān)主要責(zé)任。中央政府和省級(jí)政府要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式加大對(duì)農(nóng)村高中階段職業(yè)教育的財(cái)力支持，要根據(jù)農(nóng)村中等職業(yè)學(xué)校的專(zhuān)業(yè)設(shè)置、培養(yǎng)質(zhì)量、畢業(yè)生就業(yè)情況提供培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)。中央政府和省級(jí)政府還要繼續(xù)支持城市、城鎮(zhèn)的中等職業(yè)學(xué)校接收農(nóng)家子女就讀，政府可采用提供教育券的方式，讓農(nóng)村青少年自由選擇職業(yè)學(xué)校，完成高中階段職業(yè)教育。

［參考文獻(xiàn)］

［1］楊啟亮.底線均衡：義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的解釋?zhuān)跩］ .教育理論與實(shí)踐，2010,（1）.

［2］張新平.關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的若干思考［J］ .教育研究，2010，（6）.

［3］范先佐.構(gòu)建“以省為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制［J］ .華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2006，（2）.

［4］王善邁，袁連生，劉澤云.我國(guó)公共教育財(cái)政體制改革的進(jìn)展、問(wèn)題及對(duì)策［J］ .北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2003，（6）.

［5］陳靜漪，宗曉華.實(shí)施“新機(jī)制”后農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制研究［J］ .教育發(fā)展研究，2011，（11）.

［責(zé)任編輯：鐘嵐］