出口管制系列之四德國(guó)出口管制及中德高科技合作走向

祁欣

2012年是中德建交40周年。中德是重要合作伙伴，雙邊經(jīng)貿(mào)往來(lái)無(wú)論在廣度還是深度上都處于中歐合作前列。2011年，中德貿(mào)易額已達(dá)1691億美元，占中歐貿(mào)易總額的三成。盡管如此，中德經(jīng)貿(mào)合作仍受到歐盟對(duì)華出口管制的限制。近段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人密集表態(tài)，呼吁歐盟放寬管制。4月23日，溫家寶總理就在漢諾威中德工商峰會(huì)上表示，中德友好合作前景可喜可期，中方愿意進(jìn)口更多德方產(chǎn)品，希望德方積極推動(dòng)歐盟放寬對(duì)華高科技產(chǎn)品出口管制。

德國(guó)出口管制體系概況

德國(guó)于20世紀(jì)60年代開(kāi)始實(shí)行出口管制。海灣戰(zhàn)爭(zhēng)期間，德國(guó)公司向伊拉克、利比亞及其他國(guó)家大量非法輸送事件被曝光，國(guó)際社會(huì)強(qiáng)烈譴責(zé)德國(guó)未盡全力防止非法輸送事件的發(fā)生。德國(guó)因此于1989年至1992年間強(qiáng)化了其出口管制措施，進(jìn)一步擴(kuò)展貿(mào)易處罰體系。迄今，德國(guó)基于保護(hù)國(guó)家基本安全利益、維護(hù)世界各國(guó)和平共處和維護(hù)德國(guó)外交安全的目的，已建立起規(guī)范嚴(yán)格的出口管制體制，在世界各國(guó)中極為突出。

（一）完善的法律體系

德國(guó)以出口管制法律體系健全著稱。聯(lián)合國(guó)決議、北約政策和歐盟法令及決議是德國(guó)出口管制法律政策的基石。德國(guó)于1961年先后出臺(tái)了《戰(zhàn)爭(zhēng)武器控制法》、《對(duì)外貿(mào)易和支付法》和《對(duì)外經(jīng)濟(jì)條例》，明確規(guī)定了國(guó)家實(shí)施出口管制的產(chǎn)品范圍、措施、企業(yè)申報(bào)義務(wù)和主管部門審批標(biāo)準(zhǔn)，并詳細(xì)列出軍品及兩用物項(xiàng)與相關(guān)技術(shù)的出口管制清單。目前，德國(guó)對(duì)兩用物項(xiàng)和技術(shù)的出口管制還遵從歐盟《第428/2009號(hào)歐盟理事會(huì)決議》的規(guī)定。

（二）嚴(yán)密的許可制度

德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部下屬的聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與出口管制局（德語(yǔ)縮寫為BAFA）是德國(guó)負(fù)責(zé)出口管制的職能部門。BAFA負(fù)責(zé)管理對(duì)外貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)和能源等事務(wù)，專注于制定聯(lián)邦政府出口管制政策，發(fā)放出口許可，進(jìn)行技術(shù)評(píng)估，并開(kāi)展國(guó)際機(jī)制交流與合作。BAFA發(fā)放三種不同類型的出口許可證。（1）單項(xiàng)許可/最高限額許可。即一次許可僅對(duì)一個(gè)或多個(gè)物項(xiàng)基于一個(gè)收貨方的一份訂單有效。（2）集合出口許可（SAG）。在特定情況下對(duì)特定出口商頒發(fā)的許可。（3）通用許可。適用于特定國(guó)家和項(xiàng)目，也適用于歐盟通用出口許可（CGEA），但附加了BAFA規(guī)定的條件。已申請(qǐng)通用許可的物項(xiàng)不能再申請(qǐng)單項(xiàng)許可。BAFA頒發(fā)的通用許可均刊登在政府公報(bào)上，出口商或經(jīng)銷商無(wú)需專門申請(qǐng)，但需要作為使用者在第一次出口或轉(zhuǎn)運(yùn)前或之后30天內(nèi)備案。

（三）高效的執(zhí)法體系

BAFA和海關(guān)是德國(guó)出口管制的執(zhí)法部門。執(zhí)法主要涉及最終用戶管制、邊界管制和海關(guān)刑事偵查服務(wù)三方面。

最終用戶管制。德國(guó)要求所有許可申請(qǐng)必須提交最終用途證明，由最終用戶或委托人對(duì)最終目的地和用途進(jìn)行聲明，主要有官方最終用途證明、私人最終用途證明和國(guó)際進(jìn)口證書(shū)。如外國(guó)政府為最終用戶，須提供最終用途證明，如私人公司法人為最終用戶，除提供該國(guó)政府的國(guó)際進(jìn)口證書(shū)外，還必須提交私人最終用途證明。此外，某些情況下，BAFA還要求提供交運(yùn)證明（DVC）。

邊界管制。德國(guó)所有出口必須向海關(guān)報(bào)關(guān)并履行程序。海關(guān)部門負(fù)責(zé)預(yù)防包括打破禁運(yùn)在內(nèi)的違反出口管制的事項(xiàng)，主要通過(guò)地方金融部門檢查出口公司，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)控，并通過(guò)海關(guān)服務(wù)部門進(jìn)行檢查。出口報(bào)關(guān)書(shū)通常提前提交給國(guó)內(nèi)的海關(guān)辦公室，最終報(bào)關(guān)結(jié)果，包括出口許可（如果需要），將在貨物離開(kāi)德國(guó)后由邊境海關(guān)核查。對(duì)于信譽(yù)良好的出口商還規(guī)定了簡(jiǎn)化了的出口報(bào)關(guān)程序。

海關(guān)刑事偵查服務(wù)（ZKA）。海關(guān)刑事偵查服務(wù)的出口管制職能主要是引入侵入式監(jiān)管力量，通過(guò)加強(qiáng)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)功能，更好的與BAFA合作。ZKA總部設(shè)在科隆，有許多創(chuàng)新性的計(jì)算機(jī)跟蹤和監(jiān)控功能。ZKA可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)與德國(guó)海關(guān)各地的辦事處相連，將所有辦事處的文件匯集于單一數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)某種產(chǎn)品的已知最終用戶是否與武器發(fā)展相連做出信號(hào)提示。

（四）全面的管制清單

德國(guó)兩用物項(xiàng)出口管制清單基本執(zhí)行歐盟《第428/2009號(hào)歐盟理事會(huì)決議》的規(guī)定。同時(shí)，德國(guó)《對(duì)外經(jīng)濟(jì)條例》還規(guī)定了C類為兩用物項(xiàng)清單。該清單不僅將歐盟428/2009號(hào)理事會(huì)決議附件I完全覆蓋，還增加了一些其他物項(xiàng)。目前，C類第一部分包括650個(gè)物項(xiàng)，主要涉及核原料，廠房及設(shè)備；化學(xué)品，微生物和毒素；原料加工；一般電子產(chǎn)品；電腦；電信，信息安全；傳感器和激光器；航空電子及導(dǎo)航設(shè)備；海洋和船舶技術(shù)；動(dòng)力系統(tǒng)，航天器和相關(guān)設(shè)備。

（五）廣泛的國(guó)際合作

德國(guó)積極參與多個(gè)國(guó)際不擴(kuò)散公約和機(jī)制，以及歐盟針對(duì)出口管制的各項(xiàng)會(huì)議和外聯(lián)拓展活動(dòng)。德國(guó)是《禁止生物武器公約》、《禁止化學(xué)武器公約》、《不擴(kuò)散核武器條約》、桑戈委員會(huì)、核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)、澳大利亞集團(tuán)、導(dǎo)彈及其技術(shù)控制制度及瓦森納安排的成員國(guó)。同時(shí)，德國(guó)代表歐盟參加與第三國(guó)的出口管制外聯(lián)活動(dòng)，參加了聯(lián)合國(guó)為執(zhí)行安理會(huì)1540號(hào)決議在越南和克羅地亞舉辦的研討會(huì)，并在2011年與中、法、日、俄、美和新加坡舉行了會(huì)談。

德國(guó)對(duì)華出口管制的變遷

德國(guó)沒(méi)有制定專門的對(duì)華出口管制政策。但作為歐盟成員國(guó)，目前德國(guó)依據(jù)歐盟決議將中國(guó)列入17個(gè)武器禁運(yùn)國(guó)名單。

早在北洋政府時(shí)期，德國(guó)武器生產(chǎn)商就與中國(guó)市場(chǎng)合作密切，二戰(zhàn)前向中國(guó)大量出口武器。二戰(zhàn)后，同盟國(guó)對(duì)德國(guó)武器市場(chǎng)實(shí)施了嚴(yán)格規(guī)定，限制德國(guó)發(fā)展、生產(chǎn)和轉(zhuǎn)運(yùn)武器，直到1984年，對(duì)德國(guó)發(fā)展武器的限制才全部解除。1989年6月，歐共體12國(guó)決定共同制裁中國(guó)。半年后，德國(guó)及其他國(guó)家相繼取消了對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁，唯獨(dú)留下了對(duì)華武器禁售問(wèn)題，同時(shí)將高科技出口管制捆綁在一起。進(jìn)入90年代，由于擔(dān)心疏遠(yuǎn)中國(guó)，德國(guó)曾拒絕向臺(tái)灣出售10臺(tái)德國(guó)制潛水艇，但隨后批準(zhǔn)了用于美國(guó)制導(dǎo)彈的電子零部件出口至臺(tái)灣。

進(jìn)入21世紀(jì)，中德經(jīng)貿(mào)合作快速發(fā)展，相對(duì)武器禁運(yùn)而言，歐盟對(duì)華高科技出口管制成為中德經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展的一大障礙。2004年12月，時(shí)任德國(guó)總理施羅德在訪華期間明確表示，雖然德國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)解禁有激烈的討論，但他本人主張解禁的立場(chǎng)沒(méi)有改變。與施羅德的“親華外交”相比，現(xiàn)任總理默克爾擱置了施羅德“取消對(duì)華武器禁運(yùn)”的政策。2010年7月，默克爾在訪華期間表示此事關(guān)乎中國(guó)國(guó)內(nèi)局勢(shì)，與人權(quán)狀況和百姓權(quán)益密切相關(guān)。9月，德國(guó)外長(zhǎng)韋斯特韋勒致信當(dāng)時(shí)正在北京訪問(wèn)的歐盟外交與安全政策高級(jí)代表阿什頓，要求歐盟更加明確地對(duì)中國(guó)提出自己的“核心利益”，如要取消對(duì)華武器禁運(yùn)，歐盟必須提出“條件”，其中包括中國(guó)大陸“放棄武力威脅臺(tái)灣”。而這與中國(guó)“主張用和平方式統(tǒng)一，但同時(shí)不承諾放棄使用武力”相悖。

中德高科技合作發(fā)展可能走向

目前，歐盟對(duì)華高科技出口管制已嚴(yán)重限制了中國(guó)與歐盟各國(guó)的經(jīng)貿(mào)往來(lái)發(fā)展。2012年5月，李克強(qiáng)副總理在歐盟訪問(wèn)期間也指出，歐盟放寬對(duì)華高科技出口管制是雙贏，呼吁歐盟放寬管制。中德高科技合作與歐盟對(duì)華管制的松緊密切相關(guān)。盡管德國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)放寬對(duì)華管制仍存爭(zhēng)議，但德國(guó)是中國(guó)自歐盟引進(jìn)技術(shù)最多的國(guó)家，合作金額超過(guò)500億美元。針對(duì)當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)局勢(shì)的發(fā)展，近期，中德高科技管制與合作可能有以下走向：

短期內(nèi)放寬管制難度較大

德國(guó)在出口管制方面遵守歐盟的決議規(guī)定。目前，歐盟在高科技合作方面對(duì)華管制主要基于四方面原因，一是出于國(guó)家安全和防范中國(guó)的考慮，二是不認(rèn)可中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，三是擔(dān)心高科技可能從民用轉(zhuǎn)為軍用，四是來(lái)自美國(guó)的壓力。因此，短期內(nèi)歐盟不會(huì)放寬對(duì)華出口管制，但在一些領(lǐng)域會(huì)有一定松動(dòng)。針對(duì)中德經(jīng)貿(mào)而言，雙邊在低碳經(jīng)濟(jì)、節(jié)能環(huán)保、新能源技術(shù)等非敏感領(lǐng)域的高科技會(huì)有合作機(jī)會(huì)，但在航天航空、深海開(kāi)發(fā)、新一代信息技術(shù)等可能涉及國(guó)家安全的領(lǐng)域管制還將繼續(xù)。

歐債危機(jī)或可成為助推器

放松對(duì)華出口管制對(duì)中德雙方都是雙贏的選擇。目前，在歐債危機(jī)籠罩下，歐洲經(jīng)濟(jì)集體低迷，成員國(guó)間經(jīng)貿(mào)往來(lái)乏力，美國(guó)經(jīng)濟(jì)雖有復(fù)蘇勢(shì)頭，但仍需一定時(shí)日。相比而言，中國(guó)等新興市場(chǎng)國(guó)家經(jīng)貿(mào)增長(zhǎng)迅速。限制高科技出口不僅對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)雪上加霜，也不利于歐盟對(duì)新興市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)。有測(cè)算顯示，歐盟對(duì)華高科技出口比重每增加1個(gè)百分點(diǎn)，出口額至少可增加22億歐元，這在一定程度上對(duì)深陷歐債危機(jī)的歐盟經(jīng)濟(jì)起到拉動(dòng)作用，為在特定領(lǐng)域放松對(duì)華高科技管制提供可能。

多管齊下求突破管制門檻

目前，中德經(jīng)貿(mào)合作正處于最廣泛、最活躍和最富有成果的時(shí)期。雙方都抱有繼續(xù)擴(kuò)大經(jīng)貿(mào)合作的良好愿望。在對(duì)華高科技管制難以放寬的形勢(shì)下，多渠道廣領(lǐng)域的開(kāi)展合作，降低或突破管制門檻，或可成為有效途徑。首先，節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域可成為經(jīng)貿(mào)投資的突破口。德國(guó)在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域擁有許多先進(jìn)的技術(shù)和理念，而我國(guó)在節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)、生態(tài)城市規(guī)劃以及生態(tài)園區(qū)建設(shè)等方面有很大的訴求，雙方在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的高科技合作會(huì)大有可為。第二，合作研發(fā)可降低管制門檻?！笆濉逼陂g，我國(guó)大力發(fā)展七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，德國(guó)在高端裝備制造、新能源、新材料、新一代信息技術(shù)等多領(lǐng)域擁有先進(jìn)技術(shù)。中德可合作研發(fā)，不僅會(huì)在一定程度上繞開(kāi)管制門檻，也對(duì)兩國(guó)經(jīng)貿(mào)發(fā)展起到促進(jìn)作用。第三，出口管制國(guó)際交流可促進(jìn)雙方加深了解。我國(guó)兩用物項(xiàng)出口管制起步較晚，對(duì)外宣傳與國(guó)際合作相對(duì)滯后，歐盟缺乏對(duì)我國(guó)出口管制法律與政策的了解也是其難以放寬管制的原因之一。近年來(lái)，中德不斷加深兩用物項(xiàng)出口管制的交流與合作，2010年12月和2011年11月分別舉辦了中歐出口管制論壇，德國(guó)BAFA官員及學(xué)者與我方進(jìn)行了深入交流，增強(qiáng)了對(duì)我國(guó)出口管制的了解。