“空降”變異擾亂“官心”之憂

劉旭濤

去年7月份，我和日本京都大學(xué)的一位教授交流，他認(rèn)為中國(guó)的各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員充滿了活力，改革創(chuàng)新的意識(shí)非常強(qiáng)，其中的干部交流發(fā)揮了很大的作用。既然如此，為什么現(xiàn)在很多地方干部對(duì)目前的“空降”干部做法頗有微詞，社會(huì)各界也對(duì)此提出很多質(zhì)疑？我認(rèn)為，關(guān)鍵是設(shè)計(jì)這項(xiàng)制度的“初始目的”出現(xiàn)了置換現(xiàn)象。也就是說，這一手段在部分實(shí)現(xiàn)初始目的或者只是將初始目的作為一種幌子的同時(shí)，變相置換成服務(wù)于其他目的的手段。這是問題的根本所在。

“空降”干部的初始目的是什么？

雖然不是政策規(guī)定上“空降”干部的說法，但實(shí)際是指由上級(jí)機(jī)關(guān)指定，從上級(jí)機(jī)關(guān)直接下派到下級(jí)任職的干部。其實(shí)“空降”干部只是我國(guó)干部交流制度的一種形式，并不是唯一的形式，只是在特定時(shí)期這種形式可能會(huì)出現(xiàn)得多一些。

作為干部交流制度的延伸，“空降”干部從制度設(shè)計(jì)的初始目的來看，我認(rèn)為至少體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是加強(qiáng)中央對(duì)地方或上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制，保證政令暢通；二是防止地方搞“山頭主義”、搞宗派，個(gè)人勢(shì)力做大；三是鍛煉干部，增加干部的基層工作經(jīng)驗(yàn)，提升干部素質(zhì)能力；四是增強(qiáng)干部隊(duì)伍的活力，避免地方干部隊(duì)伍的近親繁殖和人事腐敗。

應(yīng)該說，空降干部的做法，都是針對(duì)特定時(shí)期的具體問題實(shí)施的，也解決了干部人事工作中的諸多困局，這一點(diǎn)毋庸置疑。尤其像黑龍江案后“空降”大批干部的做法，確實(shí)解決了當(dāng)時(shí)特殊時(shí)期當(dāng)?shù)馗刹空w失去信用和人員緊缺的問題。而近年來，為保證中央重大方針政策的有效貫徹實(shí)施、保證政府縱向間的政令暢通、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提升領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)驗(yàn)等，“空降”干部有日漸增多的現(xiàn)象。其實(shí)從我國(guó)干部交流制度的歷史來看，這種現(xiàn)象也是正常的。

“空降干部”的置換目的有哪些？

但在實(shí)施過程，近年來的“空降”干部做法確實(shí)發(fā)生了“目的置換”。這里至少可以列舉以下幾種被置換的目的：

一是本意是貫徹中央精神、服務(wù)基層，但卻置換成積累政績(jī)、追求短期效應(yīng)的目的。由于現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)“空降”干部仍然還要回去，因此被民間戲稱為“飛鴿牌”干部。在這種心態(tài)驅(qū)使下，這些干部必然希望在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)政績(jī)，而不太會(huì)關(guān)注當(dāng)?shù)氐拈L(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。甚至很多地方將干部掛職鍛煉、空降地方的經(jīng)歷本身作為一種政治資本，變相為所謂的“政績(jī)”。

二是本意是貫徹中央意圖、保證政令暢通，但卻置換成上下級(jí)相互聯(lián)絡(luò)感情、相互套取資源的目的。由于中國(guó)傳統(tǒng)交往中的“熟人社會(huì)”法則，空降干部自然與地方干部之間會(huì)形成一定的感情紐帶和人脈關(guān)系。這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)一定程度上也促進(jìn)了“空降”干部的派出上級(jí)機(jī)關(guān)和派入下級(jí)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系紐帶，對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)而言有助于“跑部錢進(jìn)”、對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)來說可以把下級(jí)機(jī)關(guān)作為“試驗(yàn)田”、“聯(lián)系點(diǎn)”，雙方利益互補(bǔ)，何樂不為。

三是本意是避免下級(jí)人事腐敗，但卻置換成上級(jí)合法安排干部、解決職務(wù)級(jí)別的目的。由于各級(jí)黨政機(jī)關(guān)都面臨著領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的限制，為緩解這種資源緊張的狀況，上級(jí)機(jī)關(guān)向下級(jí)和基層“空降”干部，待本單位有合適的職位“空缺”后，再把他們“回鍋”，從基層選拔上來。這也不失為一種變通的好辦法。

四是本意是鍛煉干部能力，提高干部從政經(jīng)驗(yàn)，但卻置換成干部“鍍金”、積累資歷的目的。目前一些機(jī)關(guān)將干部的基層掛職或任職作為干部選拔任用的條件之一，因此，實(shí)際上一些干部并不是把這種掛職或任職作為一種鍛煉自身能力的手段，而僅僅是作為一種經(jīng)歷，只要下基層了，就有了經(jīng)歷；至于能力是否得到提升，由于本身就難以找到科學(xué)準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)手段，誰能說得清？因此，干部“空降”實(shí)際上演變?yōu)閭€(gè)人政治資本的積累。

如何防止“空降”干部的“目的置換”

首先，要認(rèn)清我國(guó)干部交流制度的國(guó)情特色。干部交流制度是我國(guó)干部人事制度的一個(gè)重要特色，尤其是大范圍的跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨層級(jí)的橫向或者縱向的干部交流做法，西方國(guó)家?guī)缀醪淮嬖?，甚至與西方國(guó)家的用人理念完全相反。我們不能說西方的就好，我們的就有問題，這里有一個(gè)大背景的不同：一是，中國(guó)是一黨執(zhí)政的中央集權(quán)國(guó)家，干部隊(duì)伍講究“一盤棋”，遵循黨管干部的原則，服從黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這一點(diǎn)很類似于軍隊(duì)干部交流的做法，可以根據(jù)形勢(shì)的變化調(diào)整干部的流動(dòng)去向；而西方國(guó)家的多黨輪流執(zhí)政、地方分權(quán)等體制，除政治家根據(jù)選舉制度進(jìn)行一定的流動(dòng)外，實(shí)際上大范圍的干部流動(dòng)是不可能的。二是，在執(zhí)政理念上中國(guó)強(qiáng)調(diào)干部的首要素質(zhì)是貫徹黨的路線方針和政策、服務(wù)上級(jí)的安排，干部要有大局意識(shí)；而西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)公務(wù)員要遵從地方的利益和選區(qū)選民的意志，甚至為此可以和上一級(jí)政府抗衡。三是，在中國(guó)特定的發(fā)展階段，更希望通過干部的大范圍交流，提升干部的視野、培養(yǎng)干部的改革精神、積累多領(lǐng)域的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，因此，經(jīng)常被稱為“萬金油”式的干部；而西方國(guó)家的公務(wù)員隊(duì)伍更強(qiáng)調(diào)地域管理、專業(yè)管理和專業(yè)技能等方面的提升，通常不要求什么都懂，但必須是特定領(lǐng)域的專家。在我國(guó)目前的體制和形勢(shì)下，這種干部交流制度仍不失為維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定、提高執(zhí)政能力、提升干部個(gè)人素質(zhì)的一項(xiàng)有效手段。

其次，要明確“空降”干部只是干部交流制度的一種形式。干部交流制度包括了上下機(jī)關(guān)縱向之間，區(qū)域或行業(yè)橫向之間的干部交流，“空降”干部只是其中的一種形式。其實(shí)，近年來不僅出現(xiàn)了“空降”干部，還出現(xiàn)了下級(jí)機(jī)關(guān)到上級(jí)機(jī)關(guān)任職的“上調(diào)”干部、黨政機(jī)關(guān)到國(guó)有企事業(yè)單位任職的干部、國(guó)有企事業(yè)單位到黨政機(jī)關(guān)任職的干部，只是在特定時(shí)期，某種類型的干部交流可能多一些，因此會(huì)引起社會(huì)更多的關(guān)注。因此，要把“空降”干部放到整個(gè)干部交流制度的大平臺(tái)上來看。比如，2010年，中組部推出的一項(xiàng)干部交流舉措，即國(guó)家機(jī)關(guān)各部委及中央直屬機(jī)構(gòu)派出66名司局級(jí)干部到地方擔(dān)任副市長(zhǎng)或副書記，但同時(shí)，全國(guó)各省市選調(diào)66名優(yōu)秀廳局級(jí)官員進(jìn)京到各部委任司局長(zhǎng)，就是一種“空降”干部和“上調(diào)”干部的聯(lián)動(dòng)。

再次，要通過完善制度避免“空降”干部措施的“目的置換”。近年來，雖然“空降”干部的做法日趨見多，但還沒有見到哪個(gè)部門或地方出臺(tái)這方面的詳細(xì)規(guī)定。因此，在實(shí)際過程中，人為操作的空間就很大。比如，對(duì)“空降”干部或“下派”干部的考核就沒有明確的規(guī)定，這樣很容易造成派下去的干部在工作業(yè)績(jī)方面蜻蜓點(diǎn)水、走過場(chǎng)、混經(jīng)歷；另外，在制度設(shè)計(jì)上沒有形成“上下聯(lián)動(dòng)”、“進(jìn)出聯(lián)動(dòng)”，從而使有些上級(jí)機(jī)關(guān)為解決本單位干部的安置問題提供了空間。這些都需要從中央到地方各級(jí)組織部門進(jìn)行合理的制度設(shè)計(jì)，而不能讓這些東西僅僅成為媒體的炒作和追求轟動(dòng)效應(yīng)的概念。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)人員考試測(cè)評(píng)研究中心副主任、教授）

責(zé)編/王慧美編/李祥峰